Desafios Internos e Externos Para o Novo Governo

O governo que se iniciou em 1o de janeiro enfrentará desafios internos e externos e não terá muito tempo para tomar medidas que permitam ao Brasil voltar a crescer, aumentar a geração de emprego e reduzir as desigualdades regionais e individuais. Não terá muito tempo igualmente para, na política externa, reinserir o Brasil nos fluxos dinâmicos da economia e do comércio exterior e para fortalecer a voz do Brasil no cenário internacional.

Os desafios internos são representados por uma economia debilitada, recém-saída de uma recessão que trouxe desalento e mais de 14 milhões de desempregados e pelo novo capítulo na vida política brasileira que se inicia com a alternância de poder com um governo assumidamente de direita. A realização das eleições de forma transparente e sem contestação é mais um exemplo da consolidação das instituições e da manutenção da ordem democrática que se espera que sejam aprofundadas pelas ações responsáveis e respeitosas de convivência entre o governo e a oposição nos próximos meses e anos.

Em termos macroeconômicos, o deficit fiscal em crescimento imporá medidas de contenção e redução dos gastos públicos. O custo do Estado – alta carga tributária, custo do financiamento, logística deficiente e burocracia – acarretou forte perda de produtividade  da economia e da empresa nacional, tornando inadiável uma agenda de competitividade, com reformas estruturais e medidas para reduzir o tamanho do Estado. O futuro governo vai ter de reagir rapidamente na formulação e execução de políticas econômica e comercial em consequência da agenda econômica externa.

Na frente interna, assim, a primeira prioridade seria tomar medidas para criar condições para a volta do crescimento e da geração de emprego. É urgente aumentar a produtividade, sanear as finanças públicas e estimular o investimento privado por meio de um ambiente de negócios que propicie a eficiência, o empreendedorismo e o crescimento. Para isso, serão necessárias medidas para restabelecer a confiança dos empresários nacionais e estrangeiros, dar segurança jurídica aos investimentos, criar as condições para que o Brasil volte a crescer de 4% a 5% ao ano de forma sustentável e garantir igualdade de oportunidades para todos.

O Estado brasileiro tem de ser refundado. Apesar do seu gigantismo, o Estado não conseguiu prover educação e saúde de qualidade e segurança pública aos brasileiros. O Estado sofre com a ação dos interesses corporativos e privados. Como foi prometido na campanha eleitoral, espera-se que o futuro governo possa garantir que o interesse público prevaleça acima de tudo e de todos. O combate à corrupção e a redução da violência deveria estar no topo da agenda.

Entre as medidas mais urgentes que deveriam ser tomadas, surge como inadiável a eliminação do deficit primário do setor público. Algum tipo de compromisso com uma meta para voltar a obter um superávit primário até o final do governo. Seria conveniente restaurar o tripé macroeconômico: superávit primário, taxas de juros fixadas pelo Banco Central para manter a inflação dentro de metas pré-fixadas e taxa de câmbio flutuante. Com o governo quebrado, não haverá alternativa senão reduzir desonerações e subsídios cruzados, créditos subsidiados, isenções fiscais e proteção tarifária.

Nos primeiros dias de governo, o presidente Jair Bolsonaro deveria submeter ao Congresso projetos de reforma da previdência social, tributária, política e da reforma do Estado. Medidas concretas deveriam ser anunciadas para criar condições para a execução de um amplo programa de privatizações, concessões e PPPs e para extinguir estatais sem receitas ou que não possam ser vendidas. O ambiente de negócios poderia ser significativamente melhorado com uma série de medidas visando à simplificação e à desburocratização de processos para os cidadãos e as empresas, além de fortalecer as agências reguladoras e livrá-las de interferências políticas. O tempo para o gradualismo já se esgotou. O ajuste fiscal terá de ser imediato, do contrário a dívida pública bruta chegará a 100% do PIB (88% em 2018).

