Interesse Nacional e Ação Diplomática

[1]“[O] Brasil, ainda que a isso nos conformássemos, não seria viável como país pequeno ou mesmo como país médio. Ou aceitamos nosso destino como país grande, livre e generoso, sem ressentimentos e sem preconceitos ou corremos o risco de permanecer à margem da história como povo e como nacionalidade.”[2]

Embaixador João Augusto de Araujo Castro

1 - Os historiadores do futuro certamente olharão para a segunda década do século XXI como momento de inflexão nas convicções que balizaram a vida em sociedade e a relação entre os Estados. As mudanças ocorridas provocaram desafios abertos à ordem internacional vigente desde o final da Segunda Guerra Mundial e ajustada com o fim da Guerra Fria e com a dinâmica da globalização. Neste cenário, a avaliação da inserção internacional do Brasil terá que considerar a natureza dos desafios presentes – internos, regionais e globais – e as respostas possíveis. Nesse cálculo, pesam os vínculos com os demais países, bem como mudanças geopolíticas provocadas tanto pelas relações entre terceiros países, quanto pela ação de atores não estatais. A tradição diplomática brasileira, desde Rio Branco, pensa o Brasil com importantes interesses na região na qual está geograficamente inserido, e o define como nação com interesses globais por seus recursos e por sua projeção regional e internacional.

2 - A preeminência das nações desenvolvidas pode ser medida por sua capacidade de formulação e de divulgação de conceitos e narrativas sobre sua evolução histórica e sua participação na configuração do mundo. Enfrentar os desafios globais demanda avaliar conflitos atuais e potenciais.  O delineamento da estratégia de defesa do interesse nacional envolve definir uma noção realista dos ativos que marcam a presença do país no mundo. Com base nisso, serão escolhidas as opções para a negociação e o emprego de meios e modos para cooperação com os demais Estados. As assimetrias nas relações internacionais têm a ver com a dominação e a hegemonia, frutos das disparidades econômicas e sociais e das vulnerabilidades dos países que ainda lutam por se desenvolver. Dominação e hegemonia são exercidas por meio de um esforço permanente e persuasivo, cuja meta é garantir e incrementar as vantagens acumuladas em consequência de uma ordem internacional, na qual os atributos de poder estão desigualmente detidos pelas nações.[3]

3 - A preocupação com os desequilíbrios e as repercussões negativas da hegemonia e da dominação na ordem internacional sempre estiveram presentes no pensamento e na ação diplomática brasileira. A agenda internacional é tratada a partir de uma percepção política que matiza a aridez técnica que, muitas vezes, reveste seus tópicos. Há, igualmente, um vínculo entre diferentes ítens, nem sempre observáveis à primeira vista. Esses desafios variam segundo as circunstâncias de cada sociedade e a situação geopolítica de cada país. A pluralidade de valores está na base de riqueza cultural e identitária da sociedade humana, mas, ao mesmo tempo, reclama algum tipo de ação dos estados que assegure condições mínimas de convivência em meio à diversidade.

4 - As respostas práticas aos desafios enfrentados no âmbito externo se traduzem em atitudes, votos, iniciativas, alianças e acordos, em cujo processo decisório os governos nacionais pesam circunstâncias históricas e geopolíticas, riscos, situação internacional engendrada por relações de poder, cenários internos, interesses nacionais e defesa da soberania nacional, entre outros elementos. Cada decisão induz ajustes, correções e reorientações nos planos interno e das relações com as demais nações. As mudanças associadas a esse processo demandam redefinir prioridades e reavaliar meios para concretizá-las. Isso exige sopesar riscos envolvidos, considerar precedentes históricos e construir uma visão estratégica sobre caminhos a serem seguidos pela sociedade e sobre a inserção presente e futura do país na ordem internacional. E torna-se ainda mais complexo para um país desprovido de “excedentes de poder”, como o Brasil, para usar a expressão do ex-chanceler Saraiva Guerreiro[4]. A noção precisa dos instrumentos disponíveis e o caráter estratégico da coordenação interna sobressaem na estruturação e respaldo da ação diplomática.

5 - O Itamaraty tem um papel histórico na “definição do interesse nacional de uma política pública”[5], para a qual tem sido crucial a atuação do establishment diplomático. A ação diplomática requer lidar com nichos de poder na defesa do interesse nacional; implica, igualmente, desenvolver capacidade e musculatura política para estabelecer conceitos, métodos e práticas adequadas para promovê-lo. Em ambas as situações, a diplomacia deve atuar como uma força de sofisticação, persuasão, dissuasão e precaução. As escolhas têm que combinar pragmatismo e princípios, o que nem sempre é bem compreendido pela opinião pública. Ao mesmo tempo, coesão e coerência não passam despercebidas pelo sistema político.  A consolidação do Itamaraty e seu êxito em obter um reconhecimento internacional repousam em dois pilares: a coesão do corpo de funcionários e a coerência na construção e na renovação dos conceitos, permitindo, simultaneamente, consistência na narrativa e capacidade de projetar e inovar na política externa.

