Desafios ao Crescimento Inclusivo Brasileiro

1.Introdução

Desde o início do novo milênio, o Brasil vem alcançando um progresso social abrangente. Quanto a isso parece haver amplo consenso. Entretanto, o mesmo não pode ser dito sobre as causas, a sustentabilidade e a continuidade desse progresso. Essas questões permanecem ainda bastante controversas, assim como as consequências desse progresso social para o desempenho econômico.

O tema tratado no presente texto é o da continuidade do progresso social. Uma análise abrangente e definitiva dessa continuidade não pode ser alcançada sem um tratamento concomitante das causas desse progresso e de suas consequências para a economia do país. Independentemente disso, porém, existe um conjunto de ao menos quatro grandes desafios que, se não forem adequadamente enfrentados, impedirão a continuidade do progresso social do país, quaisquer que tenham sido suas causas e consequências econômicas.

É sobre esses desafios à continuidade do progresso social brasileiro que centramos nossa atenção. Iniciamos com uma breve descrição do fantástico progresso social alcançado pelo país desde o início do novo milênio. Em seguida, procuramos demonstrar a incompletude desse processo e a inexorável necessidade de continuidade. Por fim, apresentamos, de forma sucinta, os quatro grandes desafios ao crescimento inclusivo brasileiro: (i) o aproveitamento do bônus demográfico, (ii) a garantia de oportunidades para a juventude, na quantidade e na qualidade necessárias ao desenvolvimento pleno de suas potencialidades, (iii) a melhoria na qualidade dos postos de trabalho, o crescimento na produtividade do trabalho e o ajustamento do descompasso entre crescimento da remuneração e produtividade do trabalho e (iv) a adequação das políticas públicas a um processo de envelhecimento acelerado da população.

Antes de iniciarmos, contudo, é oportuno enfatizar que este é um documento que ressalta a necessidade de mudanças nas políticas públicas para se alcançar a continuidade do progresso social. Continuidade esta que não poderia ser alcançada pela simples manutenção das políticas, programas e ações existentes. De fato, dois fatores nos levam a preconizar as mudanças nas políticas para a continuidade dos resultados. Em primeiro lugar, o próprio sucesso das políticas. Uma política social bem-sucedida é aquela que efetivamente resolve o problema a que se propôs resolver. Como resultado de uma política bem-sucedida de combate à pobreza estrutural, o Brasil alcançou a inclusão produtiva na economia monetizada e formal de milhões de trabalhadores que, em virtude dessa inclusão, saíram da condição de pobreza. Por conseguinte, a magnitude, a localização espacial e a própria natureza da pobreza mudaram de forma acentuada no país. Dentre os pobres, por exemplo, cresceu a porcentagem de jovens com baixa escolaridade. Portanto, para que o combate à pobreza continue eficaz, faz-se necessário mudar o foco e a natureza das políticas públicas.

Em segundo lugar, mudanças na estrutura etária da população, que sempre requerem modificações no desenho e no foco das políticas públicas, caso pretendam manter-se eficazes. O Brasil passa por um processo de acelerada transformação demográfica, com o envelhecimento da população brasileira, por exemplo, ocorrendo a uma taxa cinco vezes mais rápida do que ocorreu na França. Assim, para que as políticas públicas brasileiras permaneçam viáveis e eficazes, é necessário que se ajustem rapidamente a essas mudanças.

2. O progresso social na “era Lula”

Talvez o melhor indicador do progresso social brasileiro desde o início do novo milênio seja a redução no número de municípios com baixo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Na virada do milênio, mais de 40% dos municípios brasileiros tinham IDH muito baixo (inferior a 0,500)2. Uma década depois, em 2010, menos de 1% dos municípios com IDH muito baixo permaneceu nessa situação3. Ou seja, em 2000, o Brasil contava mais de 2 mil municípios nessa situação; em 2010, eram apenas cerca de 30 (Figuras 1a e 1b). A despeito das reconhecidas limitações do IDH como medida de desenvolvimento humano e social e suas dificuldades para comparar níveis de desenvolvimento humano ao longo do tempo, entre municípios e países, a magnitude do progresso alcançado parece inquestionável4.

Outro marco reconhecido do progresso social brasileiro é a queda na desigualdade da distribuição das pessoas segundo sua renda familiar per capita5. Entre 2001 e 2014, a renda per capita dos 10% mais pobres no Brasil cresceu quase quatro vezes mais rápido que a dos 10% mais ricos (Figura 2). Enquanto a renda per capita dos 10% mais pobres crescia a uma taxa de quase 8% ao ano, a renda per capita dos 10% mais ricos crescia 2% ao ano.

Como resultado dessa diferença nas taxas de crescimento, a desigualdade de renda, medida pelo coeficiente de Gini, declinou de forma acentuada entre 2001 e 2014. De importância ainda maior é o fato de a queda na desigualdade ter ocorrido de forma contínua, em todos os anos ao longo desse período, independentemente do desempenho econômico do país ser favorável ou não (Figura 3, na pág. seguinte).

