Petrobras, Empreiteiras e Executivos: a Punição Garantida nos Estados Unidos

A Petrobras sob a jurisdição dos Estados UnidosA Petrobras sob a jurisdição dos Estados Unidos
No ano passado, tive a honra de escrever um artigo para essa renomada revista, em que analisei a possibilidade de a Petrobras ser penalizada nos EUA pelas práticas tenebrosas da Lava Jato. Quase um ano depois, o mundo observa estarrecido o desenrolar desse escândalo de vultosa dimensão internacional, e eu volto a analisar o assunto, atualizando o meu artigo anterior.Concluí, há um ano, que não haveria como a Petrobras se isentar das penosas sanções que as autoridades americanas aplicam normalmente a infratores das suas leis anticorrupção, pois essas autoridades têm uma reputação a zelar e a ausência de punição poderia acarretar um descrédito no mundo todo a que essas instituições jamais poderão se dar ao luxo.Hoje, praticamente um ano depois, continuamos sem saber qual será o desfecho do caso nos EUA. Há mais dúvidas do que certezas sobre o processo naquele país isso porque esse caso é extremamente inusitado mesmo nos EUA, por ser a Petrobras uma companhia de economia mista controlada por um governo estrangeiro. Ao que se sabe, é o primeiro caso desse tipo e desafia os paradigmas mundiais de punição por corrupção.Vale lembrar que a nossa outrora joia da coroa brasileira só se encontra nesta encrenca nos EUA porque emitiu títulos naquele país, usufruindo, portanto, da poupança popular do Tio Sam. Seus papeis (American Depository Receipts – ADRs) são negociados nos Estados Unidos e, até a Lava Jato, nossa Petrobras era a maior empresa estrangeira negociada na bolsa de valores de Nova York. Explicamos anteriormente que nos EUA as autoridades se preocupam com o pé de meia do povo, e aqueles que não respeitam as economias dos cidadãos americanos ficam sujeitos a duríssimas penas.

Retornemos ao assunto

A principal lei anticorrupção dos EUA, a Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), é aplicada para proibir condutas corruptivas em qualquer lugar do mundo e se estende a empresas com títulos em bolsas americanas, bem como a seus executivos, diretores, empregados, acionistas e agentes. Agentes podem incluir terceiros, consultores, distribuidoras, sócios de joint-ventures e muitos outros.Como sabemos, a responsabilidade pela aplicação da FCPA é dividida entre a Comissão de Valores Mobiliários dos Estados Unidos (Securities and Exchange Commission – SEC) e o Ministério Público norte-americano (Department of Justice – DOJ). Casos enquadrados na FCPA costumam levar de dois a quatro anos para serem processados do início ao fim, com raras exceções. Contudo, pela peculiaridade deste caso, o processo pode demorar mais anos, como sugere a experiência da nossa outra joia da coroa, a Embraer, há mais de seis anos sob investigação. E, por ser sigiloso, pouco se consegue especular sobre o andamento de qualquer processo nos EUA.

A FCPA e a Petrobras

Como sabemos, noticia-se que a Petrobras teria sido utilizada pelo governo brasileiro para financiar seu próprio partido político. Desta forma, altos dirigentes da Petrobras permitiram que membros de um suposto cartel de empresas de construção sistematicamente inflassem os seus custos em até 20% em contratos com a petroleira. As empresas contratadas, por sua vez, pagavam a altos executivos da Petrobras e a políticos de diversos partidos até 3% do valor total do contrato, sob a forma de subornos. Vale aqui relembrar os aspectos básicos da FCPA para podermos avaliar a gravidade da situação da Petrobras fora de sua pátria Brasil. Essa lei criou sanções penais e cíveis para empresas, empregados, administradores e representantes de empresas norte-americanas que pratiquem atos de corrupção no estrangeiro, pagando propinas a autoridades governamentais.Entretanto, na tentativa de driblar sua submissão à FCPA, a Petrobras vem alegando que é vítima e não agente corruptor e, portanto, não deveria ser processada pela FCPA. A defesa da Petrobras tem sido sistematicamente no sentido de que não cometeu qualquer prática de suborno, mas sim que foi vítima, pois os pagamentos de propinas na verdade teriam sido efetuados pelas empresas contratadas, e não diretamente por ela, Petrobras. Alega a empresa que os pagadores de propina agiam para beneficiar terceiros e não a própria companhia e que, em nenhum momento, a empresa foi beneficiada. Pelo contrário, ela foi simplesmente saqueada. Essa posição foi reforçada pelos próprios procuradores do grupo de investigação em Curitiba e pela antiga Controladoria-Geral da União (CGU).Esse é o ponto crucial em análise pelas autoridades americanas, pois a FCPA supostamente se aplica àqueles que oferecem subornos e não àqueles que os recebem. Entretanto, relembremos as considerações do meu artigo anterior: é óbvio que uma entidade só age através de indivíduos e as instituições devem se responsabilizar pela má conduta de seus dirigentes, representantes e funcionários. Os executivos da Petrobras confessaram que receberam propinas de empresas de um suposto cartel e que membros da alta cúpula da empresa tinham conhecimento do repasse do suborno a políticos, candidatos e partidos políticos. Portanto, a entidade deve se responsabilizar por esses atos.Não se sabe, contudo, como as autoridades daquele país tratarão o caso da Petrobras, ou seja, se a considerarão diretamente responsável pelos alegados pagamentos de suborno. Pois claro está que a Petrobras argumentará estar no polo passivo, como vítima somente e, portanto, não infratora da FCPA. Entretanto, não podemos esquecer que a FCPA não somente dispõe sobre subornos. Na verdade, ela contém dois grandes capítulos de disposições antissuborno e de registros contábeis (books & records). O primeiro capítulo sobre subornos considera como crimes determinados pagamentos a autoridades governamentais estrangeiras e o segundo exige uma prestação de contas rígida por parte das empresas sob sua jurisdição, além da criação de controles internos adequados com auditorias periódicas.Com relação a este segundo capítulo da FCPA é que não restam dúvidas que a Petrobras será processada nos EUA. Essas disposições impõem às empresas sólidas obrigações contábeis: seus livros, registros e contas devem ser mantidos com detalhes e precisão tais que reflitam de maneira justa e acurada todas as operações da companhia.As empresas sujeitas à SEC são obrigadas a manter registros em “detalhe razoável” para refletir suas transações e manter um sistema de controles contábeis internos suficientes para proporcionar “segurança razoável” de que os ativos são correta e devidamente registrados.Além dos requisitos de contabilidade e controles internos previstos em lei, duas regras adotadas pela SEC sob a FCPA também regem as práticas contábeis das empresas. A primeira delas proíbe a falsificação de qualquer conta, livro ou registro sujeito às disposições contábeis da FCPA. A segunda regra proíbe declarações falsas por conselheiros ou diretores para contadores com relação a auditorias e relatórios à SEC. A SEC não admite lançamentos contábeis obscuros, falsos, enganosos ou registros artificiais, como a caracterização errônea de um pagamento impróprio, como pagamentos de comissão, taxas de processamento ou descontos, honorários de êxito ou planos de incentivo. Neste quesito, a Petrobras sem dúvida se incriminou, pois é público que a empresa maquiou seu balanço e fraudulentamente escondeu o pagamento de propinas em sua contabilidade.A SEC tem autoridade para investigar e iniciar ações de natureza civil contra os violadores dessas disposições contábeis. O DOJ é responsável por instaurar processos criminais contra violações deliberadas das disposições contábeis e regras da SEC adotadas sob esse título.A SEC não hesita em punir exemplarmente empresas infratoras dessas regras. Para ilustrar com somente dois casos, a Schering-Plough concordou em pagar uma multa civil de US$ 500 mil por violar disposições contábeis da FCPA com relação a pagamentos feitos por uma subsidiária polaca para uma entidade filantrópica dirigida por um funcionário do governo polonês. A SEC alegou que nenhum dos pagamentos foi refletido com precisão em livros da controlada e que os controles internos da Schering-Plough foram insuficientes para prevenir ou detectar os pagamentos em questão.Também a ABB Ltd., com sede em Zurique, Suíça, mas sujeita à FCPA por ter ações negociadas nos EUA, foi processada pela SEC porque a empresa registrou indevidamente pagamentos ilícitos em seus livros e registros contábeis e não possuía controles internos adequados para prevenir ou detectar esses pagamentos ilícitos.Em cada caso, as violações das disposições de “books & records” foram baseadas em práticas contábeis questionáveis nas operações externas de empresas estrangeiras sujeitas à FCPA, e a inadequação dos controles internos foi um fator de avaliação de culpa. Esses casos não permitem qualquer dúvida de que, mesmo que a Petrobras não seja enquadrada na FCPA por pagamento de propina, ela o será por infrações contábeis do tipo “books & records”.A Petrobras sabe que enfrentará as maiores penas já aplicadas pelas autoridades norte-americanas em infração da FCPA, pois todas as denúncias feitas pelos delatores premiados no Brasil revelaram as falhas nos controles internos da estatal.A petroleira também é acusada de ter superfaturado o valor de seus bens e equipamentos em seu balanço oficial. De acordo com a acusação de ações já em curso contra a Petrobras, como se verá adiante, as quantias superfaturadas pagas em contratos foram contabilizadas como ativos no balanço. Essas quantias foram superfaturadas porque a Petrobras inflou o valor de seus contratos.