Receita para o crescimento da economia

Para que a economia cresça, o governo terá de atuar simultaneamente para reduzir o tamanho do Estado, estimular a liberdade econômica e deixar que o sistema de preços funcione. Os empresários seriam responsáveis pelos investimentos e geração de empregos. Por outro lado, eles estariam sujeitos à livre concorrência, o que significa eliminar barreiras à entrada aos negócios, garantir a igualdade de condições de acesso aos mercados e ao crédito, implementar controles eficazes contra monopólios e cartéis e que a Justiça assegure o cumprimento rigoroso dos contratos e da lei. Criar um marco regulatório com regras confiáveis para que o setor privado brasileiro e o investidor estrangeiro invistam e modernizem a infraestrutura seria uma segunda prioridade. A terceira medida seria promover uma ampla reforma bancária e do mercado de capitais para estimular a concorrência, reduzir depósitos compulsórios, eliminar créditos direcionados e poupança compulsória, permitindo que os bancos privados e o mercado de capitais voltem a ser responsáveis pela expansão do crédito. Finalmente, e não menos importante, aprovar reformas estruturais que aumentem a produtividade total dos fatores. As principais reformas incluiriam a abertura da economia ao comércio internacional e a promoção de uma reforma tributária que reduza os custos do nosso complexo sistema de impostos e crie o imposto sobre valor agregado (IVA).

Por outro lado, o presidente eleito Jair Bolsonaro se deparará com o mais imprevisível e complexo cenário internacional desde 1945: multilateralismo (ONU e OMC) e globalização sob ataque com ameaça concreta de uma guerra protecionista, colocando em perigo a ordem liberal.

O cenário internacional experimentou mudanças de natureza tectônica, aceleradas pela crise financeira e econômica de 2008, que abalaram os fundamentos da globalização e do mercado. São exemplos dessas mudanças a gradual transferência do eixo econômico e político do Atlântico para o Pacífico com a volta ao centro do cenário internacional da Ásia sob a liderança da China, novo motor do reordenamento produtivo global; as cadeias globais de valor, a economia do conhecimento com rápidas transformações tecnológicas e a multipolaridade dos centros de poder econômico e político, tendo como elemento principal o surgimento dos países emergentes como, em especial, a China, a Rússia, a Índia e o Brasil.

A desaceleração da economia global e do comércio internacional, com a perspectiva de recessão nos EUA a partir de 2019, bem assim com o crescimento do protecionismo, cada vez mais sofisticado, inclusive por meio de barreiras técnicas, e a competição com produtos chineses são fatores complementares que afetam todas as economias. O esvaziamento e a paralisia da Organização Mundial de Comércio, devido ao fracasso das negociações multilaterais da Rodada de Doha, e agora com os ataques de Trump e com a agenda de reforma da instituição, agravam a crise do multilateralismo. Os problemas com a aprovação de juízes para o Órgão de Apelação tornaram o funcionamento da instituição ainda mais complexos. Os acordos de facilitação de comércio, de segurança alimentar, acordo de serviços deveriam ser estimulados e ampliados. Um dos grandes desafios da OMC será a forma como serão tratadas dezenas de acordos de livre comércio e as inúmeras regras que estão sendo nele incorporadas. As novas regras, em muitos casos, vão além das existentes hoje na OMC e o que é mais grave, estão sendo definidas à margem da própria OMC.

Nesse contexto de grandes movimentos de transformação no comércio internacional, o Brasil esteve por mais de uma década com uma equivocada estratégia de negociação comercial. Colocando todas as suas fichas nas negociações multilaterais da OMC, o Brasil deixou de lado os acordos bilaterais. O Brasil esteve na contramão das tendências globais e isolado no grande jogo entre os países desenvolvidos na Ásia e no hemisfério Norte.

Brasil precisa se abrir mais

Na frente externa, espera-se que o governo procure tomar medidas para que o Brasil, uma das dez maiores economias do mundo, recupere um lugar adequado no cenário internacional. Nossa participação ativa nas relações exteriores é vital para ajudar a manter a paz, a democracia e o entendimento na América do Sul. É também um elemento fundamental para o nosso esforço de abertura econômica, reinserção global do Brasil e de fortalecimento dos laços de cooperação internacional nos assuntos de segurança, meio ambiente e comércio exterior. O Brasil precisa se abrir mais para o mundo, com previsibilidade para os empresários no setor privado, com o objetivo de gerar ganhos de produtividade, competitividade e aumento da concorrência e como parte da estratégia de maior protagonismo do país no cenário político global.

