Sobre o Enraizamento dos Partidos Políticos na Sociedade Brasileira

Introdução

O panorama político-institucional resultante da competição eleitoral de 2014 ainda não está completo, pois em que pese o fato de o sistema partidário brasileiro ter saído mais fragmentado das eleições de 2014 – com 28 partidos representados no Congresso Nacional contra 22 da legislatura atual –, as iniciativas que envolvem a possibilidade de fusões partidárias, incorporação de siglas ou a formação de blocos parlamentares ainda estão em andamento e só serão concluídas no início de 2015. É bastante provável que tais iniciativas impactem as questões que envolvem as noções de institucionalização ou de consolidação do sistema partidário, ou o que a literatura especializada designa como estrutura de competição do sistema político, sem deixar de lado, por certo, o papel das ideologias no desempenho dos partidos e das demais instituições de representação.
Quaisquer que sejam, no entanto, os efeitos desses desenvolvimentos sobre o funcionamento dos partidos políticos na chamada arena decisória ou legislativa, as implicações do modo como eles operam na arena eleitoral – ou seja, na esfera relativa ao seu desempenho no sistema de representação política da sociedade e nas suas funções de accountability horizontal – estão no centro do debate sobre a qualidade da democracia brasileira. Este artigo pretende contribuir para o exame desta questão, trazendo para a discussão elementos usualmente ausentes dos avanços mais recentes da literatura especializada.
A abordagem da qualidade da democracia trata a representação política como uma dimensão conexa da participação dos cidadãos, mas sustenta que a sua eficácia depende dos modos específicos como os partidos estruturam a sua relação com a sociedade e, em especial, com os eleitores. A questão não se resume, portanto, em apenas saber se os diferentes segmentos sociais estão formalmente representados pelas múltiplas agremiações com cadeiras no parlamento, mas em o quanto essa estrutura de representação facilita que as preferências dos cidadãos sejam levadas em conta pelo sistema político e, em última análise, em o quanto eles percebem isso como parte do funcionamento do sistema. Na democracia, com efeito, os cidadãos são os soberanos e uma diferença importante desse regime em relação às suas alternativas está em que precisamente as instituições de representação, como os partidos, existem para tornar efetiva essa soberania, viabilizando a integração das suas demandas nos loci de tomada de decisões que afetam a comunidade política como um todo (Kinzo; Moisés).
Quase três décadas após o fim do regime autoritário, no entanto, o sistema partidário brasileiro continua sendo objeto de controvérsia entre os analistas. Por um lado, quase todas as análises feitas após a promulgação da Constituição de 1988 foram críticas, chamando a atenção para fatores que poderiam inviabilizar a institucionalização do sistema partidário, seja por razões derivadas do desenvolvimento histórico do país e de características da cultura política dos brasileiros, seja porque alguns arranjos institucionais, retomados ou introduzidos pelo novo ordenamento constitucional – federalismo, sistema eleitoral proporcional, lista aberta de candidatos, entre outros –, dificultariam a efetiva consolidação do sistema. Além disso, em um contexto marcado inicialmente por sinais de alta volatilidade eleitoral, aquelas análises também apontaram para uma suposta fluidez das relações entre os parlamentares e os partidos, colocando em questão a própria consistência da sua ação (Kinzo; Moisés).
Desenvolvimentos posteriores da pesquisa produziram, contudo, conclusões substancialmente diferentes, bem mais otimistas do que os diagnósticos iniciais, apontando, em primeiro lugar, para certa regularidade dos efeitos da polarização entre o PT e o PSDB para a estruturação do sistema partidário brasileiro como um todo; para o declínio relativo dos níveis de volatilidade em eleições nacionais; e para o impacto do que se poderia chamar de resistências ideológicas tanto para a formação de coligações eleitorais, como para o comportamento efetivo dos parlamentares no Congresso Nacional. Agora, o foco das análises era a questão da governabilidade, ou seja, a questão de saber se os partidos brasileiros dão sustentação, de forma consistente e continuada, aos governos de cujas coalizões fazem parte e, dessa forma, se contribuem para a estruturação da relação entre os poderes Legislativo e Executivo (Kinzo; Moisés).