6 - Esses dois pilares enfrentam, hoje, o desafio de compreender as mudanças na ordem internacional, bem como formular soluções que atendam aos interesses do país e contribuam para uma ordem menos assimétrica. Os resultados da ação diplomática são, ademais, determinados pela natureza do processo decisório – nem sempre expedito e sujeito à imprevisibilidade dos tomadores de decisão – e pelo peso dos valores, das ideias e pelo sentido da linguagem[6]. O fazer diplomático enfrenta, hoje, progressiva desconfiança da sociedade em relação aos agentes do estado e às ações governamentais. É esse um fenômeno universal que exige dos governos, das chancelarias e dos diplomatas maior sintonia com o sentimento dos cidadãos e dos grupos de interesse nas sociedades que representam. O processo decisório leva em conta as tendências de curto prazo dos atores sociais, reforçando elementos emocionais, ideológicos e subjetivos que podem comprometer o alcance da ação diplomática.

7- A ordem internacional não é um conceito abstrato nem o único a explicar a convivência entre as nações. Ao lado da noção de anarquia, pode ser compreendida como categoria, isto é, como conceito que possibilita tratar do sistema internacional a partir daquilo que imaginamos, sentimos e refletimos acerca dos eventos, ações e relações que afetam a vida das nações. São, todavia, conceitos controversos. Os estados, diz Hedley Bull, vivem em sociedade, isto é, compartilham o espaço geográfico e às vezes têm uma história em comum. Todavia, a inexistência de um ente político acima dos estados reflete a importância e o peso da noção da soberania. Isso lhes confere uma igualdade política e jurídica que consubstancia a ausência de hierarquia. A sociedade anárquica, porém, não exclui a ordem. Ao longo da história, a acepção de ordem variou em função do peso dos interesses e do poder político detido por um estado ou grupo de estados. A ordem é uma situação e um valor. Como valor, está sujeita a contestações ao não refletir aquilo que certos estados consideram como justo para a realização das suas aspirações nacionais. A ordem colonial, por exemplo, consagrava uma visão oligárquica e hegemônica dos vínculos entre as nações, segundo a qual alguns estados tinham o direito de dominar outros povos. Na acepção de situação, a ordem refere-se ao sistema político mundial consubstanciado no sistema de estados, os quais detêm o poder de aplicação da lei e o monopólio do uso legítimo da força. Ordem não equivale a negar conflitos, nem significa estabelecer um paradigma único para sua resolução: ordem e conflito são faces da mesma moeda. Seus rumos são determinados pela interação de atitudes, interesses, ações e respostas nas sociedades.

8 - A perspectiva da ordem mundial relaciona-se à solução de questões substantivas da atualidade associadas à convivência entre os estados, à ordem interna em cada um deles e à ordem no sistema político global.[7] As mudanças deflagradas com o final da Guerra Fria e com o advento da globalização provocaram variações e diferenciações sociais, econômicas e políticas. Essas mudanças foram emblemáticas da capacidade de as sociedades nacionais alterarem o sistema internacional. O imediato pós-Guerra Fria permitiu o surgimento de uma situação de poder unipolar derivada do poderio então incontrastável dos Estados Unidos. O cenário político atual aponta para um reequilíbrio de forças como consequência do reposicionamento de atores de peso. A dinâmica desencadeada pelas forças da globalização, estimulada por esse unipolarismo e seus corolários econômico, militar, financeiro e tecnológico, contribuiu para relativizar a preeminência norte-americana ao abrir espaço para a emergência da China e de outros países, como Brasil, Índia, Turquia e África do Sul. Esses países, historicamente vistos como periféricos e sem peso para moldar a ordem internacional, passaram a orientar sua atuação diplomática no sentido de assegurar sua participação nos processos decisórios das instituições internacionais e em foros mais restritos como o G-20. Procuraram também atrair fluxos de investimentos, de cooperação, e se beneficiaram com a elevação dos preços das commodities na primeira década dos anos 2000. A coincidência entre eles de algumas perspectivas sobre o mundo não conforma uma força monolítica. Há posições distintas sobre o gerenciamento da ordem internacional e sobre os ajustes necessários. As potências tradicionais, por seu turno, conseguiram manter inalterados os fundamentos básicos da ordem internacional. Não se logrou melhorar a eficácia das Nações Unidas; tampouco houve progresso na reforma do seu Conselho de Segurança. Houve concessões pontuais, como foi o caso dos direitos de voto no Fundo Monetário Internacional. Esses movimentos contraditórios resultaram das “imagens do mundo”, que as contingências e as transformações do final da Guerra Fria e os efeitos da globalização despertaram nos círculos decisórios públicos e privados acirrando as discussões sobre a essência do interesse nacional dos estados. Como assinalam Holms e Sorensen, o processo deflagrado pela globalização é desigual em termos de intensidade, escopo geográfico e profundidade local e nacional[8].