O desafio é promover uma crescente integração do Brasil no comércio internacional, tanto no âmbito comercial quanto no de serviços. Temos tido sucesso em atrair investimentos estrangeiros diretos, mas podemos atrair muito mais ainda, dadas as dimensões do Brasil e as oportunidades aqui existentes. Os efeitos na evolução da economia global e do comércio internacional impactarão as políticas domésticas de contenção do deficit público e da realização das reformas modernizadoras, que integram a agenda de competitividade (reforma tributária, trabalhista, da previdência, reforma para reduzir o papel do Estado, simplificar a vida das empresas e facilitar o comércio), voltadas para o crescimento e o emprego.

Espera-se que o novo governo responda a esses desafios e busque restaurar e ampliar a voz do Brasil no cenário internacional e reinserir o país nos fluxos dinâmicos da economia e do comércio exterior.

Políticas equivocadas nos últimos 15 anos colocaram o Brasil em uma situação de isolamento nas negociações comerciais, de atraso na inovação e tecnologia, de perda de poder e influência, de perda de espaço no comércio internacional e de manufaturas, além de ter crescido abaixo da média mundial e dos países em desenvolvimento.

Com uma política de Estado e com visão de futuro, a política externa terá de buscar rever a situação atual e encontrar um lugar adequado no mundo, tendo em mente a defesa dos objetivos de longo prazo do desenvolvimento nacional.

Será um grave erro do governo retirar competências do Itamaraty na negociação comercial e na promoção comercial com a saída da Apex. A chancelaria deveria manter o papel central na formulação e na execução de nossa política externa e atuar com autonomia na coordenação das políticas nacionais em todas as áreas de negociação internacional e regional, devendo levar em conta as reais necessidades da economia, da segurança, da defesa, do meio ambiente e dos direitos humanos.

As prioridades deveriam ser definidas à luz do atual interesse nacional e das transformações do cenário internacional no século XXI, sem apriorismos ideológicos. Parece evidente que os principais interesses estratégicos do Brasil se encontram na Ásia, em especial com a China, nos EUA e na Europa. A integração regional deveria merecer uma atenção especial, já que interessa ao Brasil ampliar a liberalização comercial, aprofundar os acordos vigentes e a integração física. Em relação ao Mercosul, caberia acelerar a recuperação de seus objetivos iniciais e avançar nas negociações com terceiros países. O relacionamento com a Venezuela deveria merecer atenção especial pelo impacto sobre nossos interesses (tráfico de armas e drogas, refugiados, dívida), assim como deveriam ser ampliadas as medidas de coordenação com nossos vizinhos para proteção das fronteiras a fim de combater o tráfico de armas e de drogas.

Ampliar ação diplomática nos temas globais

Nas organizações internacionais, o Brasil terá de ampliar e dinamizar sua ação diplomática nos temas globais, como sustentabilidade, energia, tráfico de armas e de drogas, combate à corrupção, bem como nos novos temas, como terrorismo, guerra cibernética, controle da internet e nas questões de paz e segurança, (a ampliação do Conselho de Segurança, operações de paz, não proliferação). O Brasil tem de continuar a defender valores que prezamos internamente, como a democracia e os direitos humanos, em especial na América do Sul. Os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) deveriam servir como referências no relacionamento externo brasileiro. Condutas de governança de alcance global, tais como o combate à corrupção, transparência no trato da coisa pública e adoção de medidas de compliance no setor público deveriam ser adotadas e estimuladas de parte do Brasil nas relações com países e com organismos internacionais. O tema ambiental e do desenvolvimento sustentável deveria merecer um lugar de destaque como um dos principais ativos externos do Brasil.

Apesar de declarações em contrário feitas na campanha, os interesses maiores da continuidade da política externa aconselhariam que temas sensíveis, como a mudança da embaixada para Jerusalém e a relação com Taiwan, a saída do acordo de Paris sobre mudança de clima, do Mercosul e do Brics não prosperassem, pelas implicações políticas e mesmo econômicas e comerciais.

