Copenhague e a Luta contra a Mudança do Clima

A mudança do clima constitui-se, provavelmente, num dos temas definidores de nossa época. Por suas consequências, poderá transformar substancialmente as condições de vida sobre a terra e impactar, de maneira grave, o desenvolvimento econômico e social dos países. Trata-se não de um problema ambiental por si, mas, sim, de um problema oriundo do atual modelo internacional de desenvolvimento, com severos impactos ambientais decorrentes. Tem sua origem em padrões insustentáveis de produção e consumo.

A mudança do clima, como se sabe, é o resultado do aquecimento global causado pelo acúmulo de gases de efeito estufa na atmosfera, criando uma camada que, como uma estufa, deixa passar a luz, mas retém o calor. Dentre esses gases, o mais comum é o dióxido de carbono (CO2). O acúmulo na atmosfera dos gases de efeito estufa se deve à quebra do equilíbrio natural entre as emissões daqueles gases na biosfera e a capacidade do sistema de absorvê-las. Tal quebra ocorreu pela introdução maciça de carbono fóssil, que esteve fora da biosfera por milhões de anos. O quadro mudou quando ele passou a ser bombeado em grande escala para a atmosfera por meio da queima de combustíveis como o carvão e o petróleo. Esse processo se inicia há cerca de duzentos anos, com a Revolução Industrial. Medições históricas permitem dizer que o mundo está, em média, 0,7 °C mais quente do que no período anterior à Revolução Industrial.

O aumento da concentração de gases de efeito estufa é um processo cumulativo, cujos efeitos mais graves deverão ser sentidos ao longo do presente século. Alguns efeitos são previsíveis, mas outros podem ser completamente imprevisíveis. No primeiro caso, pode-se citar, entre outros, o agravamento e o aumento de frequência de eventos extremos, como furacões, cheias e secas; alterações profundas nos regimes hídricos; desertificação; savanização de florestas tropicais, como a Amazônia; impactos na agricultura, com quebra de safras e transformações climáticas que inviabilizam certas culturas; proliferação de vetores de doenças e ampliação do alcance geográfico de certas endemias.

Besouro-do-pinheiro, praga no Canadá

Além desses, não se afasta a possibilidade de impactos completamente imprevisíveis. O caso mais emblemático talvez seja o do besouro-do-pinheiro, no Canadá, cujo ciclo de vida foi aumentado pelo aumento do verão e por invernos mais brandos. Como consequência, esse besouro transformou-se em praga que está devastando as florestas canadenses, causando enormes prejuízos econômicos à indústria madeireira naquele país. Dessa forma, o desafio de preparar-se para os impactos da mudança do clima afigura-se extremamente difícil, requerendo estudos sérios e pormenorizados de vulnerabilidades dos diversos ecossistemas.

Como alguns gases de efeito estufa (gee), notadamente o co2, decaem de maneira gradual e muito lenta, o aquecimento global que já experimentamos é fruto do acúmulo desses gases na atmosfera desde o início da Revolução Industrial. Dessa forma, aqueles países que iniciaram seu processo de industrialização há mais tempo, hoje chamados de países industrializados, são os responsáveis maiores pelo problema. Para ilustrar a magnitude da questão, dados históricos compilados pelo Oak Ridge National Laboratory, dos Estados Unidos, permitem afirmar que as emissões na área de energia e transportes no Reino Unido em 1890 (sim, 1890) foram maiores do que as do Brasil em 2005. Hoje, as emissões britânicas em energia e transportes são quase o dobro das brasileiras.

Os países em desenvolvimento, como o Brasil, com processo de industrialização muito mais recente, têm ainda pouca responsabilidade pelo aquecimento que já se verifica. A responsabilidade histórica, contudo, é um processo dinâmico por natureza, o que levará à alteração desse quadro. Por isso, o combate à mudança do clima tem de ser um esforço global, regido pelo princípio de que as responsabilidades pelo problema são compartilhadas, porém quantitativamente diferentes. Além disso, a capacidade de lutar contra a mudança do clima e de adaptar-se é, por razões econômicas, também fundamentalmente distinta entre países ricos e pobres. As negociações que levaram à assinatura da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (unfccc), em 1992, derivaram da progressiva conscientização dos impactos do desenvolvimento humano sobre o meio ambiente do planeta.