Papel na arena eleitoral

Sem pôr em dúvida a importância desses avanços para equilibrar a avaliação do sistema partidário, cabe chamar a atenção, no entanto, para o fato de que essas análises quase sempre passaram ao largo dos problemas relativos ao enraizamento dos partidos na sociedade, como se a governabilidade fosse um atributo exclusivo de quem governa, isto é, de governos e de suas coalizões, e não também dos governados, ou seja, dos agentes que autorizam os governos a governarem através de suas escolhas eleitorais. Partidos, com efeito, são importantes não apenas porque viabilizam a formação de coalizões governativas – e, dessa forma, contribuem para a estruturação do sistema político –, mas também porque se constituem na referência fundamental das escolhas de que lançam mão os eleitores para autorizar quem pode governar em seu nome. De acordo com um dos principais expoentes dessa perspectiva, a expressão das preferências dos eleitores se apoia nos atalhos informacionais representados por imagens, programas e repertórios dos partidos políticos que participam da competição eleitoral, diminuindo, assim, os custos das avaliações que os eleitores fazem de governos e de lideranças políticas para fazer as suas escolhas (Downs, 1957; 1999).
A legitimidade dos partidos derivaria, portanto, nessa concepção, da sua atuação tanto na arena decisória como na eleitoral. Enquanto a primeira trata do papel como agentes que compartilham com os governos a formulação e as decisões de implementação de políticas públicas, na segunda, ou seja, na arena eleitoral, eles competem pelo apoio dos eleitores com o objetivo de ganhar posições de poder e, para isso, um requisito fundamental é que sejam reconhecidos como elos – et pour cause, como canais de representação – entre as demandas dos diferentes grupos que formam a sociedade e o Estado (Kinzo, 2004). Como tal, os partidos agregam interesses e articulam a sua alocação no sistema político, mas essas funções são insuficientes se não forem complementadas pela expressão contraditória da diversidade que caracteriza as sociedades complexas e desiguais como o Brasil. Não podem, assim, ser avaliados apenas como garantia de governabilidade de alianças ou coalizões governamentais, mas precisam ser vistos também como meios de expressão das contraditórias preferências dos diferentes segmentos sociais (Abranches, 1988; Santos, 2003; Cintra, 2007).
Por isso, ao enfoque que prioriza o papel dos partidos na arena decisória ou legislativa este artigo agrega as perguntas e as indagações sobre o seu papel na arena eleitoral. Trata-se de voltar à análise também para os elementos relativos a imagens e identidades dos partidos, tal como são percebidas pelos eleitores, e para as perguntas sobre o quanto isso influi nas condições de sua legitimação social. Supõe-se que essas condições – importantes como são para o desempenho dos partidos na arena decisória na medida em que a sua atuação é vista como um efetivo facilitador da representação e da inclusão políticas – afetam a qualidade da democracia.