A campanha de descrédito do Brasil no exterior, que começou com as versões do golpe com o impedimento da Dilma e continuou com a perseguição de Lula, com a liminar do comitê de direitos humanos da ONU, com a fraude da eleição sem o ex-presidente, será alimentada pela radicalização pós-eleição; se não for respondida e desmontada no exterior, poderá afetar a credibilidade e a confiança no país.

Assim como na área econômica, o novo governo se defrontará no setor externo com a necessidade de tomar decisões imediatas. A agenda de temas pendentes não poderá esperar por muito tempo: adesão à OCDE, acordo de salvaguarda tecnológica com os EUA para viabilizar o Centro de Lançamento de Alcântara, as medidas protecionistas dos EUA, da UE, da China e da Rússia, as negociações dos acordos comerciais, a crise na Venezuela e a relação com o Brasil, os problemas com os refugiados e as medidas para fortalecer o controle de nossas fronteiras, além da definição do que queremos do Brics, que se reunirá em nível presidencial no Brasil. Umas das mais urgentes providências será reagir à decisão do órgão de apelação da OMC sobre o pedido da UE e do Japão para mudanças da política de incentivos do setor automotriz e de informática.

O debate econômico sobre a abertura da economia ganhará espaço no início do governo. Será importante que as medidas a serem tomadas garantam previsibilidade para os agentes econômicos privados. Para tanto, a negociação de novos acordos comerciais deveria ter um papel de grande relevância, assim como a agenda de competitividade para a redução do custo Brasil (reforma tributária, da previdência, do Estado, do custo do financiamento, da logística e da facilitação de comércio e da desburocratização), ao lado de uma reforma tarifária que elimine as distorções e as escaladas tarifárias. Nesse contexto, a política em relação ao Mercosul terá de ser repensada e uma Conferência Diplomática, prevista no Protocolo de Outo Preto de 1994, mas que, nos últimos 25 anos, nunca chegou a  ser convocada, deveria ser proposta pelo Brasil, a fim de definir os rumos do grupo sub-regional nessas negociações comerciais e reforçar os objetivos de liberalização do comércio e a abertura de mercados.

O comércio exterior e a busca de investimentos são urgentes prioridades da política externa. Não se pode adiar uma nova estratégia de negociações comerciais bilaterais (acordos na região e fora dela), regionais (Mercosul) e globais (Organização Mundial de Comércio) para pôr fim ao isolamento do Brasil, com ênfase na abertura de novos mercados e na integração do Brasil às cadeias produtivas globais com vistas ao crescimento econômico, ao aumento dos fluxos do comércio exterior e do investimento externo visando à geração de emprego. Deverão ser finalizada a negociação do Mercosul com a União Europeia e estimulados os entendimentos com Canadá, Singapura, Coreia e EFTA e com o novo grupo de países africanos. As atividades de promoção comercial e de captação de investimentos em inovação e tecnologia deveriam ser ampliadas por meio da Apex, que deveria permanecer integrada ao Itamaraty.

Adesão ao acordo de cooperação transpacífica

Como uma iniciativa ousada, mas importante para ampliar as exportações nacionais, o novo governo poderia explorar a possibilidade de o Brasil aderir ao acordo de Cooperação Transpacífica, integrada pelo Japão, os países da Aliança do Pacífico (México, Chile e Peru) e sete asiáticos (Austrália, Brunei, Darussalam, Singapura, Malásia, Nova Zelândia e Vietnã). Com um PIB de US$13,5 trilhões e 14% da população mundial, o TTP vai além de um acordo de livre comércio tradicional, limitado à redução ou à eliminação de tarifas e ao exame das barreiras tarifárias e não tarifárias (subsídios, antidumping), controladas nas fronteiras. O TPP e os outros entendimentos, como o acordo entre os EUA e a União Europeia, inauguram uma forma de interdependência econômico-comercial regional mais profunda. Esses acordos ampliarão as cadeias produtivas globais, em que o foco, ao contrário dos acordos negociados até aqui, são as regras existentes dentro do território de cada país-membro, relacionadas com o comércio (competição, investimento, propriedade intelectual, serviços, normas trabalhistas, meio ambiente) e que passarão a ser harmonizadas.