9 - Os interesses nacionais obedecem a uma lógica que ultrapassa o espaço interno. Eles são também – e crescentemente – influenciados e condicionados por valores e objetivos compartilhados globalmente, como a promoção dos direitos humanos e do desenvolvimento sustentável; o combate à mudança do clima, ao crime organizado, ao tráfico de drogas, de armas e ao protecionismo; a erradicação da pobreza; o desenvolvimento e a difusão da tecnologia; e a criação de um ambiente econômico capaz de gerar empregos e renda. A definição dos interesses resulta do ambiente – social, cultural, econômico – em que as políticas públicas são formuladas e da definição dos objetivos a serem perseguidos pelo estado nas suas relações com os demais. As soluções aos desafios e o alcance de objetivos de escopo mais amplo requerem esforço além da negociação diplomática: exigem verdadeira mudança de atitude, aceitação de novos valores, de novos padrões de produção e consumo, e mesmo de mudanças na organização social[9]. Observa-se, porém, que o tratamento multilateral necessário para lidar com os problemas globais enfrenta a lógica do poder com a consequente limitação da eficácia das instâncias internacionais. Apesar do discurso em favor do meio ambiente, dos direitos humanos ou do livre comércio, a defesa do interesse nacional é um exercício de afirmação da soberania e, por conseguinte, da preservação do poder acumulado pelo estado em termos econômicos, militares, tecnológicos e culturais.

10 - A forma clássica de exercício do poder é o uso da força. A noção de poder deve ser compreendida para além do estado nacional. O poder é dinâmico e, mais recentemente, tornou-se difuso. As empresas, a mídia, a comunidade acadêmica, as organizações não governamentais e os grupos insurgentes o exercem, colocando, às vezes, em xeque a própria capacidade do estado. O exercício do poder se beneficia dos recursos amealhados em diferentes esferas da atividade humana. Seu somatório consubstancia a capacidade em fazer prevalecer sua visão de mundo e, assim, concorrer para que as regras que disciplinam as ações coletivas dos estados estejam em sintonia com sua própria legislação nacional. Isso é claramente o que se vê nas negociações bilaterais ou nos foros multilaterais. Trata-se, porém, de um exercício ao qual os estados nacionais não têm como ficar afastados, dada a preeminência adquirida pelas disciplinas internacionais de matérias outrora sob a alçada exclusiva da sua legislação.

11 - Os riscos associados aos fenômenos transnacionais e globais desconhecem os limites da geografia. Tampouco, origina-se unicamente da ação da natureza, mas é, cada vez mais, consequência das escolhas comportamentais, instrumentais e tecnológicas da sociedade. Segundo Ulrich Beck, as referências à ciência, à técnica e ao progresso sofrem de uma crise de confiança que, por sua vez, teria levado a uma crise de legitimidade na sociedade industrial[10]. Enfrentar o risco tornou-se necessidade permanente. Catástrofes provocadas por opções técnicas ou práticas humanas inadequadas, ou sua prevenção em caso de detecção precoce podem exigir cooperação internacional para sua mitigação e envolvem considerar questões como grau de desenvolvimento nacional, soberania e custos presentes e futuros de diversa ordem. Quase 75 anos desde a fundação da ONU e de várias das suas agências, as instituições multilaterais acumularam um valioso acervo de conhecimento e de boas práticas para enfrentar ameaças representadas por episódios naturais ou derivados da ação humana. A ação dos organismos internacionais realçou consequências de fenômenos distantes da preocupação diária do cidadão comum. O tratamento multilateral dos temas globais abre incentivos para desenvolver tecnologias menos poluentes, mais seguras e que melhorem a produtividade. Ainda que as decisões de foros multilaterais demorem para se traduzir em ações concretas, isolar-se do debate e da negociação pode resultar em efeito danoso aos interesses de um país como o Brasil.