A Lei Sarbanes-Oxley

Não bastasse a FCPA, a Petrobras está ainda sujeita a outras leis regulando as empresas nos Estados Unidos, como a Lei Sarbanes-Oxley de 2002 (a famosa “SOX”), que pune crimes financeiros e contra o mercado de capitais.Novamente a nossa petroleira somente é sujeita a essa lei por ter ADRs negociadas no mercado norte-americano. Aprovada em julho de 2002 em resposta aos escândalos contábeis corporativos das notórias empresas Enron e WorldCom, a SOX não alterou a idosa FCPA de 1977, mas várias de suas disposições, no entanto, também dizem respeito a divulgações e controles internos. A propósito, vale enfatizar que a Petrobras já está sendo processada por seus investidores nos EUA em virtude da SOX. Nesse caso, a punição é civil, e não criminal, e as empresas pagam multas vultosas, mas na prática ninguém vai para a cadeia por causa da SOX.

Duplo Processo – Ne Bis In Idem

A questão mais fascinante de todo esse imbróglio em que vive a Petrobras é que ela pode ser processada não somente em sua própria pátria brasileira, mas também nos EUA, como já se viu, e, ainda, teoricamente, na Europa, pois a companhia também tem ações na bolsa de Frankfurt, Alemanha, o que a remeteria à investigação pela Lei Antissuborno do Reino Unido (a UK Bribery Act), que é uma das mais severas do mundo.Esse preceito também se aplica às empreiteiras envolvidas na Lava Jato e a todos os indivíduos malfeitores desse escândalo sem precedentes.Essa questão, embora muito real, é altamente controversa e mereceria um estudo extremamente aprofundado para um futuro artigo. Vários países aderem ao princípio que não admite a condenação duas vezes pelo mesmo ilícito. Esse princípio é conhecido nos Estados Unidos como “double jeopardy protection” ou, em “juridiquês”, como ne bis in idem, ou seja, dupla punição pelo mesmo ilícito.Em matéria de corrupção, os EUA já comprovaram ser extremamente severos e não se satisfazem somente com a punição em outro país como elemento de isenção de punibilidade em seu solo, não hesitando em aplicar a FCPA rigorosamente a empresas estrangeiras. Na prática, os Estados Unidos notoriamente não reconhecem o ne bis in idem e há vários casos em que o país não aplica esse princípio. Com raríssimas exceções, os EUA não deferem a outro país a autoridade para julgar um caso isoladamente quando a empresa multinacional fere a FCPA.Isso fica claro pela condenação emblemática, em 2008, da Siemens AG, que teve de pagar US$ 1,6 bilhão nos EUA e na Alemanha em multas e na restituição de lucros obtidos com um esquema de suborno de funcionários públicos em suas filiais pelo mundo todo. O acordo fechado pela Siemens com o DOJ e a SEC foi extremamente rígido, prevendo o pagamento de US$ 450 milhões para o DOJ e mais US$ 350 milhões para a SEC, num total de US$ 800 milhões. Até o escândalo da Petrobras, o caso da Siemens era considerado o maior episódio de corrupção internacional da história, sem precedentes em escala e alcance geográfico.Mas, esse rigor norte-americano não foi só com a empresa alemã. Oito dos dez maiores acordos da FCPA envolveram empresas de fora dos Estados Unidos, como, por exemplo: Alstom (da França), de US$ 772 milhões, em 2014, BAE (do Reino Unido), de US$ 400 milhões, em 2010, a também francesa Total, de US$ 398 milhões, em 2013, a Snamprogetti Netherlands B.V/ ENI S.p.A (da Holanda/Itália), a JGC Corporation (do Japão), de US$ 218,8 milhões, em 2011, e a Daimler AG (da Alemanha), de US$ 185 milhões, em 2010, entre outras.

Punição Garantida

Após os exemplos acima, como deixaria a SEC de condenar a brasileira Petrobras? Como se justificaria perante às acima citadas multinacionais exemplarmente punidas? Que argumento poderiam as autoridades americanas utilizar para essa isenção de aplicação da sua lei?Poder-se-ia argumentar que – no caso da Petrobras – trata-se de uma companhia controlada por um governo estrangeiro. Ou, mais criativamente, que a Petrobras já sofreu a maior punição por estar praticamente falida, ou, ainda, que quem vai pagar a conta são os pobres cidadãos brasileiros.Entretanto, a omissão de punição estabeleceria um seríssimo precedente. Verdade é que, ultimamente, em vista das críticas ao efeito nocivo resultante aos próprios acionistas da empresa que na verdade pagam as multas, os Estados Unidos vêm cada vez mais suavizando seu rigor na aplicação da FCPA a pessoas jurídicas, reconhecendo os prejuízos aos trabalhadores e aos acionistas das entidades punidas e abraçando cada vez mais a tese de que os indivíduos infratores devem ser punidos. Além disso, há ainda a atenuante de que, se uma determinada nação aplica sua própria lei a uma empresa nacional, essa ré merece ter sua condição reavaliada nos Estados Unidos pela punição em seu próprio país.Entretanto, a mudança do rigor na aplicação da FCPA não deixará de ser traumática à imagem das autoridades dos EUA.

As empreiteiras da Lava Jato

Pode-se questionar essa espinhosa questão com relação à Petrobras, ainda mais por sua piegas defesa como “vítima” da situação. Entretanto, não há dúvidas que não se safarão de punição as empreiteiras brasileiras, seus acionistas e executivos sujeitos à FCPA.Enfatizando, a FCPA prevê pena caso a empresa dê “algo de valor” a um agente público para obter algum benefício. Pelas delações premiadas assistidas no Brasil, esta conduta era praticada notoriamente pelas empreiteiras, e não pela estatal.Neste ponto, permito-me uma interjeição. Em minha prática profissional, deparo-me inúmeras vezes com a surpresa demonstrada por empresas brasileiras ao serem informadas por mim que estão sujeitas à jurisdição da FCPA.Mesmo na sua ignorância, as suntuosas empreiteiras brasileiras podem também estar sujeitas à jurisdição da FCPA, ainda que não tenham agido diretamente nos EUA. Assim, parceiros da Petrobras, empresas contratadas e outras organizações relacionadas a ela devem considerar essa real possibilidade para não serem pegas de surpresa. Qualquer empresa estrangeira, mesmo não atuando nos EUA, poderá ser alcançada pelas pesadas punições estabelecidas pela lei americana, porque os Estados Unidos interpretam a FCPA de forma bastante abrangente. Assim, por exemplo, se a empresa contraiu um empréstimo em solo americano, se alguma transação financeira foi intermediada por instituições bancárias americanas ou um dos envolvidos é cidadão estadunidense, as autoridades americanas podem decidir avocar o caso a si.Isso foi exatamente o que ocorreu com a petroleira francesa Total, investigada por ter pagado milhões em propinas a um funcionário público no Irã. Não havia praticamente nada que ligasse o caso aos EUA, mas um único pagamento, de US$ 500 mil, foi efetuado a partir de uma conta bancária nos Estados Unidos. Resultado: a Total foi multada em US$ 398 milhões sob a FCPA. A empresa até poderia ter enfrentado as autoridades americanas em um processo judicial alegando falta de legitimidade, mas preferiu selar o acordo porque, se perdesse, o custo seria bem mais alto do que a multa.Pelo mesmo raciocínio poderá seguir, por exemplo, a Odebrecht EUA, uma subsidiária do grupo Odebrecht com sede em Coral Gables, Flórida, que tem trabalhado em um fluxo constante de projetos públicos em todo o sul da Flórida, incluindo a American Airlines Arena, os terminais Norte e Sul no Aeroporto Internacional de Miami, para citar somente uns poucos exemplos.