A dupla face do sistema partidário

A literatura sobre a institucionalização do sistema partidário brasileiro pode ser dividida em dois grupos que se traduzem em diagnósticos distintos acerca da função primordial de representação dos partidos. O primeiro grupo aborda a dinâmica partidária, como dito antes, fundamentalmente na arena eleitoral, reforçando as antigas teses sobre a debilidade do sistema partidário brasileiro quanto à sua suposta incapacidade de carrear demandas da sociedade, reforçando os diagnósticos de que a maioria de eleitores não se identifica com os partidos, algo atribuído, principalmente, à sua inconsistência programática e às normas que favorecem o surgimento de catch-all-parties, geralmente descentralizados e indisciplinados, mas também à dispersão provocada pelo grande número de partidos efetivos presentes na disputa eleitoral (Kinzo, 1993, 2007; Sartori, 1993; Lima Jr., 1993; Lamounier E Meneguello, 1994; Mainwaring, 1999; Mainwaring e Torcal, 2005;).
Para o primeiro grupo, a institucionalização seria definida pelo “processo pelo qual uma prática ou organização se torna bem estabelecida e amplamente conhecida, senão universalmente aceita” (Mainwaring E Torcal, 2005: 254). As evidências mais comuns desta dinâmica são analisadas em torno de quatro dimensões de institucionalização dos sistemas partidários, ou seja, a) a estabilidade dos padrões de competição entre os partidos; b) o enraizamento dos partidos na sociedade; c) a legitimidade partidária; e d) os efeitos do personalismo das lideranças políticas. Utilizando dados empíricos relativos a democracias industriais avançadas e a países menos desenvolvidos, esses autores compararam o processo de institucionalização do sistema partidário com base naqueles quatro aspectos do comportamento eleitoral: a) a estabilidade da competição medida pela volatilidade eleitoral; b) o enraizamento social dos partidos, medido pelo voto expresso por respondentes de pesquisas e pelo voto ideológico/programático medido pela aplicação da escala esquerda/direita; c) a legitimidade aos partidos mensurada pela crença de que os partidos são indispensáveis para a democracia; e d) o personalismo das lideranças políticas observado pela porcentagem média de votos obtida por outsiders do sistema político.
Os expoentes desse grupo argumentaram que os sistemas partidários de países menos desenvolvidos – vários dos quais, palco dos recentes processos de democratização – são menos institucionalizados do que os de países de maior desenvolvimento e consolidação democrática mais longeva, o que tenderia a favorecer, no primeiro caso, o surgimento de líderes outsiders, descomprometidos ou hostis às instituições democráticas (a análise se desdobra por outros fatores). Com base em tais indicadores, concluíram que a institucionalização do sistema partidário é mais improvável em países de fraco desenvolvimento e democracias menos desenvolvidas, já que os índices de volatilidade seriam maiores, os vínculos ideológicos entre eleitores e partidos seriam mais frágeis e, na mesma direção, os vínculos entre eleitores e candidatos reforçariam o personalismo. Para esses autores, tais características são inimigas tanto da accountability eleitoral, como da representação política – duas condições da consolidação democrática –, podendo abrir caminho para o autoritarismo, como no caso de Fujimori, em 1992, ou para a erosão do regime, como no caso de Chávez/Maduro, a partir de 1998 (Mainwaring E Torcal, 2005; Mainwaring E Zoco, 2007; Roberts e Wibbels, 1999).
No Brasil, as análises de institucionalização do sistema partidário coincidentes com esse modelo se traduziram em estudos sobre a volatilidade eleitoral, a identificação e a legitimidade partidária e o personalismo. A despeito da diversidade das matrizes teóricas e metodológicas e dos indicadores adotados pelos estudos – referenciados tanto pelo neoinstitucionalismo como pelas teorias da cultura política –, eles confirmaram, na maioria dos casos, as hipóteses sobre a fragilidade do sistema partidário, especialmente, com relação à sua conexão com os eleitores (Kinzo, 2005; Meneguello, 1995; Kinzo, 2005; Carreirão e Kinzo, 2004; Carreirão, 2014; Moisés, 2005; Moisés e Carneiro, 2008; Carneiro, 2014; Manin, 1995; Baquero e Castro, 1996; Baquero, 2000).
Em direção diametralmente oposta, o segundo grupo de estudos focou o funcionamento dos partidos políticos na arena decisória com vistas a compreender a dinâmica partidária como resultado de incentivos individuais e institucionais que norteiam as decisões e a governabilidade do Executivo em sua relação com o Legislativo. De modo geral, esses estudos indicaram que os parlamentares brasileiros agem de modo coeso e disciplinado no Congresso, de acordo com a orientação de seus líderes partidários, seja devido às regras e procedimentos centralizadores do processo de decisão, seja respondendo aos poderes constitucionais do presidente de legislar e distribuir recursos políticos e financeiros aos parlamentares. Para alguns dos representantes mais proeminentes dessa linha (Limongi e Figueiredo, 1998), a filiação partidária em si não diz muito sobre as preferências concretas dos parlamentares, pois a distribuição de suas preferências no Congresso, verificadas pelas votações nominais, seria decorrente de regras derivadas da Constituição de 1988, as quais permitem ao Executivo governar com previsão a respeito do comportamento dos parlamentares. A constatação é de que os partidos se sobrepõem aos interesses particulares dos parlamentares, os quais se comportariam de modo cooperativo e previsível tanto no plenário, como no âmbito das comissões (Limongi e Argelina, 1998; Meneguello, 1998; Amorim Neto e Santos, 2001; Santos, 2002; Pereira e Mueller, 2003).
Cabe considerar que dentre as normas que definem a predominância decisória do Executivo brasileiro destacam-se o poder de legislar (a exemplo das Medidas Provisórias), o poder de bloquear iniciativas legislativas por meio de vetos totais ou parciais e a prerrogativa exclusiva de iniciar toda e qualquer legislação relacionada a matérias orçamentárias. Ao Legislativo, por outra parte, cabe o direito de emendar o orçamento, embora de forma limitada, e apresentar iniciativas de leis. A consequência da centralização decisória no Congresso garante a cooperação dos parlamentares nas votações nominais no plenário, os quais se comportam de forma coesa e disciplinada, de acordo com a indicação de seus líderes partidários. Isso não significa, no entanto, que a distribuição de recursos pelo Executivo, destinados a projetos individuais de iniciativa dos parlamentares, não tenha papel importante nas negociações que produzem comportamento cooperativo. O estudo de Pereira e Mueller (2003) demonstrou, com efeito, que a cooperação parlamentar aumenta com o número de emendas legislativas individuais executadas pelo governo. Mas, essas análises concluíram, quase sempre, que os partidos brasileiros agem em consonância com as exigências de funcionamento de um sistema partidário.