12 - m uma economia global cada vez mais dinâmica, com cadeias de produção integradas, ágeis e flexíveis, que beneficiam mercados de mais baixo custo com maior produtividade e capacidade de inovação, o Brasil se destaca em setores como o agronegócio, a produção de aviões, a administração do meio ambiente em um território continental, a matriz energética renovável ou a exploração de petróleo em águas profundas. A economia do conhecimento aumenta a exposição do país e da sua sociedade, estimulando uma pluralidade de atores, com distintos interesses, a buscar influenciar a construção e a defesa do interesse nacional. O engajamento por parte das instituições governamentais, da sociedade civil, do empresariado e de outros atores demanda, porém, decisões informadas, sobretudo no que se refere aos meios para sustentar políticas públicas capazes de habilitar o país a se adaptar às mudanças.

13 - A discussão coletiva incentiva a revisão ou mesmo a abolição de atitudes enraizadas no preconceito ou na intolerância. A ação diplomática tem aí um papel relevante a desempenhar: deve estar sintonizada com as tradições e a capacidade da sociedade de absorver as novas percepções e práticas consagradas nas discussões sobre tópicos além-fronteiras. Para enfrentar ameaças associadas aos efeitos cumulativos da ação humana, deve evitar a obstrução do acesso às novas tecnologias, sem ignorar o papel do setor privado no seu financiamento e desenvolvimento. O Brasil tem tradição nessa temática. A atuação brasileira nos foros de direitos humanos, por exemplo, evidencia a sensibilidade da sociedade brasileira, à promoção da paz, ao combate à desigualdade social e à discriminação. Na Conferência do Rio de 1992, empenhou-se para assegurar que, nas convenções das Nações Unidas sobre mudança do clima e sobre biodiversidade, bem como na Agenda 21, se consagrassem regras favoráveis ao acesso dos países em desenvolvimento às tecnologias adequadas ao desenvolvimento sustentável.

14 - A globalização, associada à dinamização dos fluxos financeiros, da difusão da tecnologia e das informações, tem sido também responsabilizada pelo esmaecimento das identidades e das culturas e pelo desempoderamento dos estados nacionais em favor de forças ou agentes econômicos focados numa sociedade planetária. Os benefícios da globalização não alcançaram todos. Os anos recentes têm mostrado tendência dos estados nacionais em privilegiar o interesse nacional na execução da política comercial e nas aquisições de empresas locais, não obstante os compromissos assumidos na OMC ou mesmo competências atribuídas a instituições como a Comissão Europeia. Há crescente ceticismo sobre a globalização e oposição de vários segmentos sociais aos acordos de livre comércio. Ao mesmo tempo, os Estados Unidos lideram a pressão para a reforma da OMC, em particular do seu órgão de solução de controvérsias. A sociedade civil e os parlamentos intensificam o escrutínio sobre as vantagens auferidas em negociações comerciais. Amplia-se, assim, a temática do escopo dos acordos negociados. A dimensão regulatória dos acordos comerciais se expande e se aprofunda; busca-se inserir mecanismos de implementação, inclusive com possíveis medidas punitivas, não previstas em convenções multilaterais, em temas como meio ambiente e questões trabalhistas.

15 - A constatação de que a globalização aprofundou diferenças sociais e acentuou vulnerabilidades elevou a insatisfação nos eleitores. A estabilidade econômica e social da classe média está em xeque. O referendo favorável ao Brexit, no Reino Unido, e a eleição de Trump, nos Estados Unidos, em 2016, mostraram que o populismo fincou raízes também em países tidos como referências da democracia liberal.

16 - Numa sociedade desigual, como a brasileira, a alteração da perspectiva sobre autonomia, mobilidade, autoridade, liberdade individual, direitos e deveres e satisfação das necessidades básicas, tradição tem impacto profundo na compreensão sobre as instituições e sobre o sentido da globalização. A desconfiança nas instituições e em seus agentes produz um sentimento de rejeição entre os cidadãos.