De última geração, esse acordo será modelo a partir de agora para os próximos acordos comerciais que incluirão, além da desgravação tarifária, regras que vão além dos entendimentos multilaterais da OMC e incidem sobre políticas internas dos países. Estudos preparados pela FGV-Fiesp mostram que a quase totalidade delas é compatível com o regime jurídico nacional, com a exceção de alguns aspectos das regras de investimento e de propriedade intelectual, que teriam de se ajustar ao nosso ordenamento jurídico.

Quanto ao Brasil, ainda é cedo para antecipar as consequências da entrada em vigor do TTP, mas é certo que haverá desdobramentos afetando negativamente os interesses comerciais brasileiros: poderá haver desvio de comércio com a substituição de produtos agrícolas brasileiros por norte-americanos e australianos, mais competitivos e preferenciais no âmbito da parceria. Por outro lado, as novas regras impactarão futuras negociações do Brasil, a começar com a União Europeia, se forem levadas adiante no próximo ano.

Em face da nova realidade do comércio internacional, com inovações trazidas pelos acordos preferenciais de nova geração, bem como dos avanços da integração regional em outros continentes, é imperativo que o Brasil aprofunde as mudanças havidas em sua estratégia em relação aos acordos preferenciais.  Mais ainda, avalie o impacto que os modelos preferenciais dos EUA e da UE, ao serem adotados pelos demais parceiros internacionais, causarão ao comércio externo do Brasil.

Uma das características da nova geopolítica global é o reforço do regionalismo. Nesse contexto, além da integração comercial, o Brasil deverá dar prioridade à integração física na América do Sul e acelerar as obras de infraestrutura para abrir corredores às nossas exportações para o mercado asiático. O processo de integração regional, em especial o Mercosul, e o relacionamento bilateral com os países sul-americanos foram aspectos da política externa em que a retórica oficial foi mais efetiva do que os avanços concretos. O Brasil tem de enfrentar o desafio de assumir a liderança em nossa região e repensar o processo de integração e o Mercosul.

O continente americano passa por significativas transformações políticas e econômicas que terão consequências na geopolítica regional. O governo de esquerda do México e as incertezas nas relações com o vizinho EUA, o governo de direita no Brasil e seus efeitos sobre o entorno geográfico, o novo governo de Cuba, a deterioração das instáveis Venezuela e Nicarágua, as dificuldades econômicas na Argentina, a persistente baixa prioridade da região para a política externa dos EUA, são alguns dos principais elementos de uma gradual transformação das relações políticas, econômicas e comerciais entre os países das Américas e com o resto do mundo. Na América do Sul, a partir da década de 1990, oito dos dez países elegeram governos de centro-esquerda e de esquerda. Em 2019, oito dos dez países serão governados por presidentes de direita ou centro-direita. Ao mesmo tempo, em função do vazio criado pela baixa influência política e reduzida presença comercial dos EUA, além da falta de uma visão estratégica e de ações proativas por parte do Brasil, cresceu a presença da China e da Rússia. Agora, até a Turquia amplia também sua atuação a partir da Venezuela.

Declarações do presidente de que as relações com os EUA ganharão prioridade, de Eduardo Bolsonaro de que o Brasil está pronto a trabalhar com os EUA em todas as frentes, não por alinhamento automático, mas por convicção de que há grande convergência entre os objetivos e a visão de mundo das duas nações abrem caminho para uma relação claramente afirmativa. O ministro Ernesto Araújo diz que “o céu é o limite na relação bilateral e que temos de pensar grande para dar um salto qualitativo na aproximação com Washington, o que permitirá fazermos coisas que seriam impensáveis”, que se espera sejam mutuamente benéficas.