A institucionalização revisitada

As pesquisas sobre a disciplina e a coesão partidárias na arena decisória não distinguem, contudo, o conceito de institucionalização do sistema partidário que utilizam. Apenas recentemente, em contraposição à definição de institucionalização adotada por Mainwaring e colaboradores, a qual privilegia as dimensões ancoradas nas preferências eleitorais, surgiram estudos em torno de uma nova concepção de institucionalização que se contrapõem à anterior, tanto no nível conceitual como na operacionalização das observações. A partir do que chamou de estrutura de competição pelo governo, Mair (1997) propôs uma definição minimalista de partidos políticos fundada na sua relação com o Estado. Partidos seriam organizações que competem em eleições para ocupar posições no governo e no legislativo sem, contudo, buscar aprofundar seus vínculos societários; a perspectiva supõe que a estrutura de competição pode ser aberta (imprevisível) ou fechada (previsível) à inclusão de novos atores partidários. Os padrões de competição dependeriam, por sua vez, de três aspectos centrais: 1) da dinâmica de alternância no governo; 2) do grau de inovação ou manutenção de partidos no processo de formação de governo e 3) da gama de partidos que têm acesso ao governo (Mair, 1997; Panebianco, 1998; Braga, 2010; Schmitter, 2001, apud Braga, 2010, p. 49; Carreirão, 2014).
Para o autor, quanto mais aberto for o sistema à entrada de novos partidos, com diferentes padrões de alternância no poder e com mudanças frequentes na composição do governo, menos estável será o sistema partidário. Por outro lado, quanto mais fechado, isto é, com pouca alternância e com baixa probabilidade de novos partidos formarem o governo, mais estável será o sistema partidário, pois este último impõe limites ao leque de opções na escolha de partidos individuais e governos potenciais (Braga, 2010: 48). Configuram-se desse modo, duas dimensões mais importantes para mensurar o grau de institucionalização do sistema partidário: a avaliação da estrutura de competição partidária (aberta ou fechada) e a avaliação de seu relacionamento junto ao processo de formação de governo. Discutindo essa contribuição, Braga (2010) ressaltou também a importância da nacionalização dos atores partidários. A nacionalização seria o reflexo da “estruturação e da estabilidade da dinâmica da competição eleitoral, o que está vinculado à permanência das organizações partidárias nas eleições nacionais” (idem, p. 50). Essa autora concentrou a sua análise empírica do caso brasileiro em torno de algumas dimensões: 1) os níveis de volatilidade eleitoral (partidária e ideológica) na Câmara dos Deputados; 2) a estrutura da competição partidária nas eleições brasileiras, de 1982 a 2006, observada por a) percentual de partidos novos por pleito; b) percentual de partidos com candidato presidencial; e c) percentual de partidos que participaram de coligação presidencial; e 3) o relacionamento dessa estrutura de competição com o processo de formação de governo, observado pela composição partidária dos Ministérios por governo, entre 1990 e 2007.
A análise revela, entre outras coisas, que, segundo a comparação da volatilidade eleitoral média entre o Brasil e 38 outras democracias, o país está em 10º lugar no ranking com 13,8 pontos, em patamares próximos aos de democracias europeias consolidadas. A volatilidade ideológica, por outro lado, medida para o período entre 1990 e 2006, é ainda menor do que a volatilidade eleitoral, com uma queda acentuada no período 2002-2006. Com relação à estrutura da disputa eleitoral, Braga (2010) concluiu que o sistema partidário apresentou uma estrutura de competição mais fechada no decorrer do período considerado, “apesar do grande número de partidos participantes de cada pleito” (idem, p.68), pois teria havido um decréscimo na inclusão de novas legendas em cada pleito e a tendência de consolidação de polarização entre PT e PSDB na disputa presidencial. Finalmente, no que se refere à composição dos Ministérios, ter-se-ia verificado uma ocupação superior a 70% de representantes de partidos apoiadores da coalizão governativa. Todas essas evidências confluiriam, na análise dessa autora, para um diagnóstico positivo acerca da consolidação do sistema partidário brasileiro.