17 - A erosão da capacidade de barganha entre os grupos sociais e o aprofundamento das cisões nas sociedades concorre para a maturação das opções políticas populistas em inúmeros países, independentemente do grau de avanço econômico e social. As políticas de cultura e de identidade, acentuadas pelo choque da imigração e pela perda de empregos derivada do deslocamento da produção de bens e servicos para países de mão de obra barata, desafiaram as posições tradicionais de esquerda e de direita. O apelo das políticas populistas, sobretudo na Europa, deriva de uma ansiedade com a integridade cultural e a sensação de perdas econômicas por parte dos segmentos mais vulneráveis das sociedades. O status quo ficou insustentável. As noções de classe e de interesse econômico cederam lugar a uma distinção entre aqueles identificados como pertencentes a anywhere e os identificados com somewhere. Os primeiros têm uma visão cosmopolita sobre a cultura e a sociedade, enquanto os segundos priorizam seu torrão natal, sua cultura e visão de mundo, cujas perspectivas de avanço econômico e social se vêem ameaçadas pelos processos de integração e pelas medidas de desregulamentação. Isso os leva a desconfiar dos efeitos das transformações contemporâneas. Como aponta David Goodhart, aqueles que se identificam como sendo de anywhere preconizam um “individualismo progressista”, enquanto aqueles de somewhere seriam “socialmente mais conservadores centrados na sua comunidade”[11].

18 - Aqueles com maiores oportunidades sociais e ganhos econômicos tendem a ter uma visão mais secular, menos marcada pela religião e pela reverência à autoridade; os segmentos sociais mais vulneráveis, descrêem das instituições e das autoridades ao se defrontarem no seu cotidiano com dificuldades, às vezes quase intransponíveis, para ter assegurado seu direito à educação, saúde ou à segurança. Enquanto este segmento privilegia a concretização dos valores da sobrevivência, o primeiro preocupa-se em fazer avançar os valores emancipativos, associados ao reconhecimento de direitos e ao bem-estar[12].

19 - O discurso de reforço da identidade nacional pelos regimes políticos críticos da democracia liberal é perigoso, ao ressaltar o que o cientista político neerlandês Cas Mudde entende por “nativismo”. Segundo ele, o nativismo é uma “ideologia que sustenta que os Estados deveriam ser habitados exclusivamente por membros do grupo nativo (“a nação”) e que elementos não nativos (pessoas e ideias) são fundamentalmente ameaçadores à homogeneidade do estado-nação. Tal ideologia relaciona-se com um conhecido nacionalismo europeu e flerta com a ideia de “etnonacionalismo”, pilar de regimes racistas ao longo do século XX[13]. O aumento no fluxo de refugiados do Oriente Médio, a partir de 2015, impulsionou movimentos políticos anti-imigratórios previamente existentes e acentuou a xenofobia. A ascensão de movimentos nacionalistas e eurocéticos à direita do espectro político não é fenômeno novo, mas ganhou fôlego nas eleições, em 2017 e 2018, em vários estados-membros da União Europeia. A vitória do Brexit, em 2016, com os votos de uma população claramente desinformada de todas as suas consequências políticas e econômicas para o Reino Unido, converteu-se em símbolo da crise atravessada pela União Europeia. Essa percepção levou o presidente Macron a preconizar medidas para a “proteção da Europa”, que incluiriam, inter alia, substituir as regras do acordo Schengen por um controle mais estrito das fronteiras, criar um conselho de segurança interior (para proteger valores e fronteiras) e sancionar ou interditar empresas que ameacem interesses estratégicos e valores essenciais europeus[14].

20 - A erosão da identidade é também efeito colateral dos acordos de livre comércio. Novamente aqui, a União Europeia é o exemplo mais saliente. A sociedade civil europeia demanda e busca realizar maior escrutínio público sobre as negociações comerciais do bloco. Esse movimento ganhou envergadura com o processo negociador da Parceria Transatlântica de Comércio e Investimentos (TTIP), iniciada em 2013 entre União Europeia (EU) e EUA. A exigência de maior transparência impôs à UE projetar não apenas interesses econômico-comerciais ou geopolíticos, mas também valores, elevando o perfil de temas como, por exemplo, comércio e desenvolvimento sustentável. A retórica dos valores tem impacto direto para as exportações brasileiras. O Brasil é percebido como forte concorrente no mercado agrícola, sobretudo em setores sensíveis como açúcar e biocombustíveis, carnes, especialmente carne bovina e de aves. Preocupações com padrões sanitários e de sustentabilidade são os maiores desafios às exportações brasileiras para a UE. As condicionalidades da Política Agrícola Comum (PAC) aos produtores europeus acirram o discurso de que a competitividade dos produtos importados estaria relacionada ao descumprimento dos padrões europeus de qualidade, sanidade e sustentabilidade. Essa retórica expõe o peso da pressão exercida pelo lobby agrícola sobre sobre os governos dos estados-membros e sobre a Comissão Europeia, limitando sua margem para negociação com outros parceiros. Isso foi particularmente evidente nas quotas restritas de produtos agrícolas ofertadas pela UE ao Mercosul nas negociações do acordo de associação entre os dois blocos.