A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, de 1972, em Estocolmo, foi marcada pelas tensões entre a conservação ambiental e o desenvolvimento econômico e social. Essa contenda foi resolvida pela consagração do conceito de desenvolvimento sustentável, acatado como parâmetro global por ocasião da Rio-92. Tal conceito reconcilia a preservação ambiental com a necessidade de desenvolvimento econômico e vem sendo utilizado na grande maioria dos acordos internacionais desde então, como é o caso da unfccc. A Convenção de Genebra sobre Poluição Atmosférica Transfronteiriça a Longa Distância, assinada em 1979, foi a primeira tentativa multilateral de controle de emissões de gases poluentes.

A Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio (1985) e seu Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio (1987) são os outros dois instrumentos significativos que versam sobre redução da emissão de gases nocivos ao meio ambiente. Os tratados referidos, porém, não lidam diretamente com o fenômeno da mudança do clima, nem fazem referência ao controle de gases de efeito estufa. No decorrer da década de 1980, os cientistas começaram a reunir um corpo importante de indícios de que a ação humana, especialmente a queima de combustíveis fósseis, seria responsável por um aumento da temperatura média à superfície da terra que não poderia ser apenas atribuível à variabilidade climática natural. A preocupação com o aquecimento global se manifestaria, em seguida, com o estabelecimento do Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima (ipcc), em 1988, órgão encarregado de analisar informações científicas produzidas a respeito da matéria.

O Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima permitiu acesso à melhor ciência disponível, a fim de informar a resposta internacional ao problema. Integrado por representantes de seus países-membros (e não por cientistas a título pessoal), o ipcc avaliza o estado da arte da produção científica sobre mudança do clima periodicamente – colige, portanto, informação e divulga tal informação por meio de relatórios a cada quatro ou cinco anos, grosso modo, com vistas a informar os tomadores de decisão. O último relatório do ipcc, divulgado ao final de 2007 (Quarto Relatório de Avaliação – AR4), consolidou importantes avanços no conhecimento científico.

Indicou que o aquecimento global atual é inequívoco e que é muito provável (acima de 90% de probabilidade) que esse fenômeno seja causado pela ação humana. O relatório também confirma que as emissões históricas de gee são as responsáveis pelo aquecimento global atual. As emissões dos países desenvolvidos, ao longo dos últimos duzentos anos, causaram a mudança do clima e continuam a contribuir para o aquecimento presente e futuro.

O ipcc é secretariado conjuntamente pela Organização Meteorológica Mundial (omm) e pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (pnuma). O Prêmio Nobel da Paz concedido, em 2007, reflete a importância e o reconhecimento que se atribui ao seu trabalho. Ao ipcc se deveram os debates que levaram a Assembleia Geral das Nações Unidas a lançar as negociações da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, em 1990.

Convenção responzabiliza mais os países desenvolvidos

Após cerca de dois anos de negociação, a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (unfccc) foi aberta à assinatura durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, mais conhecida como Rio-92.

A Convenção reconhece a atividade humana como causadora do aquecimento global; as responsabilidades históricas dos países industrializados pelo problema; a reduzida responsabilidade dos países em desenvolvimento, os quais, porém, serão os mais afetados pelos impactos climáticos; o fato de que as emissões dos países em desenvolvimento deverão crescer, pois sua prioridade maior é a luta contra a fome e a pobreza de suas populações. Como decorrência da responsabilidade maior dos países industrializados, a Convenção determina que esses deverão custear as ações dos países em desenvolvimento na luta contra a mudança do clima, tanto em mitigação, como em adaptação.