Os indivíduos da Lava Jato

A vasta maioria dos casos punidos pela FCPA envolve somente as empresas, sendo as acusações a indivíduos menos frequentes. Contudo, essa posição está mudando peremptoriamente. Talvez pelas críticas acima ventiladas dos prejuízos aos acionistas e empregados, ou até mesmo, ambiciosamente, pelo exemplo irrepreensível do herói nacional Juiz Sérgio Moro, os EUA mudaram de posição drasticamente. Em setembro de 2015, o DOJ comunicou essa decisão emitindo um parecer alcunhado de “Memorando Yates” (em inglês “Individual Accountability for Corporate Wrondoing”), no qual as autoridades americanas expõem as medidas que serão tomadas para ampliação da aplicação das normas anticorrupção contra indivíduos.  Contra indivíduos, a FCPA assusta executivos de todo o mundo por possuir um alcance extraterritorial muito abrangente. Estão sujeitos à FCPA (i) os profissionais que atuam em empresas de origem norte-americana ou em empresas que exerçam atividade em território norte-americano e (ii) os indivíduos que, de alguma forma, passam pelos Estados Unidos, utilizando contas de e-mail, transações bancárias ou transferências financeiras em dólar.  Já no passado, as autoridades americanas emitiram sentenças bastante severas como, por exemplo, em 2011, a de Joel Esquenazi, ex-presidente da Terra Telecommunications que foi condenado a 15 anos de prisão por seu papel no caso de suborno de telecomunicações no Haiti. Foi a pena mais longa até então imposta no âmbito da FCPA.Também há vários casos de estrangeiros condenados à prisão nos EUA. Um deles foi contra o advogado britânico Jack Tesler sentenciado em 2012 a quase dois anos por seu envolvimento no pagamento de suborno pela Kellogg, Brown & Root (KBR) para obter contratos na Nigéria. Tesler também foi obrigado a devolver US$ 149 milhões que mantinha em várias contas na Suíça e em Israel. Outro caso exemplar é a condenação do executivo francês Christian Sapsizian que trabalhava na empresa francesa Alcatel CIT e pagou propina superior a US$ 2,5 milhões a um funcionário da empresa estatal de telecomunicações da Costa Rica para a obtenção de contratos. Apesar de não serem norte-americanos os indivíduos envolvidos e a empresa em questão, a Alcatel CIT possuía ADRs negociadas na Bolsa de Nova York e Sapsizian utilizou contas de bancos americanos para o pagamento do suborno. O executivo foi condenado a 30 meses de prisão. Vale lembrar que, além da pena de prisão, os executivos podem ainda ser condenados ao pagamento de multas e restituição de valores. No famoso e emblemático caso do executivo Garth Peterson, esse ex-diretor geral do Morgan Stanley foi condenado pelo pagamento de US$ 1,8 milhão a um funcionário público chinês. A condenação incluiu nove meses de prisão, multa de US$ 250 mil, perda de participações mobiliárias e proibição de trabalhar em qualquer instituição financeira regulada pela SEC. Os exemplos mencionados acima são apenas alguns dos casos de aplicação da FCPA. Muitas empresas brasileiras e seus profissionais não imaginam que podem ser sujeitos às penalidades da FCPA. Vale lembrar que as autoridades americanas muitas vezes investigam indivíduos sem aviso prévio e não é incomum aos executivos desembarcar em território norte-americano e serem presos no aeroporto sem saberem que estavam sendo investigados por corrupção pelas autoridades norte-americanas. Portanto, há de se atentar que, no atual cenário brasileiro, muitos executivos demonstram interesse na celebração de acordos com as autoridades brasileiras, visando diminuir suas penas, em delação premiada, para amenizar sua condenação no Brasil. Entretanto, os indivíduos que confessarem um ato de corrupção no Brasil, e que estejam sujeitos à aplicação da FCPA, devem estar cientes de que poderão responder também por seus atos perante as autoridades norte-americanas, sendo a sua própria confissão no Brasil utilizada contra eles.

Acordos de conduta

Para evitar processos nos Estados Unidos, é uma unanimidade que as empresas investigadas pelas autoridades americanas preferem negociar com essas autoridades a se sujeitarem a processos judiciais em solo americano. Não se tem notícia de qualquer aventureiro nesse sentido, porque a discussão nas cortes americanas traria grande prejuízo à sua reputação e desgaste de imagem junto ao público com impacto no valor de seus títulos mobiliários. As empresas preferem fazer acordos também para evitar os absurdos custos do contencioso nos EUA. Além disso, perder nos tribunais americanos significaria ver-se impedida de vender ações nos EUA, ter seus executivos banidos do mercado e receber multas e sanções financeiras muito maiores do que a organização seria capaz de suportar. Litigar nesses casos pode custar à empresa a própria sobrevivência.Da mesma forma, as próprias autoridades americanas preferem os ajustes de conduta temporários que postergam o processo judicial, mediante certas condições. De fato, nos últimos dez anos as autoridades norte-americanas promoveram mais de 300 casos de processos sob a FCPA através desses ajustes negociados especialmente entre a empresa e o DOJ. Na esfera da SEC, as acusações sob a FCPA também tipicamente se resolvem através de um acordo civil ou de uma medida administrativa. Esses acordos, diferentemente dos propostos acordos de leniência no Brasil, postergam ou suspendem um processo de execução, denominando-se respectivamente como DPA (Deferred Prosecution Agreement) e NPA (Non-Prosecution Agreement), tornando-se uma ferramenta fundamental das autoridades norte-americanas, que extraem através deles milhões em multas, confiscos e outras sanções às empresas investigadas. Ao final do prazo do acordo, normalmente entre dois e quatro anos, as acusações criminais são descartadas e a empresa deixa de ser processada.Além de desembolsar alguns milhões de dólares para o DOJ e SEC nesses acordos, as corporações devem prometer não recair no erro, desenvolver uma política anticorrupção interna com programas de compliance e tomar medidas corretivas como demitir funcionários envolvidos em operações de suborno para desestimular reincidências.Não se sabe ao certo como andam as negociações da Petrobras com as autoridades norte-americanas, embora sabidamente a empresa e os promotores brasileiros estejam cooperando com as investigações da SEC e o DOJ. Além dessa cooperação, a Petrobras já tomou medidas importantes, contratando Ellen Gracie Northfleet, ex-ministra chefe do Supremo Tribunal Federal e Andreas Pohlmann, ex-diretor de compliance da Siemens, para aumentar seu controle interno e a gestão de fornecedores.Ademais, a Petrobras incrementou seu programa de compliance implementando o processo de due diligence de integridade para aumentar a segurança nas contratações de bens e serviços e mitigar riscos em relação às práticas de fraude e corrupção. Além disso, limitou as decisões individuais em todos os níveis da companhia promovendo decisões colegiadas e contratou uma ouvidoria externa independente especializada neste serviço.