21 - Os agrupamentos de países em blocos políticos e econômicos fruto da maior interdependência derivada dos investimentos, das comunicações e do alcance mundial da produção das empresas, entre outras causas, distingue a multipolaridade que marca a ordem internacional contemporânea. As associações variam em formato, escopo e natureza jurídica e logram convergir países com distintos interesses ou graus de desenvolvimento econômico e influência política. A negociação do acordo de associação entre o Mercosul e a União Europeia e a formação do Brics são exemplos de busca de convergência em meio à diversidade.

22 - Os países do Brics são polos dinâmicos pela dimensão das suas economias e pelo papel político de cada um deles no cenário mundial. O grupo é elemento relevante na busca de respostas aos desafios globais e nas discussões sobre o futuro da ordem mundial. O Brics avança ao mesmo tempo em que o sistema internacional ficou menos previsível com o colapso das macroestruturas bipolar e unipolar que predominaram durante a Guerra Fria e nas quase duas décadas que se seguiram à queda do Muro de Berlim, respectivamente. Vivemos uma nova transição, marcada por uma redistribuição do poder e pela inexistência de uma âncora institucional capaz de dirimir conflitos por meio do recurso a regras observadas universalmente[15]. As limitações observadas nas instituições internacionais de crédito realçam o imperativo de uma resposta coletiva e eficaz à demanda mundial de financiamento do desenvolvimento. A turbulência de 2008 resultou na convicção da necessidade de mitigar futuras crises financeiras. Os acordos constitutivos do Novo Banco de Desenvolvimento e do Arranjo Contingente de Reservas, em 2014, foram a resposta prática do Brics e o primeiro passo na sua institucionalização.

23 - O crescimento da China e dos demais países emergentes produzem transformações profundas no contexto político e socioeconômico internacional. Estes desempenham papel importante na redistribuição mundial da produção, ao participarem nas cadeias globais de valor. Essas cadeias têm forte componente regional, seja na América do Norte, Europa ou Sudeste Asiático. Elas evidenciam a importância da atração dos investimentos, mas também a de investir em conhecimento de ponta. A reorganização das atividades produtivas vem acompanhada de movimentos expressivos de urbanização, pressão sobre os recursos, ambientais, energéticos e agrícolas, ademais de novos desafios relacionados às condições de trabalho e da sustentabilidade ambiental, em particular a mudança do clima. A vertiginosa intensidade do desenvolvimento econômico da China expôs a busca do equilíbrio entre o interesse de preservar seu sistema político e social e a determinação de erguer uma base industrial competitiva. Aquele país passou também a investir pesadamente em centros de pesquisa e desenvolvimento em países avançados para reforçar sua capacidade exportadora. O objetivo é trazer inovação para os processos produtivos das empresas nacionais e criar condições para a indústria chinesa enfrentar com êxito a concorrência dos competidores que lá se instalam[16]. A China, há dez anos nosso principal parceiro comercial e, mais recentemente, investidor relevante no Brasil,  tipifica a natureza das mudanças em curso e a importância de refletir sobre as repercussões de longo prazo.

24 - Adequar-se às mudanças ou superar as travas que impactam a ação dos Estados exige visão inovadora e métodos capazes de lidar com o problema de hoje sem perder de vista a oportunidade de amanhã. A construção de uma narrativa comum, traduzida em fatos concretos para o cidadão, para os empresários e para os trabalhadores, requer ações ousadas, instituições fortes e capacidade de planejamento. Gerar empregos de qualidade e produzir bens e serviços num mundo cada vez mais competitivo, em que inovação e produtividade se sobrepõem aos fatores de produção tradicionais, exigem concertação permanente entre setores públicos e privados com um olhar para as situações interna, regional e global. As relações com a América do Sul e o fortalecimento do Mercosul assumem, assim, um valor estratégico para o Brasil. A região vive um processo de conscientização dos cidadãos que demandam melhores serviços públicos, menos corrupção e instituições mais robustas e isentas. Entender os interesses internos e externos em jogo no contexto global e sul-americano é a primeira etapa para pensar estrategicamente as relações com os vizinhos.

25 - O desenvolvimento econômico somente faz sentido e se legitima se eliminar a pobreza, gerar empregos e promover maior acesso à educação, à saúde, à segurança e ao transporte. O esforço político pela integração é indissociável de uma estratégia regional de desenvolvimento. Apesar de o ideal da integração estar presente na retórica regional há mais de um século, a vontade política para adotar passos concretos para alcançá-la é recente[17]. O impulso à integração coincide com a expansão dos interesses dos países da região seja pelo crescimento das trocas comerciais e dos investimentos recíprocos, seja pela intensificação dos contatos humanos. O reforço e o fortalecimento da integração são um processo político e cultural, no qual as decisões internas de cada país influem e condicionam seus rumos.