A Convenção do Clima determinava que os países industrializados deveriam retornar, até o ano 2000, aos níveis de emissões do ano de 1990. Essa meta foi rapidamente julgada insuficiente (e, ainda assim, não cumprida) levando à negociação do Protocolo de Quioto, adotado em 1997. O Protocolo, que entrou em vigor em 2005, estabeleceu metas diferenciadas de redução entre os países industrializados, tendo como referência o ano-base de 1990, e um sistema internacional estruturado de contabilidade, informação e verificação do cumprimento dessas metas. O Protocolo de Quioto funciona com base em períodos de compromisso, sendo o primeiro deles de 2008 a 2012. Para permitir maior flexibilidade aos países desenvolvidos no cumprimento de suas metas, o Protocolo estabeleceu três mecanismos: o comércio de emissões, a implementação conjunta e o mecanismo de desenvolvimento limpo.

Os dois primeiros funcionam entre países desenvolvidos, que podem transacionar entre si unidades de direitos de emissão ou atuar conjuntamente no cumprimento de metas. Já o mecanismo de desenvolvimento limpo (mdl) permite aos países industrializados cumprir parte de suas metas por meio da compra de créditos de carbono oriundos de projetos de redução de emissões em países em desenvolvimento.

O Brasil é um dos países mais atrativos para a implementação de projetos mdl, em função do porte e da diversidade de sua economia e de sua extensão territorial. Os principais setores elegíveis para projetos mdl são: energias renováveis; aterros sanitários e tratamento de esgotos; florestamento e reflorestamento; e processos industriais. O Brasil conta também com um sólido arcabouço institucional para apoiar projetos nessa área, por meio da Comissão Interministerial sobre Mudança Global do Clima. Criada em 1999 e secretariada pelo Ministério de Ciência e Tecnologia, a Comissão reúne representantes de dez Ministérios e da Casa Civil com o mandato de avaliar os projetos de mdl para posterior submissão ao Conselho Executivo do mdl, órgão técnico estabelecido pelo Protocolo de Quioto para regulamentar os projetos nessa área e certificar a integridade ambiental dos créditos gerados por reduções de emissões.

O sistema multilateral de combate à mudança do clima entrou em nova fase a partir da Conferência das Partes realizada em Bali, em 2007 (cop-13). Sob o efeito das últimas conclusões da ciência acerca da seriedade do problema e da urgência de uma resposta efetiva, lançou-se um processo negociador chamado Mapa do Caminho de Bali. O conjunto de decisões adotadas em Bali se fundamenta numa abordagem em dois trilhos, defendida pelo Brasil desde a cop-11, em 2005. No trilho da Convenção, o Plano de Ação de Bali foi uma dupla vitória. De um lado, trouxe os Estados Unidos formalmente às negociações sobre o futuro da Convenção, engajando-os na discussão de compromissos de mitigação comparáveis aos de outros países desenvolvidos. De outro, fortaleceu politicamente o compromisso dos países em desenvolvimento com atividades de mitigação.

Mapa do Caminho de Bali

O Mapa do Caminho de Bali, a culminar em Copenhague, compreende os seguintes processos: Trilho do Protocolo de Quioto: negociação das novas metas obrigatórias de redução de emissões para os países industrializados que são Partes no protocolo de Quioto; Trilho da Convenção: negociação do fortalecimento da implementação da Convenção do Clima, incluindo metas para os países industrializados não-Partes no Protocolo de Quioto (na época, Austrália e Estados Unidos, hoje somente os Estados Unidos) e ações de redução de emissões pelos países em desenvolvimento, apoiadas por financiamento e tecnologia, de maneira mensurável, reportável e verificável. Esse processo negociador, de Bali até Copenhague, foi conduzido por duas estruturas institucionais plenárias: o Grupo de Trabalho Ad-Hoc sobre as novas obrigações dos países industrializados no Protocolo de Quioto (awg-kp); e o Grupo de Trabalho Ad-Hoc para cooperação de longo prazo na implementação da Convenção (awg-lca). Os dois grupos, correspondentes aos dois trilhos de negociação, realizaram sete rodadas negociadoras entre Bali e Copenhague, sendo que a oitava ocorrerá durante a própria cop-15. A soma dos resultados desses dois processos constituirá o resultado de Copenhague.