Ações contra a Petrobras nos Estados Unidos

Nada disso, entretanto, estanca as ações movidas por investidores detentores de ADRs da Petrobras nos Estados Unidos que, desde o final de 2014, seguem em frente ao ritmo americano, bem diferente do nosso aqui no Brasil. Como se sabe, nos Estados Unidos, os acionistas prejudicados têm historicamente obtido indenizações milionárias em ações judiciais por prejuízos e perdas em seus investimentos. Essas ações podem ser propostas por qualquer investidor que se sinta lesado pela companhia emissora, excetuando-se os acionistas brasileiros, pois a justiça dos EUA decidiu que os brasileiros devem acionar a justiça do Brasil, restringindo a ação coletiva (class action) nos EUA a acionistas estrangeiros.Qualquer pessoa que tenha ADRs da companhia pode propor uma ação contra a Petrobras para recuperar os prejuízos sofridos. Para vencer o processo, os autores terão de provar que os esquemas de corrupção eram conhecidos pelos dirigentes da companhia e que a perda dos acionistas foi consequência direta do escândalo que denegriu a empresa. O escritório de advocacia norte-americano Wolf Popper LLP entrou com uma ação coletiva contra a Petrobras em Nova York em nome de todos os investidores que compraram ADRs da companhia entre maio de 2010 e novembro de 2014. Essa ação argumenta que a estatal brasileira omitiu informações e é responsável por perdas bilionárias. De fato, é inegável que a hoje praticamente falida Petrobras era, em 2010, avaliada em US$ 310 bilhões, sendo a 5a empresa mais valiosa do mundo. Constam da ação as revelações da Operação Lava Jato de pagamento de propinas milionárias a políticos poderosos e alegações de que a empresa enganou investidores, apresentando afirmações inverídicas, bem como informações e declarações falsas em documentos oficiais.Além disso, alega-se que a companhia inflou o valor de contratos para pagar propinas, mascarando também seus ativos, equipamentos e bens no balanço financeiro, em decorrência do superfaturamento de contratos.Consequentemente, os valores do balanço e dos ADRs foram igualmente inflados. Contudo, na verdade, as conhecidas class actions almejam primordialmente os fabulosos acordos pelos quais as empresas efetuam o ressarcimento aos acionistas de seus prejuízos pagando multas que visam dar uma lição à empresa, sendo proporcionais ao tamanho da ré. No caso de corporações gigantes, como a Petrobras, estima-se que alcançarão milhões de dólares.Além da class action, 28 investidores resolveram entrar com ações individuais contra a Petrobras, número que surpreendeu até mesmo o próprio juiz que cuida do caso, Jed Rakoff, que conduz o processo na Corte Distrital de Nova York, de acordo com um comentário dele em um documento do processo. Rakoff resolveu fazer um mesmo julgamento para as ações coletivas e as individuais. Assim, nas ações individuais movidas contra a Petrobras, em pelo menos uma delas, mais de uma dúzia de executivos da petroleira, inclusive os ex-presidentes Maria das Graças Foster e José Sérgio Gabrielli, foram nomeados como réus. A Justiça dos EUA aceitou os pleitos dos acionistas que exigem compensações pela fraude cometida na estatal brasileira durante os últimos anos. Estima-se que o valor do provável acordo não será inferior aos 20% do pleito. A indenização exigida deverá custar à Petrobras por volta de US$ 98 bilhões, cerca de R$ 350 bilhões, segundo estimativas de advogados próximos ao processo. Para se ter uma ideia do desenvolvimento dessas ações, em caso semelhante contra a emblemática companhia elétrica Enron mais de dez anos atrás, foi fixado um acordo de US$ 7,2 bilhões. Já no episódio da companhia telefônica WorldCom na primeira metade dos anos 2000, em que a empresa e seus executivos foram acusados de fraudar balanços, o valor total da ação chegou a US$ 6,2 bilhões.Nas ações judiciais contra a Petrobras, os advogados dos investidores têm jocosamente desafiado a ré Petrobras, salientando que a ampla fraude aconteceu por, possivelmente, duas décadas, e a defesa pretende que a corte e o público acreditem na tese de que ninguém na administração da companhia sabia das falcatruas.

Conclusão

Como dito, não há como se isentar de punição a nossa Petrobras, fugindo da implacável ira das autoridades norte-americanas contra corruptos de qualquer ordem. Não é crível que a empresa, suas parceiras empreiteiras e vários indivíduos se safarão de punições nos Estados Unidos. Além das multas, as autoridades norte-americanas exigirão – no mínimo – a criação de uma área de fiscalização e governança nas empresas processadas. As melhores práticas de compliance pressupõem um manual sobre o que fazer para evitar reincidências, com uma lista ampla de iniciativas e controles que devem ser adotados para reduzir as vulnerabilidades sobre as quais viceja a corrupção. Embora seja necessário aparelhar-se para evitar novos crimes, reformando-se os processos empresariais de controle, de forma a identificar mais rapidamente os desvios e desenvolver mecanismos para coibi-los, minha opinião é que as empresas devem punir exemplarmente seus infratores. Nos Estados Unidos, a iniciativa de se meter em negócios escusos raramente parte do topo da organização, mas de funcionários menos graduados, da área de vendas ou de escritórios regionais e, portanto, a punição desses executivos e programas rígidos de compliance são grandes diferenciais.  A lei americana claramente estabelece um padrão que reverbera em todo o ambiente corporativo, fazendo com que mal-intencionados executivos avaliem se seus ganhos em corrupção superam os riscos de ser pegos.No Brasil, entretanto, a história da Lava Jato tem demonstrado que são os próprios líderes das famílias proprietárias das empreiteiras que pessoalmente promoveram a corrupção e o pagamento de propinas, controlando um governo que aparentemente não subsistiria sem eles.Todavia, a prisão de certos líderes empresariais, como de executivos das maiores empreiteiras do país por pagamentos de propinas, lavagem de dinheiro e atuação em organização criminosa permanecerá vitoriosa na memória do povo brasileiro que, por exemplo, regozija-se pela condenação do dono da maior empreiteira do país, Marcelo Odebrecht, condenado a mais de 19 anos de prisão. A sociedade deve desempenhar seu papel, mobilizando-se. No Brasil, claramente, um dos fatores que mais impulsionaram o ambiente de punição pela corrupção foi a mobilização do povo, demonstrando veementemente nas ruas sua intolerância com a repetição impune desse tipo de crime.Assim, se vitoriosa a justiça norte-americana, vislumbra-se a punição garantida nos EUA daqueles que se sujeitam à sua jurisdição compondo-se as autoridades DOJ e SEC para impor pesadas sanções às empresas julgadas culpadas, com a suspensão da negociação de suas ações nas bolsas do país, a proibição a executivos de trabalharem no mercado de capital norte-americano e, ainda, a imposição de multas individuais aos administradores.E aos indivíduos: cadeia! Nada mais merecido – e que sirva de lição!O Renascimento da Política ExternaPaulo Roberto de Almeida
Paulo Roberto de Almeida é diplomata de carreira, professor de Economia Política nos programas de mestrado e doutorado em Direito do Centro Universitário de Brasília (Uniceub) e autor, entre outros livros, de Nunca Antes na Diplomacia: a política externa brasileira em tempos não convencionais (Curitiba: Appris, 2014). Site: www.pralmeida.org; blog: http://diplomatizzando.blogspot.com. Os argumentos e opiniões expressas neste trabalho são exclusivamente os de seu autor, não representando políticas ou posturas do governo brasileiro ou do Ministério das Relações Exteriores.

Um livro branco que desapareceu

No primeiro trimestre de 2014, o então segundo chanceler do terceiro governo lulopetista anunciou, com grande transparência, o início dos chamados “Diálogos de Política Externa”, uma série de exercícios de reflexão a propósito de temas selecionados da diplomacia brasileira, para os quais foram convidados os próprios diplomatas (chefes das diversas áreas do Itamaraty), ademais de funcionários públicos, acadêmicos, líderes do mundo empresarial e representantes dessa vaga entidade chamada “sociedade civil” – na qual atuam, na verdade, entidades que costumam servir de correias de transmissão para determinados movimentos políticos – e que deveriam oferecer subsídios para integrar um “Livro Branco da Política Externa”, que deveria estar disponível até meados daquele ano. Os diálogos foram gravados, os vídeos colocados nos canais apropriados, mas o livro prometido não viu a luz do dia em nenhum momento desde então. Muito provavelmente – mas isto é apenas especulação –, a síntese dos diálogos, efetuada por diplomatas profissionais, deve ter se chocado com alguns conceitos caros aos companheiros que comandaram os destinos do Brasil desde janeiro de 2003 até o dia 12 de maio de 2016, quando eles foram desalojados do poder executivo e de outros órgãos estatais. No intervalo entre sua elaboração e nossos dias, o projeto de “livro branco” deve ter ficado dormindo em computadores do próprio Itamaraty e, mais precisamente, na gaveta de algum assessor dos preclaros promotores da “diplomacia ativa e altiva” – que, na verdade, deixou de sê-la há algum tempo – esperando, talvez, alguma correção nos seus termos, segundo os cânones da “novilíngua” companheira. Com a assunção de um novo governo, o mais provável é que o livro se torne ainda mais diáfano, até desaparecer em alguma estante do arquivo morto. Os diplomatas profissionais, que devem ter tomado cuidado ao tentar compatibilizar sua visão isenta, basicamente técnica da agenda internacional do Brasil, com a Weltanschauung petista – marcada pelos preconceitos mais cultivados nestes anos de bolivarianismo caboclo –, podem não ter mais vontade de mostrar o produto confeccionado em meados de 2014 ao novo titular da chancelaria, que poderá pedir, ou não, um outro livro branco, ou simplesmente deixar de lado esses exercícios de divertissement intelectual.