É importante ressaltar que os mais pobres, em particular aqueles que eram pobres, mas não extremamente pobres (tipicamente aqueles no segundo décimo da distribuição de renda), experimentaram um crescimento na renda per capita de pouco mais de 6% (Figura 2) ao ano e na renda do trabalho dos membros ocupados na família de mais de 5%6, demonstrando que o crescimento da renda familiar desses grupos resultou prioritariamente do crescimento na renda do trabalho dos membros adultos. Em outras palavras, o progresso desse grupo resultou da sua inclusão produtiva7.

De fato, ao longo do período em consideração, o país passou por uma melhoria sem precedentes na quantidade e na qualidade dos postos de trabalho disponíveis, em particular, para os trabalhadores mais pobres e com menor escolaridade. A taxa de desemprego nas regiões metropolitanas declinou 9 pontos percentuais, enquanto o valor real da remuneração aumentou cerca de 40% (Figura 4).

A informalidade das relações de trabalho também declinou de forma acentuada. Após ao menos uma década sem qualquer declínio no grau de informalidade, de 2001 a 2013, os graus de formalidade e informalidade reverteram suas posições. Enquanto na virada do milênio mais da metade das relações de trabalho eram informais, com a taxa de informalidade cerca de 10 pontos percentuais acima da taxa de formalidade, uma década depois a situação se inverteu completamente, com mais da metade das relações de trabalho formais, e com uma taxa de formalidade mais de 10 pontos percentuais acima da taxa de informalidade (Figura 5)8.

3. Necessidade de continuidade

Por mais que o progresso social ocorrido desde o início do novo milênio tenha sido substancial, parece existir absoluto consenso de que, dado o enorme atraso social brasileiro, uma década não foi, e nem poderia ter sido, suficiente para eliminar o déficit existente. Portanto, a continuidade do progresso social é indispensável.

A despeito dos progressos expressivos alcançados, ilustramos a seguir três formas distintas que ilustram essa necessidade de continuidade. Em primeiro lugar, mesmo após quase 15 anos de declínio contínuo no grau de desigualdade, o nível brasileiro permanece significativamente acima do grau de desigualdade de todos os países da OCDE, sendo mais que o dobro do grau vigente nos países mais igualitários, como a Noruega (Figura 6).

Em segundo, a despeito da dramática redução no número de municípios com baixo IDH ao longo da última década, as disparidades em desenvolvimento humano entre os municípios permanecem muito elevadas. Enquanto os municípios com pior IDH, em 2010 (0,45), têm nível similar ao de Uganda, os municípios com melhor IDH no país (0,92) têm nível similar ao da Holanda; entre esses níveis extremos encontram-se os níveis de desenvolvimento de 85% dos países do mundo9.

Por fim, um dos clássicos atrasos sociais brasileiros é ilustrado por uma taxa de mortalidade infantil relativamente mais alta que a esperada, dada a renda per capita brasileira. A despeito do acentuado progresso social brasileiro desde o início do novo milênio10, a situação permanece precária e bem abaixo do esperado para um país com o nível de recursos econômicos como o Brasil. Ainda assim, a mortalidade infantil alcança, em 2015, valores inferiores a 1/3 do seu valor em 1990 e, portanto, cumpre a arrojada 4a Meta de Desenvolvimento do Milênio antecipadamente e com folga.

4. Desafios à continuidade da trajetória brasileira de crescimento inclusivo11    

Existem ao menos quatro grandes desafios que, se não forem adequadamente enfrentados, impedirão a continuidade do progresso social do país, quaisquer que tenham sido suas causas e consequências econômicas. O primeiro desafio é o aproveitamento do bônus demográfico12. No Brasil, temos, hoje, 50 milhões de jovens, o que representa não apenas a maior juventude que o país já teve, como também a maior juventude que o país jamais terá. Essa onda jovem brasileira deverá durar 20 anos. Iniciou-se no novo milênio e deverá começar a reduzir seu tamanho apenas após 2020. É essa onda jovem que irá formar os grandes contingentes de pessoas em idade para trabalhar que marcam a década atual e as duas seguintes (bônus demográfico), que nunca tivemos e nunca mais iremos ter. Assim, um dos grandes desafios nacionais é garantir para a nossa maior juventude de todos os tempos todas as oportunidades de que necessitam para desenvolverem todo o seu potencial.

O segundo desafio é a garantia de oportunidades para a juventude, na quantidade e na qualidade necessárias ao desenvolvimento pleno de suas potencialidades. O tratamento educacional que o Brasil vem dando a sua maior juventude de todos os tempos está muito aquém do minimamente adequado13. Não só estamos em situação de extrema precariedade, como o progresso desde o novo milênio tem sido extremamente lento – mais lento do que o da última década do milênio anterior. Educacionalmente, estamos muito atrasados, caminhando lentamente e desacelerando. Sem uma mudança radical, imediata e sustentável na oferta de oportunidades educacionais, o Brasil não será capaz de aproveitar seu grande bônus demográfico. Colocam-se em risco as possibilidades de continuidade do crescimento inclusivo que tão bem caracterizou o país ao longo das últimas décadas.