No trilho da Convenção, busca-se atacar o déficit de implementação da mesma, por meio da previsão de metas aprofundadas de redução de emissões para os Estados Unidos, que sejam comparáveis àquelas dos demais países industrializados no âmbito do Protocolo de Quioto. Além disso, trata-se da viabilização dos meios de implementação, financeiros e tecnológicos, para que os países em desenvolvimento possam efetivamente incrementar suas ações de redução de emissões, de modo a ampliar sua contribuição na luta contra a mudança do clima, e se adaptarem aos impactos já inevitáveis causados por aquele fenômeno.

Nesse contexto, negociam-se as ações de apoio para a redução de emissões por desmatamento e degradação (redd), ponto fundamental para o Brasil. As negociações são conduzidas, via de regra, por meio de grupos políticos formados por alianças de interesses, aos quais se soma, em alguns casos, o fator regional. O maior grupo de negociação é o Grupo dos 77/China, o qual, pela sua heterogeneidade, precisa lidar com uma pluralidade de interesses, por vezes divergentes e de difícil conciliação. Fazem parte do grupo tanto países produtores de petróleo como países extremamente vulneráveis à mudança do clima, como as pequenas ilhas e os países de menor desenvolvimento relativo.

O Brasil atua no âmbito do G-77/China e desempenha, quase sempre, o papel de moderador para manter, tanto quanto possível, a coesão do Grupo. Outros grupos de negociação são: a União Europeia; o “Grupo de Integridade Ambiental”, que congrega Coreia do Sul, México, Suíça e Mônaco – sendo o único grupo político formado por países desenvolvidos (Suíça e Mônaco) e países em desenvolvimento (Coreia do Sul e México); e, por fim, o “Grupo Guarda-Chuva”, um agrupamento informal do qual costumam participar Austrália, Canadá, Estados Unidos, Islândia, Japão, Nova Zelândia, Noruega, Rússia e Ucrânia para a troca de opiniões e informações sobre questões de interesse comum. Apesar de não necessariamente falarem com uma só voz, esses grupos têm articulado posições comuns para os temas centrais das negociações. Não obstante tenham a menor parcela de responsabilidade histórica pela mudança do clima, os países em desenvolvimento serão os mais afetados pelo problema, por terem menos recursos para se adaptarem a seus impactos. A Convenção-Quadro determina que os países desenvolvidos devem apoiar os esforços dos países em desenvolvimento nas áreas de estudos de vulnerabilidade e na adaptação à mudança do clima. Tendo em vista as incertezas ainda existentes sobre a intensidade e os impactos da mudança do clima no nível local, a prioridade atual é realizar e aprofundar estudos sobre a evolução futura do clima, vulnerabilidade aos impactos da mudança do clima e metodologias de adaptação.

O Centro de Previsão do Tempo e Estudos Climáticos do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (cptec/inpe) é uma das instituições de referência mundial na matéria. Também são importantes as ações de desenvolvimento voltadas para o aumento da resistência aos impactos da variabilidade climática natural, tais como as secas do Nordeste e as enchentes e deslizamentos de encostas nas cidades brasileiras no período das chuvas. A solução de problemas nessas áreas pode contribuir para o aumento da capacidade de adaptação à mudança do clima no futuro.

Economia de baixas emissões é a resposta

Atualmente, existe consenso internacional no sentido de que a solução para o problema da mudança do clima dependerá, sobretudo, de um salto tecnológico que permita a produção de energia abundante e barata com baixas emissões de gases de efeito estufa.