Alguma “herança maldita” na política externa? 

A despeito de sua pouca relevância no jogo político normal, existem diferenças naturais de visão no que se refere à agenda da política externa entre os partidos e os movimentos políticos que disputam espaços no cenário político-congressual de qualquer país. Em matéria de relações exteriores, o melhor a fazer é construir consensos em torno das melhores políticas para a interface externa do país do que ficar confrontando esta ou aquela questão, como se fossem propostas antagônicas, ou como se apenas uma servisse ao país e a outra fosse ser totalmente prejudicial. Diplomacia se faz pela criação de consensos, não pelo aprofundamento de divergências. O partido companheiro parece ter feito exatamente o inverso nos 13 anos em que esteve à frente dos destinos do Brasil.Segundo seus próprios promotores e condutores, a política externa do Brasil, assim como sua diplomacia profissional, sofreu profundas inflexões ao longo desse período, mais exatamente desde antes da inauguração dos governos do PT, a partir de 2003, prolongados por três mandatos e meio. Com efeito, ainda em dezembro de 2002, os companheiros se mobilizaram para salvar Hugo Chávez, então enredado por uma greve da PDVSA, que ameaçava paralisar o país: o governo FHC consentiu em enviar um navio da Petrobras repleto de combustíveis, num típico papel de “fura-greves” que não se sabia existir naquela administração, em princípio comprometida com o princípio constitucional da não ingerência nos assuntos internos de outros países.De modo geral, a “diplomacia ativa e altiva” dos companheiros – segundo o slogan cunhado pelo próprio (e principal) chanceler da era do Nunca Antes – contou com a aprovação inquestionada do amplo leque de militantes dos partidos de esquerda e do apoio crítico de larga fração da comunidade acadêmica, geralmente representada por universitários das Humanidades. Jornalistas experientes não deixaram, porém, de apontar o nítido caráter partidário dessa política externa, bem como a utilização do ferramental diplomático para a condução de determinadas iniciativas que se revelaram em contraste com tradições assentadas no Itamaraty, quando não em contradição com certo consenso nacional que tinha sido construído ao longo de décadas, no que se refere às grandes linhas de atuação da política exterior do Brasil.Dois grandes temas sobrelevam sobre os demais no conjunto de posturas no plano externo a que o Brasil foi levado nos anos da diplomacia do PT: o alinhamento geral da política externa brasileira a teses nitidamente caracterizadas como pertencentes ao espectro partidário da esquerda latino-americana, com a perda consequente de sua credibilidade, e o isolamento comercial do Brasil num momento de aceleração dos processos de globalização e de consolidação de grandes cadeias produtivas em escala regional ou mundial. Já efetuei breve análise dessas duas heranças da diplomacia companheira em artigo de jornal – “Epitáfio do lulopetismo diplomático”, O Estado de S. Paulo (17/05/2016; link: http://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,epitafio-do-lulopetismo-diplomatico,10000051687) – o que me permite, ainda que também de maneira sintética, passar diretamente à análise de alguns outros grandes temas da agenda internacional do Brasil que figuram na pauta do Itamaraty pós-lulopetismo. Antes, contudo, convém desmantelar o próprio símbolo, e o maniqueísmo a ele implícito, usado pelos companheiros para tentar classificar a sua diplomacia como a única possível para um Brasil “soberano” e supostamente “não submisso a interesses hegemônicos”, o que já é indicativo de uma fraude conceitual. A chamada diplomacia “ativa e altiva” nada mais foi do que um slogan, como muitos outros criados durante esses anos. O slogan nada diz sobre o conteúdo específico da política externa, mas deixa entrever que esta se opunha a supostas potências hegemônicas que estariam interessadas em manter o Brasil periférico ou subordinado. Como outros fantasmas do partido neobolchevique, essa é uma visão ingênua do mundo, como se o Brasil pudesse ser submetido por qualquer outro país. Traduz também um infantilismo confrontacionista ou até certa insegurança psicológica quanto ao que deveria ser feito. Soberania não se defende com retórica barata, com proclamações altissonantes, mas com atos concretos, sem bravatas, promovendo políticas consistentes com os interesses do país, sem qualquer alinhamento com grupos ou outros países, em total independência.A acusação de má-fé de que se pretende agora inverter a política externa do Brasil, tentando afastá-la da América Latina para alinhá-la com os Estados Unidos e a Europa, é ridícula, se não fosse torpe. É tão absurda que nem merece refutação, pois só expressa o desejo dos companheiros de justamente antagonizar, dividir, praticar o maniqueísmo habitual que os caracteriza. Tal visão de que existem dois modelos de política externa, e que só o da era Lula representava a soberania e a defesa do interesse nacional, é falsa e apenas expressa o profundo simplismo que polui a mente dos companheiros. Que isso seja proclamado por militantes, pode-se entender; quando são acadêmicos que afirmam isso, só podemos lamentar que estes sejam tão simplórios ou desonestos intelectualmente. A noção de uma “diplomacia Sul-Sul”, por exemplo, é tremendamente redutora, pois apenas mentes fechadas, olhos tapados por viseiras ideológicas, podem conceber que o essencial das relações exteriores do Brasil passe por essa dimensão geográfica exclusivamente. O Brasil sempre se desenvolveu abrindo-se a todos os quadrantes do globo, recebendo aportes humanos, de conhecimento, investimentos de todas as partes. Por que agora tentar reduzir essa riqueza a um novo determinismo geográfico? Por que o Brasil teria de reduzir o escopo de suas relações, restringir o amplo leque de relações? Vamos agora ao que interessa.