Fiscalização, controle e legitimidade

Analisando tais diagnósticos e suas conclusões, Carreirão (2014) observou, em texto recente, que é preciso olhar com mais cuidado para um conjunto de indícios que questionam os níveis efetivos de volatilidade eleitoral e os padrões de relacionamento entre os partidos – de cuja estabilidade depende propriamente a existência de um sistema partidário –, especialmente, no que se refere, por uma parte, ao papel da disputa eleitoral pela presidência da República para a estruturação do sistema em seus níveis subnacionais (estadual e municipal) e, por outra, ao processo de formação das coalizões governativas, que, a partir de 2003, passou a mostrar indícios de certa dispersão e de instabilidade. Para isso, apoiando-se em autores como Melo e Câmara (2012), Carreirão refaz os testes empíricos apresentados por Braga e por outros autores e, embora aceitando separar, para fins analíticos, as dimensões de competição eleitoral e de enraizamento dos partidos na sociedade, encontra resultados menos otimistas. Em que pese considerar profícua a análise em separado de diferentes dimensões do processo de estruturação do sistema partidário, o que o leva a abandonar concepções críticas de institucionalização do sistema como propostas por Mainwaring e colaboradores, ele encontra, contudo, indícios contraditórios sobre a consolidação de um efetivo sistema de partidos no país.
Mesmo reconhecendo que muitas das dificuldades enfrentadas, atualmente, pelo sistema partidário brasileiro não se constituem em particularidades da realidade local, e aceitando que elas estejam relacionadas com tendências internacionais gerais que também afetam as democracias consolidadas, em particular, as tendências relativas ao chamado desalinhamento dos eleitores em relação às suas identidades partidárias, assim como a preferência dos próprios partidos por atuarem especialmente no processo de formação das coalizões de governo, Carreirão chama a atenção para os efeitos negativos derivados das limitações do funcionamento do sistema partidário brasileiro para a qualidade da representação, para as funções de fiscalização e controle que cabem aos partidos realizar e para a sua própria legitimidade, que, ele avalia, afeta a das outras instituições democráticas. Nesse sentido, ainda que de forma indireta, suas observações ecoam as análises que há tempos vêm discutindo o quadro de desconfiança de amplos segmentos da população brasileira das instituições democráticas: os partidos políticos são as instituições cujos índices de aceitação são os mais baixos no quadro da atual democracia brasileira, e seus níveis de desconfiança se revelam uma função da avaliação crítica dos cidadãos sobre o seu funcionamento (Moisés, 2005).
Essas análises em conjunto mostram que o sistema partidário brasileiro se caracteriza, de fato, por uma dupla face. Independentemente dos níveis de adesão dos cidadãos aos partidos, eles cumpririam a contento a sua função na arena decisória, mas seriam insuficientemente enraizados na sociedade, identificando um quadro crítico de representação política no Brasil. Enquanto em uma de suas faces os partidos se afastam, por assim dizer, do eleitor e produzem dinâmicas próprias que se realizam na arena legislativa, seja em resposta às iniciativas do Executivo, seja introduzindo iniciativas de leis ou de políticas públicas alternativas, a outra face questiona as causas da fragilidade dos vínculos dos partidos com os cidadãos, trazendo para o centro do debate as expectativas dos eleitores quanto ao funcionamento do sistema político e a dinâmica institucional, social e individual que o circunda; o problema, nesse segundo caso, é frequentemente expresso em termos de um déficit de representação que está na origem da estranheza e da descrença encontrada entre a maioria dos cidadãos brasileiros em relação aos partidos.
Alguns autores observaram que a conexão entre os eleitores e os partidos enfrenta, com efeito, limites que, constrangendo as condições de formação do que tem sido designado como a fixação estrutural do sistema – em realidade, um requisito da sua dupla função de accountability, vertical e horizontal –,estimula a migração de parlamentares eleitos por partidos de menor expressão para aqueles que formam a base majoritária de apoio parlamentar de governos, distorcendo o sentido original do voto dados pelos eleitores. Com efeito, a atração dos grandes partidos sobre os parlamentares de pequenos partidos é tanto mais eficaz quanto mais aqueles se constituem em atores responsáveis pela formação das coalizões governativas.
A título de exemplo, cabe lembrar que entre 1983 e 1999, de um total de 2.329 deputados federais, entre titulares e suplentes, 686, ou seja, quase 30%, migraram para outras legendas. Em 1994, mais de 64% dos 513 deputados tinham trocado de partido ao menos uma vez (Nicolau, 1996, Apud Rodrigues, 2002) e, entre 2003 e 2005, 237 parlamentares, estimulados a isso, trocaram de partido, anulando, de certo modo, o sentido originário do voto dado a eles pelos eleitores (Rodrigues, 2002; Lamounier, 2005). A fragilização do sistema partidário tem sido estimulada também pela atuação de governos cujos partidos, não alcançando maioria parlamentar nas eleições legislativas, têm sido levados a formar as coalizões governativas com partidos cujo perfil ideológico e programático discrepa daquele do presidente. Isso já havia acontecido antes, mas a tendência se exacerbou a partir de 2010, com a formação de governos liderados pela presidente Dilma Rousseff.
São esses fatores que justificam que o escopo da análise seja alargado. Para se entender a raiz das insatisfações dos brasileiros com os partidos políticos – algo que se converteu em foco central das manifestações de junho de 2013 –, faz-se necessário olhar para as avaliações e para o comportamento dos eleitores em relação aos partidos que atuam no sistema democrático brasileiro. Esse passo contribui, ainda, para a observação dos condicionantes da avaliação das pessoas sobre os partidos.
Na seção seguinte são discutidos dados de diferentes fontes relativos à adesão do público aos partidos políticos na América Latina e, principalmente, no Brasil. Os dados dos questionários principais da análise sobre Brasil foram tomados das pesquisas realizadas no âmbito dos projetos temáticos desenvolvidos pelo Núcleo de Estudos em Políticas Públicas da USP em 2006 – A Desconfiança dos Cidadãos nas Instituições Democráticas – e em 2014 – Brasil 25 Anos de Democracia: Políticas Públicas, Instituições, Sociedade Civil e Cultura Política.