O caminho para uma economia de baixas emissões passa pela continuidade do desenvolvimento econômico e social e pela proteção do sistema climático. Nesse ponto, o Brasil tem vantagens importantes. Dotado de uma matriz energética notavelmente limpa para um país do nosso porte, o Brasil tem sua geração de energia elétrica com mais de 85% de fontes renováveis. Na matriz total, 45% de nossas fontes são renováveis, diante de 55% fósseis.

Os países da ocde, por exemplo, têm apenas 6% da matriz renovável, em comparação a 94% de origem fóssil. Nossa vantagem advém do uso intensivo de energia hidrelétrica e dos biocombustíveis, notadamente o etanol, que coloca o Brasil como líder mundial no emprego de fontes renováveis de energia. Do ponto de vista negociador, o Brasil vai a Copenhague fortalecido, em posição de contribuir decisivamente para o êxito da Conferência. Anunciamos nossa oferta ambiciosa de ações, de modo transparente e inequívoco, quantificando-as tanto em expectativa de redução de toneladas de co2 equivalente, como também com referência à curva esperada de aumento de emissões caso nada fosse feito. O gesto brasileiro foi seguido por outros países em desenvolvimento, e também por desenvolvidos, o que permite esperar que tenhamos em Copenhague números sobre a mesa de intenções de redução de emissões. Estamos em posição de exigir também dos demais parceiros um alto nível de ambição, e vamos fazê-lo.

Ainda persistem, porém, grandes dúvidas sobre a comparabilidade das metas apresentadas pelos países desenvolvidos, diante do movimento de vários deles no sentido de abandonar o Protocolo de Quioto e, portanto, fugir ao marco regulatório existente. Com o fim de tal marco, os números de redução se tornam incertos e de difícil verificação internacional. Cumpre assinalar, além disso, que, enquanto as ações de países em desenvolvimento significarão esforços domésticos em sua totalidade (ainda quando apoiadas por fontes externas), as metas dos países industrializados não.

Em geral, todos os números apresentados pelos países industrializados englobam a compra de créditos para seu cumprimento. Em certos casos, alguns países desenvolvidos já declararam que comprarão até 70% de suas metas, fazendo apenas 30% do que prometerem por ações domésticas de redução de emissões. O que também se percebe, já muito próximo à Conferência, é a pouca disposição dos países industrializados ao financiamento de longo prazo para as atividades de mitigação e adaptação dos países em desenvolvimento, o que poderá pôr em risco o resultado de Copenhague. A própria Presidente da cop, a ministra dinamarquesa Connie Hedegaard, tem declarado que “no money, no deal” (sem dinheiro, não há acordo). Fala-se, atualmente, num fundo de “partida rápida”, no valor de US$ 10 bilhões, para o financiamento até 2012–2013, porém sem qualquer compromisso firme dos países industrializados com prazos mais dilatados. Diante de estudos, como aquele feito pelo Secretariado da Convenção do Clima, que indicam que cerca de US$ 200 bilhões anuais serão necessários para enfrentar as necessidade de combate à mudança do clima, as cifras apresentadas são claramente insuficientes. A cop de Copenhague representará oportunidade única para se chegar a um acordo sobre todos esses temas.

A mobilização da opinião pública, os alertas da ciência e o engajamento crescente dos governos, no mais alto nível, permitem esperar um resultado robusto, condizente com a seriedade e a urgência do problema. Copenhague, certamente, não será a resposta definitiva, porém tem de ser um passo decisivo, baseado na ciência, na luta contra a crise climática.

Outros passos virão no futuro, nessa caminhada necessariamente de longo prazo. Ainda permanecem muitas dificuldades a serem vencidas para alcançar-se em Copenhague o êxito que todos desejamos. Da solução dessas dificuldades porém, depende o bem-estar das gerações presentes e futuras.

Luiz Alberto figueiredo machado é diplomata, Diretor do Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais do Itamaraty. É o negociador-chefe do Brasil para o tema de mudança do clima.

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