26 - A força e a legitimidade da atuação internacional dos países deitam raízes no contexto regional em que se inserem. Os recursos hídricos disponíveis na América do Sul e suas bacias hidrográficas servem como grandes eixos de desenvolvimento. A bacia do Prata e a bacia Amazônica têm um sentido estratégico singular. São vetores que definem políticas em setores-chaves, como infraestrutura, energia, indústria, agricultura, meio ambiente, defesa e cooperação fronteiriça, entre outros. A América do Sul tem, ademais, uma situação privilegiada com saídas para o Atlântico e o Pacífico. É do interesse brasileiro aumentar a competitividade das suas exportações à Asia e inserir-se, de forma qualificada, nas cadeias globais de valor que têm esse mercado como origem ou destino. Nesse contexto, a parceria estratégica com a Argentina funciona como mola mestra para a integração bilateral, para a dinamização do Mercosul e das relações com o Chile. A maior fluidez da conectividade via o Oceano Pacífico concorrerá para que o Brasil e o Mercosul reforcem seus laços comerciais com alguns dos seus principais parceiros, como a China, os Estados Unidos, o Japão, a Coreia do Sul e o Canadá, entre outros países.  Ao mesmo tempo, o Atlântico é nossa rota natural para o comércio com a UE, o Oriente Médio, a Índia e a África.

27 - Há hoje consenso entre os estados-partes do Mercosul quanto à necessidade de revitalizá-lo para se alcançarem os objetivos estabelecidos no Tratado de Assunção, no Protocolo de Ouro Preto e em outros instrumentos legais.  Esse empreendimento é um dos desafios diplomáticos urgentes do Brasil. A indústria brasileira foi grande beneficiária do Mercosul ao se criar um importante mercado para bens e serviços brasileiros. Nossa ação diplomática deveria estar orientada a: (a) retomar a vontade política genuína, no mais alto nível político, que se traduza num estímulo contínuo para reformar e reforçar o bloco; (b) acordar métodos de trabalho e instrumentos sintonizados com a realidade e ancorados em critérios técnicos sólidos para informar decisões; e (c) intensificar a coordenação em diferentes planos, nos respectivos processos decisórios e com grau de transparência para uniformizar informação que habilite os atores a contribuir para a implementação das decisões adotadas em nível político. Cumprir esses critérios e criar um modus operandi exigem fina sintonia entre os diversos ministérios, órgãos e agências governamentais. Recorde-se que mesmo normas técnicas têm importante conteúdo político internamente e do ângulo das relações com os demais membros do bloco. Como o maior país do Mercosul, cabe ao Brasil exercer liderança nesse processo. Aos ganhos comerciais somam-se o estreitamento dos laços políticos com nossos vizinhos do Sul e a possibilidade de uma atuação mais coesa nas tratativas com outros blocos.

28 - O Brasil faz fronteira com dez países da América do Sul. É essencial, portanto, para o Brasil compreender com precisão os processos políticos e sociais dos seus vizinhos. A delimitação das fronteiras e a ausência de hipotecas históricas são ativo importante para a diplomacia brasileira. A defesa da democracia, dos direitos humanos, o combate ao crime organizado e a solução pacífica das controvérsias são essenciais à inscrição do país no concerto das nações. Essa defesa requer capacidade de diálogo e de articulação política. Nossa tradição diplomática gera atenção para nossas posições por parte dos parceiros, em particular na América do Sul. Cautela e cuidado não significam tergiversar, mas sim buscar decisões fundamentadas e equilibradas.

29 - O espaço de um texto como este restringe aprofundar a miríade de aspectos associados às transformações no cenário internacional. Tampouco possibilita esgotar a reflexão sobre os desafios à inserção internacional do Brasil. Experiências e expectativas desempenham um papel significativo seja no plano das aspirações da sociedade, seja pelos dividendos auferidos pela presença ativa do Brasil nos negócios internacionais. O desenho de uma estratégia de política externa – nos planos bilateral, regional e global – deve considerar as possibilidades decorrentes do patrimônio acumulado, ao lado das oportunidades intrínsecas às mudanças. Requer também uma chancelaria forte. Muitos dos nossos parceiros também competem conosco pelos mesmos mercados. Reverter estratégias ou decisões é, às vezes, mais oneroso do que não adotá-las, inicialmente. Custa caro denunciar acordos, cancelar contratos ou aprovar leis e regulamentos adversos aos investimentos. Os prejuízos extrapolam o plano político e da imagem do país ao afetarem o acesso a mercados e o próprio diálogo com outras nações.