A política externa numa agenda nacional de desenvolvimento

A política externa tem, realisticamente, um papel secundário em face dos grandes problemas nacionais. A maior parte desses problemas são “made in Brazil”, e devem receber respostas e soluções puramente nacionais. O ambiente externo tem sido, na verdade, favorável ao crescimento dos países que souberam aproveitar os impulsos e as oportunidades externas para alavancar avanços internos. A política externa poderia ter um papel relevante na agenda nacional se o Brasil fosse mais aberto ao comércio internacional e bem mais receptivo aos investimentos estrangeiros e associações com os países mais avançados tecnologicamente, fatores relevantes para projetos nacionais de desenvolvimento. Uma comparação entre os países de mais alta renda per capita e seus respectivos coeficientes de abertura externa comprovam esta assertiva. Este deveria ser um argumento suficientemente convincente para justificar um processo de abertura comercial e de maior aproximação aos países líderes do desenvolvimento tecnológico e cultural no mundo. Uma política externa compatível com os interesses nacionais precisaria se concentrar numa agenda desse tipo, o resto sendo secundário, inclusive as alianças Sul-Sul, que só nos afastam desses objetivos prioritários.Pode o Brasil encarar, internamente, a ampliação de facilidades no comércio exterior, com o desmantelamento de entraves administrativos e sistêmicos para uma elevação dos fluxos de exportações e de importações? Tal processo teria de ser paralelo e coincidente com um processo de diminuição da carga tributária sobre as empresas, insuportável sob qualquer critério que se examine. Paralelamente, seria iniciado um esforço de revisão completa das bases de funcionamento da união aduaneira do Mercosul, a começar pela alternativa entre: (a) unificação de suas regras de aplicação; ou (b) negociação de um protocolo adicional ao Protocolo de Ouro Preto (POP), introduzindo a possibilidade de negociação externa individual de novos acordos de liberalização, com preservação da cláusula de nação-mais-favorecida para dentro. Sob a segunda hipótese, o Brasil poderia negociar acordos com a UE, a Aliança do Pacífico e até com os EUA, prevendo redução de tarifas, abertura a comércio de serviços, defesa de propriedade intelectual e regras estáveis para investimentos, abertos aos demais membros do Mercosul, se estes assim o desejassem.Não há muito o que o Brasil possa fazer no plano das negociações comerciais multilaterais, seja no âmbito da Rodada Doha (paralisada), seja no contexto da agenda de Bali ou qualquer outra. O que cabe, sim, é examinar os demais acordos plurilaterais existentes no sistema multilateral de comércio, verificar a compatibilidade com o processo (a ser conduzido) de reforma na política comercial nacional, e considerar a hipótese de aderir a esses outros instrumentos de abertura e facilitação. No plano plurilateral, caberia examinar os acordos bilaterais de livre comércio, ou simplesmente de preferências tarifárias, que o Brasil poderia começar a negociar com os mais relevantes parceiros do comércio internacional, que não são exatamente os do antigo G20 comercial, onde estão os maiores obstrutores de uma agenda aberta, e aos quais estivemos vinculados por simples decisão política e ideológica tomada em 2003.Na vertente da política industrial, os governos petistas promoveram cinco ou seis, todas fracassadas, e se dedicaram a improvisações e puxadinhos, que criam uma selva de regulações diferenciadas entre setores, com regimes fiscais diferentes, inclusive desrespeitando o princípio da isonomia tributária que deveria pautar as ações do governo, além das regras de não discriminação do Gatt-OMC. A política industrial está intimamente relacionada à política comercial e, na sua vertente externa, deveria se dedicar a atrair o máximo possível de investimentos estrangeiros e incentivar associações com o que há de mais tecnologicamente avançado no mundo. A política Sul-Sul nunca pôde, inquestionavelmente, cumprir esse papel. Independentemente de o Brasil ser ou não membro da OCDE, caberia se associar ao Comitê de Indústria dessa organização e passar a examinar todos os protocolos, códigos e demais normas voluntárias estabelecidas naquele âmbito, de maneira a colocar a indústria brasileira num contexto de plena conformidade com os padrões internacionais nessa área.Uma das primeiras tarefas internas seria retomar, reexaminar, eventualmente assinar ou renegociar todos os acordos bilaterais de proteção a investimentos, os APPIs, que foram sabotados pelos petistas antes mesmo de assumirem o governo em 2003. O Brasil descumpriu mais de uma dezena de acordos assinados com os mais importantes parceiros exportadores de capitais e de investimentos diretos. Deixou de oferecer um ambiente seguro e estável para esses investimentos, assim como deixa de oferecer um ambiente estável para os próprios empresários brasileiros do setor. Caberia trabalhar com a CNI e algumas federações estaduais mais ativas nessa área, com o objetivo de colocar o Brasil no mesmo patamar regulatório que os países mais avançados, deixando de lado o stalinismo industrial praticado pelo último governo petista. Estas áreas, comercial e industrial, são as mais relevantes na interface entre uma agenda interna de desenvolvimento e uma agenda diplomática na área econômica. Existem outras, por certo, relativas à tecnologia, à propriedade intelectual (na qual os governos lulopetistas também promoveram inacreditáveis retrocessos conceituais e práticos), à cooperação científica e educacional – durante muito tempo toldada pela distorção ideológica da diplomacia Sul-Sul – e até no terreno das políticas de segurança e de capacitação bélica, igualmente marcadas pelo anti-imperialismo infantil dos companheiros e por suas alianças espúrias nesse terreno. Todas elas possuem algum impacto econômico relevante para um projeto nacional de desenvolvimento, mas cabe insistir em que o ambiente internacional é bastante favorável ao crescimento do Brasil, à condição que este empreenda reformas internas capazes de potencializar a sua inserção na economia global.

O problema do Mercosul

O Mercosul é o mais importante problema diplomático do Brasil, mas também econômico-comercial. Desde 2003, ele deixou de ser uma ferramenta para a inserção internacional do Brasil, tal como tinha sido concebido no início dos anos 1990, e se tornou um problema triplo: diplomático, econômico e de política comercial. Os desvios quanto aos objetivos do Tratado de Assunção (TA), detectados ainda na fase 1995-1999, foram ampliados depois da crise argentina e potencializados pelo curso errático das políticas adotadas pelas administrações Kirchner e Lula desde 2003. O tripé essencial para a continuidade do bloco – liberalização comercial para dentro, política comercial unificada para fora e coordenação de políticas macro e setoriais – foi totalmente desvirtuado a partir de então, em favor de uma politização indevida das instituições próprias ao bloco, seguindo-se uma verdadeira anarquia institucional.No campo das negociações externas, ocorreu um grande desastre, ao se adotar uma postura defensiva baseada no mínimo denominador comum, que passou a ser o protecionismo argentino. A implosão ideológica da Alca e a crença ingênua num acordo com a União Europeia (UE) foram dois passos irrefletidos no caminho da insensatez. Nada avançou a partir de então, a não ser acordos ridículos na dimensão Sul-Sul, e um com Israel, apenas para compensação visual. Não estranha, assim, que vizinhos mais sensatos tenham procurado suas próprias soluções para comércio e investimentos, ao negociar acordos com os EUA, com a UE e com outros parceiros, e ao adotar seus próprios esquemas de liberalização real dos fluxos comerciais (Aliança do Pacífico), já pensando na grande integração produtiva que terá seu centro na bacia do Pacífico e até no Índico, reunindo todos os grandes atores do comércio internacional (dos EUA à Austrália e toda a Ásia Pacífico integrada na globalização). O Brasil e o Mercosul estão totalmente ausentes desse novo universo absolutamente central da atual e futura economia mundial.Pior ainda foi a expansão indevida, totalmente política, do Mercosul em direção a vizinhos pouco propensos a adotar os mecanismos básicos da união aduaneira tal como definida em 1991 e supostamente implementada em 1995 pelo Protocolo de Ouro Preto. O ingresso da Venezuela, a suspensão ilegal do Paraguai, a abertura apressada e injustificada a parceiros incapazes de cumprir os requisitos básicos do TA (como Bolívia, Equador e, talvez, Suriname) não apenas não retificam o que foi feito de errado no Mercosul, como acrescentam novos problemas ao edifício instável do bloco.Existem problemas no Mercosul, mas poucos derivam de mecanismos e instituições do próprio bloco, vários resultando de políticas, atitudes e comportamentos das administrações nacionais, com destaque para a Argentina, mas contando esta com a conivência, complacência e cumplicidade dos governos petistas. Os problemas se situam na zona de livre comércio – e aqui o diálogo único a ser travado é com a Argentina –, mas também na união aduaneira, o que envolve todos os parceiros, em especial a Argentina e o Paraguai. Nem se considera o problema da Venezuela, que deriva de seu próprio caos econômico: ela deveria ser, simplesmente, colocada em quarentena e isolada das negociações que precisam ser feitas com os sócios originais do bloco, para que se possa iniciar o processo de renegociação diplomática.No plano do livre comércio, caberia fazer um mapeamento dos impedimentos práticos à sua total consecução e isolar esses setores numa espécie de “caixa amarela”, para então começar a discussão sobre seu enquadramento ou dispensa semipermanente. No campo da união aduaneira, caberia, igualmente, contabilizar e identificar os fluxos que são levados ao abrigo e fora da TEC, para um diagnóstico mais detalhado da situação. O mais importante, porém, seria um exercício de exame das políticas comerciais dos quatro membros – ao estilo da OMC, adaptado às configurações do bloco –, com vistas a ter um panorama real, e realista, sobre todas as políticas nacionais compatíveis e incompatíveis com os objetivos do bloco. Apenas a partir desse diagnóstico mais preciso se poderá partir para o terreno das prescrições de políticas, algumas simplesmente diplomáticas, mas a maior parte dependente de definições nas próprias políticas comerciais e industriais de todos os sócios. Em síntese, o Mercosul precisaria voltar a ser um componente da estratégia brasileira de inserção na economia mundial, tal como foi concebido originalmente.