O terceiro desafio a ser enfrentado é a melhoria na qualidade dos postos de trabalho, crescimento na produtividade do trabalho, e ajustamento do descompasso entre crescimento da remuneração e produtividade do trabalho. No curto prazo, é possível elevar a renda dos trabalhadores, em particular dos mais pobres, sem aumentos na produtividade. Para isso, basta redistribuir renda do capital para o trabalho ou aumentar a equidade na distribuição da renda do trabalho entre trabalhadores ou, ainda, transferir renda das famílias mais ricas para as mais pobres. Todos esses mecanismos puramente redistributivos são, contudo, incapazes de promover um contínuo crescimento na renda das famílias mais pobres sem que a produtividade do trabalho cresça. De fato, é difícil alcançar um processo de crescimento sustentável da renda per capita sem crescimento na produtividade dos fatores de produção, em particular, da produtividade do trabalho. O crescimento inclusivo não é exceção; para que seja sustentável, sistemático e substancial, o crescimento da produtividade do trabalho é quase que inevitável. Portanto, acelerar o crescimento da produtividade do trabalho é condição indispensável a qualquer processo contínuo de crescimento inclusivo.

Por fim, o quarto desafio é a adequação das políticas públicas a um processo de envelhecimento acelerado da população. O envelhecimento da população requer amplas mudanças na política social de um país. Por um lado, como o envelhecimento é o resultado de aumentos da longevidade da população, ele pode e deve ser acompanhado de mudanças nas regras para aposentadoria. Não só a idade mínima para aposentadoria deve ser revista, mas também devem ser desenvolvidos programas que apoiem e incentivem maior participação em atividades econômicas da população com 65 anos e mais. Por outro lado, o envelhecimento da população requer mudanças na natureza dos serviços e no orçamento da saúde; também a assistência social precisa adequar seus serviços, expandindo a oferta de centros-dia de convivência para idosos, vagas em centros de longa duração e apoio a famílias com pessoas idosas dependentes. As áreas de cultura e esporte também precisam redirecionar e ampliar seus serviços para a população idosa. O Brasil, com um ritmo de envelhecimento três a seis vezes mais rápido, terá muito menos tempo para realizar os necessários ajustes e mudanças do que tiveram os países hoje mais desenvolvidos. Esse desafio para o Brasil é enorme, porque muitas dessas mudanças, como as regras de aposentadoria, precisam ser anunciadas com pelo menos três décadas de antecedência. Caso contrário, poderão caracterizar violação de direitos.

5. Considerações Finais

Embora crescimento econômico possa hipoteticamente ocorrer simultaneamente com retrocesso social, os casos em que esta combinação efetivamente ocorreu são extremamente raros. Via de regra, o crescimento econômico é socialmente bem-vindo. Evidentemente, nem todo processo de crescimento econômico é igualmente bem-vindo. Aqueles em que a renda dos mais pobres cresce acima da média (e, portanto, combinam crescimento com redução do grau de desigualdade) são evidentemente preferíveis, em particular quando o crescimento da renda dos mais pobres é alcançado prioritariamente por uma maior e melhor inserção destes no mundo do trabalho (inserção produtiva dos mais pobres).

Conforme demonstramos nas primeiras seções deste artigo, o Brasil, desde o início do novo milênio, experimentou notável processo de crescimento com redução da desigualdade e inclusão produtiva dos mais pobres. Como resultado desse processo, diversos indicadores sociais brasileiros apresentaram substanciais melhorias. Não obstante todo o avanço, o Brasil ainda não chega a ter indicadores socais compatíveis com a sua situação econômica. Além disso, não conseguimos obter avanços sociais significativos em todas as áreas. Educação e juventude são duas áreas relacionadas da política pública em que os progressos foram extremamente lentos.

Novas décadas de intenso crescimento com inclusão produtiva dos mais pobres são indispensáveis para que o Brasil consiga pagar sua dívida social histórica e possa, ao menos, alinhar seus indicadores sociais aos econômicos. Essa continuidade de resultados não será alcançada, porém, por uma continuidade geral e cega da política vigente. É necessário reconhecer e redesenhar programas que não têm se demonstrado muito eficazes, em particular aqueles nas áreas de educação e juventude. É também necessário adequar a política pública atual a mudanças no contexto e nas prioridades das carências sociais. O tamanho e as necessidades dos segmentos mais pobres da população brasileira mudaram; o desenho das intervenções públicas, inclusive das que demonstraram ser eficazes nos últimos dez anos, necessita se ajustar a essa nova realidade.Por fim, foram elencados quatro grandes desafios cujo enfrentamento deve estar presente no redesenho e na adequação da política social brasileira, desafios estes que estão intimamente relacionados às gigantescas transformações demográficas por que passa o país.

 

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