30 - No âmbito político, a formação de expectativas – decorrente, em grande parte, da interpretação das experiências – é mais sutil e simbólica. Determinadas percepções são incorporadas com maior força ao repertório dos tomadores de decisão e operadores dos distintos setores da política externa. Esses atores não conhecem a experiência em sua totalidade, e, por vezes, acumulam visões parciais baseadas em dados conjunturais. A ação diplomática atua aí como catalisadora das percepções políticas e das informações técnicas. Isto é particularmente relevante quando se trata das relações bilaterais e regionais. Mas, é também aplicável quando se enfrenta a rigidez da estrutura das instituições internacionais, herança de um esquema de poder que está em descompasso com as necessidades atuais. Atualizar esse legado, tornando-o mais consentâneo às realidades geopolíticas contemporâneas e com a necessidade de respostas comuns aos desafios globais, exige esforço, persistência e visão estratégica. Alguns países tendem a lidar seletivamente com as opções de reforma ou a desejar alternativas inconsistentes com as transformações no sistema internacional.

31 -  A América do Sul, em particular, vive momento delicado, sobretudo em razão da crise humanitária e política em que está mergulhada a Venezuela. A evolução dessa crise afeta há algum tempo o diálogo com aquele país e entre os próprios países sul-americanos. A extensão das nossas fronteiras não nos permite posição de indiferença ao que ocorre na nossa circunstância. Daí a prioridade e a atenção permanentes às relações com a Argentina e com os demais estados partes do Mercosul, em função dos investimentos recíprocos e da aliança econômica e política com eles construída.

32 - O avanço das tecnologias, em particular da robótica, da inteligência artificial e das tecnologias da informação provocam transformações significativas na produção e no comércio internacional. Constituíram-se cadeias de valor verdadeiramente globais, cujas etapas produtivas são alocadas onde há maior competitividade. Em consequência, as decisões sobre a produção buscam um equilíbrio entre a autonomia decisória saudável para a condição do processo de desenvolvimento de um país como o Brasil e a negociação de acordos comerciais que disciplinam a influência de atores externos na definição dos produtos, dos processos produtivos e na orientação dos investimentos na produção em território nacional[18]. A inserção do Brasil passa necessariamente pela intensificação do seu comércio internacional. Todavia, os acordos devem ser negociados considerando a evolução da tecnologia e as mudanças nos marcos regulatórios nos parceiros comerciais. A ausência de uma visão de longo prazo e de monitoramento dessas transformações, sem as necessárias políticas públicas para capacitar o aparelho produtivo nacional, poderá redundar em desindustrialização acelerada com as consequências nefastas dela decorrentes. Estudo recente mostra que, até 2026, a automação colocaria em risco cerca de 54% dos empregos formais no Brasil[19]. Isso requer a conjugação de políticas macroeconômicas, industriais, de comércio exterior e de infraestrutura, com vistas à definição precisa do interesse nacional para cuja defesa à política externa, por meio da ação diplomática, é um componente essencial.


Bibliografia:

 AMADO, Rodrigo. Araujo Castro. Brasília: Editora da Universidade de Brasília, 1982.

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[1]
As opiniões externadas são de caráter pessoal e não refletem necessariamente posições do Ministério das Relações Exteriores ou do governo brasileiro.

[2] AMADO, 1982, pág. 212.

[3] ROBINSON, 1996, pág.24.

[4] GUERREIRO, 2018, pág.435.

[5] BERARDI, 2016, pág.55.

[6] HILL, págs,9,10, 2003.

[7] BULL, 2002, pág. 29.

[8] HOLM e SORENSEN, 1995, pág.1

[9] FONSECA JR., 2008, pág.246

[10]  BECK, 2001, pág.106,

[11] GOODHART, 2018, págs.1-3.

[12] INGLEHART apud GOODHART, 2018, pág.27.

[13] MUDDE, 2010, pág.1173.

[14] MACRON, Pour une renaissance européenne, 2019.

[15] STEPHENS, Financial Times, 2014.

[16] PAIVA, Folha de S. Paulo, 2013

[17]
Pode-se considerar o Tratado de Montevidéu, que criou a Associação Latino-americana de Livre Comércio (ALALC), em 1959, como a primeira decisão em favor da integração econômica na América Latina.

[18] 
LEO. Cadeias globais, tema do próximo governo. Valor Econômico, 11/8/2014.

[19]
SOUZA PINTO. https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2019/01/robos-ameacam-54-dos-empregos-formais-no-brasil.shtml, Folha de S. Paulo, 29/1/2019.

 

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