Eleição de Bolsonaro reforçará parceria com os EUA

Como desdobramento dessa nova realidade, não será surpresa se os EUA responderem positivamente aos acenos de aproximação de Brasília. Alto funcionário da Administração Trump declarou que “há um esforço consciente do governo americano, vindo do topo da hierarquia, para uma aproximação com o Brasil. A percepção é de que a eleição de Bolsonaro traz alguém disposto a ser parceiro”. A região não representa qualquer ameaça à segurança nacional dos EUA. As questões de imigração, do tráfico de drogas e a trinca da tirania trumpiana (Venezuela, Nicarágua e Cuba) não chegam a tirar o sono dos formuladores da política externa e de defesa em Washington. Segurança, prosperidade e democracia são objetivos norte-americanos na região. Nos últimos dez anos, os EUA foram excluídos das novas instituições que têm por atribuição acompanhar as relações entre os países da região, como a Unasul e a Celac, com todas as implicações políticas e diplomáticas que isso está acarretando. Washington pode perguntar como o Brasil e os EUA poderiam trabalhar juntos para tentar resolver algumas questões de interesse geral no relacionamento entre os países da região.

Tendo sido embaixador nos EUA por quase cinco anos, seguindo orientação dos governos FHC e no primeiro mandato de Lula, procurei desenvolver ações que resultassem em maior aproximação entre os dois países. Em termos de comércio, de investimentos e mesmo no cenário internacional, o Brasil só teria a ganhar com uma relação mais próxima da única superpotência global. A condição para tanto será definir muito claramente nossos objetivos e nossa agenda nos entendimentos bilaterais. As assimetrias em todos os setores entre o Brasil e os EUA tornam difícil aceitar que os objetivos globais e a visão de mundo das duas nações sejam comuns, especialmente com as políticas norte-americanas em relação à China, à Síria e ao conflito Israel-Palestina, por exemplo. As prioridades regionais, sim, são coincidentes.

A nova geopolítica na região oferece uma oportunidade única – que não existiu para os governos anteriores – de o Brasil, a partir da definição de seus interesses, acima de países, grupos, partidos e ideologias, desenvolver uma relação sem alinhamentos automáticos com os EUA. Interessa ao Brasil o encaminhamento de uma solução negociada para o restabelecimento da democracia e da estabilidade econômica que traga de volta o crescimento e a pacificação política na Venezuela. Interessa ao Brasil a ampliação do mercado regional que, em 2019, deve constituir-se em uma área de livre comércio. A ação do Brasil para a consolidação da democracia, de defesa e de segurança poderia ser complementada com o melhor aproveitamento dos recursos financeiros do Novo Banco de Desenvolvimento do Brics para projetos de integração física na América do Sul, o que propiciaria o aumento do intercâmbio comercial entre todos os países da região.

Brasil precisa de um modelo de acordos comerciais

O Brasil deve fazer política de sua circunstância geográfica. Com uma estratégia externa, anunciada como “mais assertiva e com objetivos claramente definidos”, a cooperação franca e direta entre Washington e Brasília poderá ampliar as oportunidades bilaterais de comércio e de investimentos e projetar o Brasil como o verdadeiro motor da região. Com isso, a voz do país no cenário internacional ficará reforçada e poderá abrir a possibilidade de maior presença brasileira nos foros multilaterais, inclusive na reforma do ONU, quando o assunto voltar a ser tratado seriamente.

É evidente a necessidade de o Brasil adotar um modelo de acordos de preferências comerciais que traga um quadro regulatório mais avançado, que ultrapasse a simples redução de tarifas e que permita a eliminação das barreiras não tarifárias. Entretanto, cabe questionar que regras e modelos deve o Brasil adotar.

O trabalho da diplomacia é, em especial, o de identificar onde estão os interesses nacionais e buscar apressar sua realização.

Para a execução dessa ampla agenda de reformas para a modernização interna e para a projeção externa do Brasil, o governo terá de contar com o apoio e o interesse de nossos parceiros externos, em especial por meio da finalização do acordo de comércio com o Mercosul, e o interesse de empresas na participação de um amplo programa de logística que vai favorecer o fluxo – importação e exportação – de comércio.

Políticas corretas para o momento em que vivemos facilitarão a volta rápida da confiança e do crescimento com estabilidade política e econômica. O Brasil, respaldado pelo fortalecimento da economia, voltará a ser um polo de atração de investimentos e voltará a dar sua contribuição nos principais fóruns internacionais em favor do livre comércio, da democracia, da segurança, dos direitos humanos e do meio ambiente.

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