O problema do Focem

Assim como o Mercosul é o mais importante problema diplomático do Brasil, o Fundo de Convergência Estrutural (Focem) do Mercosul é o mais importante problema político do bloco, pelo menos para o Brasil. Suas principais implicações não são nem de ordem econômico-comercial, ou de recursos orçamentários, mas basicamente de ordem política, e elas têm origem, como outros equívocos monumentais da gestão amadora dos companheiros na política externa, numa incompreensão flagrante das realidades do Mercosul ou as do próprio Brasil. Mais uma vez, a ideologia, junto com a incultura econômica, prevaleceu sobre a simples racionalidade instrumental, mas nem todos os pecados são devidos aos companheiros, ainda que tenham sido eles que tomaram a decisão de implantar esse monstro bizarro no corpo do Mercosul: contribuiu para isso a obsessão do ex-SG-MRE, Samuel Pinheiro Guimarães, em querer converter o Mercosul numa obra de benemerência em favor dos sócios menores, em lugar de simplesmente atender ao que estava escrito no Tratado de Assunção. O fato é que o Brasil é a terceira renda per capita do bloco, e acabou assumindo quase quatro quintos do esquema de financiamento amador que acabou sendo criado sem qualquer estudo técnico.O Focem parte de dois equívocos, ambos monumentais, mas que jamais tinham sido cometidos pelo Itamaraty ou pelos dirigentes econômicos brasileiros, nos primeiros 12 anos do Mercosul: o de que os problemas da não integração acabada no bloco seriam devidos a supostas “assimetrias estruturais” entre os sócios e o de que essas assimetrias poderiam ser corrigidas por ações pontuais dos Estados membros. Havia uma demanda dos outros sócios do Mercosul, quanto à redução das “assimetrias” dentro do bloco, para que ele pudesse avançar, argumento que o governo FHC e a diplomacia brasileira nunca aceitaram como válido para a implementação de medidas “corretoras”, obviamente a cargo do sócio maior, o Brasil. Os argentinos, em especial, já vinham reclamando há muito tempo dessas assimetrias, primeiro de ordem cambial – mas quem tinha fixado o câmbio ao dólar foram eles, não o Brasil –, depois de natureza financeira – a existência de um banco generoso, como o BNDES, que eles não tinham, como se fosse culpa nossa a inexistência de mecanismos similares na economia vizinha –, e finalmente o simples fato de o Brasil sozinho ser muito grande, o que é um fato, mais exatamente 60% a 70% do peso bruto da economia, do comércio, dos recursos, da amplitude do mercado interno – que permitiria “economias de escala” às indústrias brasileiras, como se o mercado interno não estivesse aberto às empresas dos demais também, permitindo-lhes as mesmas economias de escala.O governo dos companheiros, vendo o bloco através de lentes equivocadamente comunitárias – em especial no tocante aos programas de reconversão setorial e de redução das desigualdades regionais existentes entre os países membros da UE – considerou que caberia ao Brasil assumir o papel da Alemanha, apresentando-se, em 2004, como o provedor líquido de recursos num projeto de redução de “assimetrias estruturais” que supostamente estariam impedindo o Mercosul de se desenvolver de modo adequado. O Brasil propôs financiar o Focem, à razão de 70% dos montantes operacionais, que replica o que já está sendo feito, sem a expertise técnica, pelos organismos multilaterais e regionais de financiamento. O sistema é limitado – ainda que o Brasil tenha comprometido recursos bem mais amplos do que a sua parte de 70% nos muitos milhões oferecidos – e não reduzirá de modo significativo grandes assimetrias, que são de política econômica, não de natureza geográfica ou a dotação de fatores.Essa incorporação acrítica de um modelo europeu, transpondo ao cenário do Mercosul, um modelo que se acredita similar (ou funcionalmente equivalente) ao do conceito europeu de “coesão social”, foi feita sem que se aferisse economicamente sua necessidade ou sem que os fundamentos técnicos dessa posição fossem devidamente assentados. A “diplomacia da generosidade” dos companheiros simplesmente dobrou-se aos “argumentos” dos demais sócios de que o bloco não poderia avançar na presença das “profundas assimetrias” que supostamente separavam os países membros. O Focem acabou duplicando o trabalho de entidades multilaterais de financiamento, com base numa seleção basicamente política dos projetos. Não existe qualquer evidência de que o Focem conseguirá atenuar as “assimetrias estruturais” – que são o resultado de condições existentes nos mercados de forma quase permanente ou de vetores ainda mais resistentes a ações governamentais de reduzido escopo transformador ou de impacto financeiro modesto – e pode, ao contrário, introduzir novas deformações nos sistemas de financiamento a projetos de desenvolvimento. O Focem, portanto, é um erro, que foi cometido voluntariamente pelo Brasil dos companheiros. Como os demais países se aproveitam disso para colocar seus projetos pouco vendáveis ao BID, ao Bird, ou à CAF, é evidente que eles não vão querer se desfazer de tão generosa fonte de financiamento, além de pouco exigente, sem maior expertise técnica na análise de projetos ou sem uma rigorosa análise de custo-benefício. A Unasul, teoricamente sucessora da Iniciativa de Integração Regional Sul-Americana (sabotada pelos companheiros), deveria se ocupar de integração física, nas estruturas existentes ou em outras a serem propostas pelo Brasil, com o que se poderia encerrar mais um episódio de trapalhadas companheiras, com custos voluntariamente assumidos pelo Brasil. A rigor, se o Mercosul deixou de ser exclusivamente econômico e comercial, e também passou a ser político e social, cabe traduzir essa imensa revolução na prática e eliminar mais esse monstro metafísico que faz parte da herança maldita dos companheiros.

A integração regional na América do Sul

A América do Sul se encontra hoje mais fragmentada do que em qualquer época anterior, quando os poucos esquemas existentes de integração estavam restritos aos esquemas de comércio preferencial no âmbito da Aladi, ou se pretendiam mais profundos, como o Grupo Andino e o próprio Mercosul, alegadamente tendentes ao mercado comum. O Grupo Andino (1969) se enquadrava no sistema multilateral de comércio regido pelo Gatt, em seu artigo 24 (para os esquemas de livre comércio), ao passo que a própria Aladi (1980) e o Mercosul (1991) têm sua cobertura legal dada pela cláusula de habilitação, instituída no âmbito da Rodada Tóquio do Gatt (1979). Não se pode dizer que a integração sul-americana tenha avançado ao longo dos anos; ao contrário, ela recuou, na prática, ainda que a retórica da integração tenha se disseminado em todos os países, com escassos resultados efetivos. Onde estão, por exemplo, os processos de desmantelamento de barreiras alfandegárias e de abertura econômica recíproca? A integração efetiva é inversamente proporcional à retórica da integração: se os países pagassem multas cada vez que se referissem indevidamente ao processo haveria, certamente, maior comedimento na sua reiteração vazia.Com exceção da Aliança do Pacífico, que é integrada por um país da América do Norte, o México, e que conformou mecanismos automáticos de abertura recíproca, todos os demais países recuaram nos processos de abertura econômica e de liberalização comercial, inclusive o Brasil, que por sinal denunciou, poucos anos atrás, um acordo de livre comércio de automóveis com o México, pois os saldos bilaterais se tinham tornado negativos, num sinal preocupante de que acordos de liberalização comercial só podem ser justificados se eles se conformam ao velho padrão mercantilista.Qualquer diagnóstico que indique que a integração na América do Sul avançou – simplesmente porque os discursos oficiais registram que se criou a Unasul, a Aliança do Pacífico, que o Mercosul incorporou, alegremente e sem pensar, todo e qualquer candidato que se apresentou, ou porque existem diversos organismos de coordenação regional (Calc, Celac e toda uma fauna de pretensos mecanismos de “integração”) – não reflete a realidade da região. E por que isso ocorreu? Porque a maior parte dos países empreende caminhos próprios em suas políticas econômicas sem qualquer atenção efetiva aos processos de integração, que de resto possuem baixa densidade política e econômica. Mesmo o grupo supostamente mais avançado em matéria de integração comercial – e praticamente apenas comercial –, a Aliança do Pacífico não pretende, de fato, realizar a integração entre eles: podem até eliminar completamente as barreiras tarifárias e não tarifárias, que o comércio recíproco permanecerá limitado e parcial. Eles não se uniram para fazer isso, e sim para dispor de uma plataforma de homogeneização de ofertas para se inserir na integração produtiva da bacia do Pacífico.O Brasil, como maior economia da região, e a mais avançada, poderia ser o livre-cambista universal, ou seja, o país que se abre aos demais, sem exigir maiores contrapartidas. Com isso, ele estaria conformando um amplo espaço econômico integrado na região, oferecendo seu grande mercado aos vizinhos e amarrando investimentos estrangeiros, da região e fora dela, à sua própria economia. A integração é feita, justamente, para estimular a competição e os ganhos de bem-estar. Se o Brasil deseja iniciar a construção de um espaço econômico integrado na América do Sul, ele deveria começar por um simples exemplo, abrindo-se aos demais. Apenas isso: ao abrir-se, ele deslancharia um processo de negociação aberto, com base em cláusulas NMF e suficientemente flexível para acomodar as sensibilidades setoriais dos demais países. Por ser o maior país, o Brasil não precisa ter, e não deve ter, qualquer “sensibilidade”. A rigor, com isso, o Itamaraty nem precisaria convocar qualquer conferência diplomática, dessas intermináveis, para constituir uma zona de livre comércio na região: ela se faria praticamente sozinha.