A legitimidade dos partidos políticos no Brasil

Esta seção tem o objetivo de analisar uma das dimensões da institucionalização do sistema partidário relativa à legitimidade dos partidos políticos. Os partidos políticos, como afirma Mainwaring (1999), “são legítimos na medida em que os atores políticos têm para com eles uma atitude afirmativa ou, pelo menos, os consideram como elementos necessários em um regime democrático (p. 69)”.
Em se tratando desse aspecto, o Gráfico 1 apresenta seis indicadores relacionados a questões relativas à adesão aos partidos políticos elaborados a partir dos questionários aplicados em 2006 e 2014. A despeito de todos os indicadores refletirem, em ambos períodos da amostra, um cenário pouco promissor de adesão dos brasileiros aos partidos políticos, verifica-se a ocorrência de um distanciamento ainda maior com relação aos mesmos. Um dos principais indicadores utilizados das pesquisas sobre a legitimidade das instituições políticas – a confiança política – mostra, que, em 2006, 36,6% dos entrevistados afirmaram que não tinham nenhuma confiança nos partidos, e, em 2014, esse valor subiu para mais de 46%. O segundo indicador mostra um aumento do número de entrevistados que apoia a afirmação de que “é melhor um presidente da república que não dê importância aos partidos políticos”, passando de 41,8%, em 2006, para 53,5%, em 2014.
O terceiro indicador questionou a quem os partidos mais representam na opinião dos entrevistados. A maioria indicou que eles “representam mais os próprios políticos”, tendo sido o único indicador a ter apresentado uma queda percentual nos anos da pesquisa, 69,7%, em 2006, e 63,9%, em 2014. Um número muito reduzido de pessoas sente-se, de fato, próximo aos partidos como mostra o quinto indicador, apenas 19,7% em 2006 e ainda menos em 2014. A maioria expressiva dos brasileiros afirma não se sentir próxima a nenhum partido político, 74,1% em 2006 e 77% em 2014.
O último indicador a nos oferecer um quadro geral da adesão partidária no Brasil remete-se a outra questão clássica dos estudos sobre a legitimidade das instituições políticas, relativo à importância dos partidos para o funcionamento do regime democrático. É interessante notar que houve uma inversão expressiva de apoio à afirmação de que “sem partidos não pode haver democracia”. Em 2006, 63% apoiavam a afirmação anterior, contra 31,5% que afirmaram que “a democracia poderia funcionar sem partidos políticos”. Em 2014, por sua vez, a distribuição amostral praticamente partiu-se ao meio, pois, para 44,7% dos entrevistados, sem partidos não há democracia, enquanto 45,6% acreditam que a democracia possa funcionar sem partidos políticos.
O Gráfico 2, a seguir, compara a desconfiança nos partidos políticos na América Latina a partir de dados do Latinobarômetro de 2011. Nesse ano, o Brasil é o terceiro país no ranking da amostra com o maior índice de desconfiança partidária. Nesse caso, 84,2% dos entrevistados indicaram que apresentam “pouca ou nenhuma” confiança nos partidos políticos. O gráfico apresenta a somatória dessas afirmativas. É notável a disseminação de uma desconfiança generalizada nos partidos políticos em todos os países. A esse respeito cabe mencionar que as quedas de confiança política são um fenômeno generalizado no mundo, tal como demonstraram os diversos trabalhos reunidos no livro de Norris (1999).
Mas, como o foco deste artigo é o caso do Brasil, cabe observar a evolução da desconfiança nos últimos 16 anos (Gráfico 3). De modo geral, a desconfiança é bastante alta em todo o período, tendo apresentado picos nos anos 2000 (88%) e 2002 (87%), e uma tendência de queda no período seguinte até 2004 (77%). Em 2005, cresce para 84%, e outra tendência de queda pode ser constatada entre 2008 e 2010. Em 2011, contudo, a desconfiança novamente atinge o patamar de 85%.

O número efetivo de partidos

Na literatura sobre a legitimidade das instituições políticas, é comum a discussão em torno da relação entre número efetivo de partidos e a sua relação com o distanciamento do eleitor dos mesmos, pois em regiões onde a fragmentação partidária é acentuada, mais difícil se torna para os cidadãos utilizar as eleições como uma oportunidade para “kick the rascals out”, no contexto de insatisfação com as instituições políticas em geral (Powell, 1988; cf.:Norris, 1999, p.224) e com os partidos políticos em particular. Assim, uma grande oferta de partidos políticos é vista como um entrave à formação de laços partidários entre eleitores. Os dados da Tabela 1 mostram que, comparado a outros países da América Latina, o Brasil, de fato, apresenta um dos sistemas partidários mais fragmentados da região e do mundo. Dentre os países da América Latina, o Brasil é o país com o maior número de partidos efetivos, tanto na arena eleitoral (Enep) como na arena decisória (Enpp).
A evolução do número efetivo de partidos apenas cresceu no Brasil durante toda a fase democrática como mostra o Gráfico 4 – na pág. seguinte – (e cujo cálculo foi realizado apenas para número efetivo no Congresso). O ano de 2014 é evidentemente o ano em que o número efetivo de partidos e a fragmentação atingiram seu pico. São observadas 28 siglas na composição do Congresso e 13,2 partidos efetivos.

Governo e oposição

Outro fator que tem se mostrado relevante para a literatura recente sobre a institucionalização dos partidos políticos diz respeito ao surgimento de novas clivagens políticas, as quais estariam menos relacionadas ao posicionamento ideológico de esquerda e direita, com relação ao comportamento dos parlamentares e mais envolvida com a estruturação de disputas entre governo e oposição (Zuco, 2011). A fim de testar essa hipótese na arena eleitoral, foram utilizados dados agregados do Latinobarômetro para avaliar seu impacto na desconfiança dos partidos políticos.

Modelos da desconfiança dos partidos políticos

A Tabela 2 analisa o impacto de três dimensões, em nível agregado, sobre a desconfiança dos partidos políticos. São elas: a proximidade aos partidos políticos, mensurada pela questão: “você se sente próximo a algum partido político?” A segunda dimensão refere-se à identificação com o (s) partido (s) da oposição, entre aqueles que mencionaram, na questão anterior, que se identificam com algum partido político. A terceira dimensão remete-se ao número efetivo de partidos na arena eleitoral (Enep), tal como apresentados na Tabela 1. De acordo com o modelo, pode-se verificar que o distanciamento partidário (beta = 0,33), a identificação com a oposição (beta = 0,34) e o número efetivo de partidos (beta = 1,40) são variáveis que impactam na ocorrência da desconfiança em nível agregado (p< 0.05).
Finalmente, os dados da Tabela 3 (na pág. seguinte) apresentam modelos individuais de regressão logit – elaborados a partir dos questionários das pesquisas de 2006 e 2014 – para explicar a desconfiança em função de quatro dimensões importantes para a análise proposta aqui: a proximidade partidária, a percepção da corrupção, a escolaridade e a faixa etária. A identificação partidária foi analisada por meio de análise de correspondência em função de sua natureza complementar à questão sobre proximidade partidária (variável indicadora do modelo).
Assim, de acordo com os resultados dos modelos, os indivíduos que afirmaram não serem próximos a partidos políticos (OR= 1,768) e que percebem que a corrupção no governo Lula manteve-se igual (OR=1,422) ou aumentou (OR= 1,556), têm mais chance de desconfiar dos partidos tanto no ano de 2006 como em 2014. Com relação às variáveis sociodemográficas, são os indivíduos mais jovens e com maior escolaridade que tendem a confiar menos nos partidos políticos. No ano de 2006, indivíduos com escolaridade média, completa e incompleta (OR= 1,426), e com idade entre 16 e 24 anos (OR = 1,462) e entre 25 e 34 anos (OR = 2,115) traduzem variáveis que permanecem significantes quando são colocadas em conjunto no modelo 4, aumentando a chance de ocorrência da desconfiança. No ano de 2014, entretanto, indivíduos que têm nível superior de formação (completo e incompleto) são aqueles que aumentam a chance de ocorrência da desconfiança nos partidos políticos (OR = 1,740), enquanto a idade não possui significância no modelo 4.
Para finalizar, foi testado, em seguida, em que medida a identificação com um partido específico poderia estar relacionada à desconfiança política. Para isso, foi realizada uma análise descritiva por meio da elaboração de gráficos de correspondência para o ano de 2006 e 2014. Primeiramente, a Tabela 4, a seguir, indica que houve perda de identificação partidária para os anos de análise quanto a maior parte dos partidos, incluindo aí o PT, PSDB e PMDB. O PSOL manteve o patamar de nove indivíduos na amostra, e o PV ganhou 20 indivíduos em 2014.
Os Gráficos 5 e 6 a seguir, elaborados a partir de uma Análise de Correspondência, permitem afirmar que tanto em 2006 como em 2014 a desconfiança (a soma de nenhuma confiança com pouca confiança) é maior entre indivíduos que se identificam com partidos que têm menor apoio na amostra (PSB, PTB, PP, PDT, PSOL, PCdoB, PPS, PSD, PRB, PL e PDS). Em 2006, indivíduos que apoiavam o PFL tendiam a partilhar com os anteriores mais desconfiança partidária. Já em 2014, são os apoiadores do DEM e do PMDB que tendem a desconfiar mais dos partidos políticos. Apoiadores do PSDB dividem uma confiança moderada nos partidos políticos nos dois anos da pesquisa, enquanto os indivíduos que se identificam com o PT (em 2006) e com o PT e o PV (em 2014) são aqueles que mais confiam nos partidos políticos (apresentam muita e alguma confiança).