Relações com países mais avançados, não necessariamente todos da OCDE

Existem muitos desafios nas relações com os países desenvolvidos, quaisquer que sejam eles; mas as oportunidades são ainda maiores. Os companheiros passaram anos enfatizando a diplomacia Sul-Sul: os que escolhem usar tal viseira só podem fazê-lo por preconceito ideológico ou por discriminação política, ambas prejudiciais. Todo determinismo geográfico é, por natureza, contraproducente. Não se poderia esperar, por exemplo, obter o estado da arte em ciência e tecnologia quando se restringem as escolhas a determinados parceiros do globo, ainda que eles sejam “parceiros estratégicos”. Considerar que os países desenvolvidos só tenham interesse na “exploração” dos países menos desenvolvidos é de uma estupidez digna de um fundamentalista político, desses que ainda existem espalhados por aí, infelizmente dominantes em certos círculos acadêmicos e políticos.A primeira estupidez é justamente a de dividir o mundo entre desenvolvidos e em desenvolvimento, como se duas únicas categorias mentais, dois universos puramente conceituais, fossem capazes de resumir e abranger toda a complexidade e multiplicidade das situações humanas e sociais, num planeta variado que exibe todos os tipos de avanços civilizatórios, um continuum histórico que vai de tribos primitivas a sociedades do conhecimento, baseadas em inteligência artificial. O capital humano nunca teve pátria, apenas os governos é que limitam a liberdade do capital humano. As grandes descobertas, as maiores invenções acabam beneficiando o conjunto da humanidade.Mas, alguns espíritos tacanhos consideram que, em virtude do fato estabelecido de que a maior parte das invenções, descobertas e inovações ocorrem bem mais nos países já avançados, isso consagraria algum monopólio natural, uma tendência à concentração do conhecimento, e do seu desfrute, e que os países menos avançados só poderiam ser “explorados” pelos primeiros. Assim, passam a recomendar esquemas de cooperação no âmbito Sul-Sul, como se duas ignorâncias pudessem criar uma grande sabedoria. A Constituição brasileira já caiu nessa estupidez, ao consagrar no texto de 1988 a proibição de que universidades brasileiras contratassem docentes estrangeiros, boçalidade felizmente eliminada alguns anos depois. Mas, aparentemente continuamos a praticar outras discriminações, ao preferir fazer intercâmbios com alguns países, em lugar de se abrir a todos os demais, sem qualquer tipo de preconceito.Não se pode dispor de uma fórmula mágica para impulsionar o processo de desenvolvimento brasileiro contando apenas com a cooperação internacional, seja ela com países avançados ou com “parceiros estratégicos” do Sul maravilha. Os desafios principais estão mesmo no próprio país, pois as evidências relativas aos ganhos de escala permitidos por uma educação de qualidade são tão notórias que não seria preciso insistir neste ponto. O Brasil precisa empreender uma revolução educacional, em todos os níveis. De onde sairão os ensinamentos adequados para esse empreendimento monumental? Ora, as respostas são tão evidentes que sequer me concedo o direito de expressar qualquer preferência geográfica. Se alguém aí pensou em Xangai, não na China, mas Xangai, como exemplo e modelo de uma educação de qualidade, tal como refletido nos exames do Pisa, estou inteiramente de acordo: façam como Xangai, que já é, para todos os efeitos práticos, mais avançada do que qualquer país desenvolvido em matéria de educação de qualidade. O resto é baboseira geográfica.Xangai, atualmente, em matéria de performance educacional, é o mais perfeito exemplo da Finlândia educacional num país outrora atrasado educacionalmente, e que ainda permanece atrasado politicamente. Em todo caso, a China está, provavelmente, registrando mais patentes, sozinha, do que os outros quatro Brics conjuntamente. Talvez tenhamos de aprender algo com ela, o que será obviamente impossível. O Brasil não tem condições de imitar padrões educacionais finlandeses ou os de Xangai, como ele tampouco vai conseguir construir a boa escola republicana da hoje decadente França, mas que já foi exemplo de educação no mundo. Acho que se ele conseguir reproduzir a mediocridade da escola americana já terá sido um progresso. Esse é o grande símbolo que eu vejo da cooperação do Brasil com países desenvolvidos. Chegar perto da mediocridade educacional americana já terá sido um imenso progresso para o Brasil.

A extensa geografia do Itamaraty

A falta de medida sempre foi uma característica da diplomacia do “Nunca Antes”. Dominado pela obsessão de superar seu antecessor, e também pela ideia de conquistar para o Brasil uma cadeira permanente no Conselho de Segurança da ONU, o demiurgo simplesmente ordenou ao seu chanceler que abrisse embaixadas em todos os países da América Latina e do Caribe e em quantos países fosse possível na África e na Ásia. Em consequência, de 2003 a 2009, dezenas de novas representações foram criadas nos lugares mais exóticos, acarretando enormes despesas e gerando ainda maior estresse  para a política de pessoal do Itamaraty, ao ter de gerir uma rede desmesurada, com gastos inúteis – uma vez que o retorno é insignificante – e efeitos políticos mínimos.O Brasil exibe hoje uma rede de representações no exterior superior à de vários países desenvolvidos, inclusive ex-potências coloniais. Sem qualquer estudo técnico que precedesse a tal tomada de decisão, simplesmente baseado na vontade pessoal do ex-chefe de Estado, o Itamaraty se dobrou a essas pretensões megalomaníacas e passou a abrir postos sem qualquer reciprocidade, apenas baseado numa vontade ingênua de mostrar presença. Impossível estimar o impacto financeiro – e o custo-oportunidade – dessas iniciativas, mas ele é provavelmente muito maior do que a simples soma nominal dos valores envolvidos, pois significa uma extensão indevida de um orçamento que conheceu um aumento no divisor sem necessariamente a ampliação do numerador. Essa rede desvia não só dinheiro escasso, mas a atenção dos funcionários diplomáticos e de vários outros servidores em funções administrativas, sem qualquer correspondência quanto aos fins. Existem embaixadas em países de população inferior à do Lago Sul de Brasília, bem como consulados criados apenas para acomodar conveniências familiares de amigos do chanceler da era do “Nunca Antes”.Nunca se ofereceu uma rationale para essa extensão desmesurada do serviço exterior brasileiro na era Lula. Segundo uma contagem não definitiva, foram quase 50 novos postos (entre embaixadas e consulados). Aparentemente, o ex-presidente contava com algum aporte adicional de votos em favor do Brasil no processo de criação de eventuais cadeiras adicionais no Conselho de Segurança da ONU, como se uma decisão desse porte pudesse ser tomada apenas pelo número de votos na AGNU.

Olhando para a frente

A política externa precisa retornar aos padrões habituais de profissionalismo e de isenção na análise técnica dos problemas que sempre estiveram afetos ao Itamaraty. Ambas, a política e a instituição, foram bastante deformadas nos anos de lulopetismo diplomático, quando uma e outra foram submetidas e ficaram ao sabor das preferências e alucinações partidárias, quando não a serviço de outras causas que não o interesse nacional. O Itamaraty não terá qualquer problema em cumprir uma nova pauta na política externa, pois sempre foi muito disciplinado no cumprimento das diretrizes do chefe do executivo, mas ele necessita passar por reformas organizacionais, depois de mais de uma década de uma nefasta deformação em seus métodos de trabalho e de inversão vertical no processo decisório que sempre o caracterizou.
Brasília, 25 de maio de 2016.

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