Discussão

Este artigo discutiu os avanços recentes da literatura sobre a institucionalização e a consolidação do sistema partidário no Brasil, mas, em vez de permanecer nos marcos usuais do debate – que trata dos condicionantes institucionais do chamado presidencialismo de coalizão para o funcionamento dos partidos na arena decisória –, propôs incluir nos modelos de análise os fatores que podem explicar os obstáculos ao enraizamento dos partidos na sociedade. A premissa teórica desse passo é a noção de que a efetividade do princípio de representação, ou seja, do desempenho dos partidos na arena eleitoral, pode influir sobre a sua própria eficácia na arena decisória. Representação e decisão política são vistos, portanto, no âmbito da abordagem da qualidade da democracia, como dimensões conexas e como duas funções fundamentais do próprio funcionamento do regime democrático.
A análise descritiva mostrou, em primeiro lugar, que a maioria dos indicadores de proximidade dos cidadãos com os partidos, bem como de sua identificação com os mesmos, vem diminuindo em anos recentes, em especial nos anos das pesquisas nacionais realizadas pelo Núcleo de Pesquisa de Políticas Públicas da USP em 2006 e 2014. O Brasil está em uma posição de destaque na comparação com outros países da América Latina, e é notável que aqui a maioria dos entrevistados considera que os partidos, em vez de representarem a sociedade, estão mais voltados para a realização dos interesses dos próprios políticos, ou seja, dos seus dirigentes. A análise não tratou do processo de oligarquização que envolve uma boa parte das siglas registradas no TSE, o que poderia ajudar a explicar aspectos do seu distanciamento dos eleitores, mas apontou fatores que podem ajudar a entender, por exemplo, o impulso antipartido, que esteve presente nas manifestações populares de 2013.
Contudo, o passo mais importante da análise apresentada neste artigo se refere aos fatores que ajudam a explicar as altas taxas de desconfiança dos cidadãos dos partidos políticos – algo, portanto, que representa um mapa cognitivo capaz de ajudar a explicar precisamente a ausência de enraizamento dos partidos na sociedade brasileira. Os indivíduos que não se sentem próximos dos partidos e aqueles que avaliam que a corrupção aumentou em anos recentes estão entre os que menos confiam nos partidos. A questão é importante porque aponta, ao mesmo tempo, para duas dimensões importantes do problema: por uma parte, mostra que as instituições políticas que têm o monopólio legal da representação não logram ganhar a atenção permanente de um grande contingente de cidadãos brasileiros; por outra, indica que a ocorrência de um fenômeno que por sua natureza questiona a própria dimensão republicana dos partidos, ou seja, a apropriação indevida e ilegal de recursos públicos, seja para fins privados, seja para assegurar a conquista ou permanência de partidos no poder, solapa a legitimidade dos partidos como meios de representação. Esses fatores ajudam a explicar, aliás, o preocupante crescimento da proporção de brasileiros que acham que a democracia pode funcionar sem os partidos políticos: em 2014, essa taxa chegou quase a 50% dos entrevistados.

Maioria não se sente representada pelos partidos

Mas, os modelos de regressão também apontaram para o fato de que os mais jovens e os detentores de níveis mais altos de escolaridade estão entre os que mais desconfiam dos partidos. Isso sugere que, a exemplo de outros países democráticos, está se formando no país uma camada de cidadãos críticos que, em que pesem serem amplamente favoráveis ao regime democrático, são cada vez mais críticos do seu funcionamento. De certo modo, as manifestações de junho de 2013 tinham demonstrado isso de forma empírica e dramática.
Em uma palavra, o Brasil tem um número crescente de partidos nominais e também efetivos – um dos maiores na América Latina –, mas isso não parece indicar que a grande maioria dos eleitores se sente representada por eles. Embora os grandes partidos assegurem as condições necessárias para que as coalizões governativas governem na arena decisória, na arena que se refere à conexão dos partidos com as forças da sociedade – e, dessa forma, com as suas preferências – o quadro mostra um cenário de déficit democrático. O déficit transparece, por exemplo, no fato de que enquanto partidos como o PT, o PSDB e o PMDB tenham o seu papel parcialmente reconhecido pelos eleitores, os entrevistados que se identificam com os pequenos partidos são os que mais desconfiam das agremiações. Esse déficit compromete a qualidade do regime no curto prazo, na medida em que muitos eleitores não se percebem no centro de suas atividades, mas a sua continuidade no tempo pode levar ao solapamento da legitimidade de uma das mais importantes instituições da democracia. Por essa razão, ainda que parciais, os dados incluídos na análise apresentada apontam, ainda que de modo indireto, para uma questão importante do debate da reforma política: o sistema brasileiro de representação política convive mal com um cenário de um número tão grande de partidos nominais e efetivos, e isso sugere que faz sentido reabrir o debate em torno da necessidade de uma cláusula de barreira para o funcionamento dos partidos se se quiser aperfeiçoar o sistema partidário brasileiro.


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