Rogério de Souza Farias[1]
Como o governo brasileiro deve preparar-se para alcançar sucesso na próxima abertura comercial.
Para os analistas da política comercial atentos à Esplanada do Ministério, os últimos anos apresentaram-se como uma mistura de compasso de espera e expectativas frustradas. Após anos de paralisia da Rodada Doha da Organização Mundial de Comércio, o Brasil estava sem rumo.
Mesmo antes do impeachment da presidente Dilma Rousseff, contudo, ensaiavam-se conversas com potenciais parceiros, algumas reativando diálogos que se arrastavam por mais de duas décadas. Com a emergência da nova administração, tal tendência tomou fôlego. Pode-se identificar, em muitas repartições, novo ânimo e a tensão que precede grandes desafios.
O tema desse artigo não são as negociações em si, tampouco o estudo de seus potenciais efeitos. O foco recairá, aqui, sobre aspecto pouco examinado da política de inserção internacional do Brasil no mundo globalizado: como lidar com os perdedores desse processo.
A Iniciativa sobre Mercados Globais (IGM), um centro da Universidade de Chicago, conduz recorrentes pesquisas sobre a opinião da liderança acadêmica na disciplina de economia sobre os tópicos mais diversos. Em março de 2012, a instituição liberou sua pesquisa sobre o tema do livre comércio. 96% dos respondentes concordaram com a tese de que ele melhora a eficiência produtiva e oferece aos consumidores melhores escolhas, sendo que, no longo prazo, esses ganhos são maiores que quaisquer efeitos sobre o emprego. Nenhuma tese na disciplina consegue consenso tão amplo.
Mas a linguagem da pergunta esconde questões relevantes: primeiro, não se define o que é o “longo prazo”; segundo, deixa claro, de forma sutil, a inevitabilidade de efeitos negativos (desemprego) com a liberalização comercial, ainda que este custos sejam menores que os ganhos agregados.
Os respondentes da pesquisa foram, em sua maioria, sensíveis a esse fato. Daron Acemoglu, do MIT, por exemplo, afirmou que os seus colegas acadêmicos “geralmente subestimam os custos de curto prazo em termos de emprego, que são significativos e desigualmente distribuído”. Joseph Altonji, de Yale, indicou que “ganhos e perdas não são distribuídos de forma equânime”, daí a necessidade de programas de requalificação serem parte integrante da política comercial. O brasileiro José Scheinkman, na época em Princeton, afirmou serem os ganhos do livre comércio “suficientemente grandes para financiar a compensação de trabalhadores em setores perdedores”.[2]
Até o início do século XX, essa fricção do mercado de trabalho era vista como normal. Os indivíduos sofreriam com o desemprego ou a súbita queda de renda, mas o mercado trataria de reposicioná-los.
O estudo desse processo, contudo, indicou ser algo mais difícil do que o imaginado. Em um paper de 2016, David Dorn (Universidade de Zurique) e Gordon Hanson (Universidade da Califórnia) demonstraram que a súbita abertura comercial pode deprimir preços e gerar desemprego por mais de uma década; os benefícios, por sua vez, podem demorar bem mais tempo para se concretizar.
Há, portanto, consenso de que há pesados e concentrados custos na abertura comercial, apesar dos benefícios agregados de longo prazo. Os perdedores sofrerão com o desemprego; certas comunidades, com a desestruturação de laços sociais e econômicos.
A solução, no caso, não deve ser o protecionismo e a autarquia. Os economistas acreditam que o grupo minoritário deve ser acompanhado de perto na formulação da política comercial.
Um modelo desse esforço foi o Trade Expansion Act de 1962 do governo americano. Reconheceu-se, nesta legislação, que o Estado deveria ajudar firmas e trabalhadores a se reposicionarem de forma competitiva em um cenário de abertura comercial — o Trade Adjuàstment Act (TAA). Criou-se, para tal fim, programas para trabalhadores (recapacitação, auxílio-desemprego e apoio à mudança) e firmas (empréstimos, garantias, consultoria técnica e auxílio tributário). Em iniciativas subsequentes, inseriram-se previsões de dispêndio focadas em comunidades, indicando o efeito social mais amplo que súbitas mudanças no mercado podem ocasionar. Todos os programas são estruturados pela autorização concedida ao executivo para negociar acordos de comércio no exterior, mas são executados por três agências domésticas distintas.
Segundo J. F. Hornbeck, tais programas tornaram-se necessários para: 1) Elevar a eficiência econômica por intermédio da aceleração do processo de ajuste; 2) Tornar o processo mais equitativo, compensando a perda de renda e compartilhando os custos da abertura comercial na sociedade; 3) Viabilizar a liberalização pelo pragmatismo político, diminuindo o poder de forças opositores e manter uma coalização favorável ao livre comércio.[4]
Desde então, o governo americano tem avançado na liberalização comercial com uma iniciativa de apoio aos perdedores da globalização. A política, contudo, está longe de ser consensual. A análise dos programas executados desde a década de 1960 demonstra que foram exigidas elevadas demandas para acionar os mecanismos de apoio. Era necessário demonstrar que o artigo concorrente fosse importado em volume maior, que essa elevação decorresse da diminuição da tarifa aduaneira e que esse resultado, por sua vez, fosse a causa do dano ao trabalhador ou à firma. O processo era demorado, custoso e complexo. Um segundo problema foi o volume de recursos alocado para tal programa. O recente aumento da competitividade chinesa no mercado americano, por exemplo, gerou impactos quase dez vezes maiores do que os desembolsos de assistência governamental em diversos setores.[5]
E como o Brasil se encaixa nessa discussão? É essa questão que lidaremos na próxima sessão.
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Em 2015, a International Chamber of Commerce publicou a terceira edição do seu Open Markets Index. A iniciativa apresenta um ranking sobre a abertura de setenta e cinco países ao comércio internacional. Um dos principais indicadores que formam o índice é o de abertura observada e, nesse quesito, o Brasil figurou quase em último lugar, na frente somente de Sudão, Bangladesh, Etiópia, Paquistão e Argélia.[6] O país, dessa maneira, é uma das economias mais fechadas do mundo — tradição que subsiste desde o século XIX.[7]
Nesse contexto, a economia brasileira tem desafios particularmente pertinentes em decorrência do número de setores sensíveis à liberalização comercial. Isso eleva consideravelmente a necessidade de vincular a reforma da política comercial à questão dos perdedores dessa política.
Ignorá-los seria um erro. Uma onda súbita de desemprego em setores relevantes primeiramente fortaleceria atores contrários à liberalização comercial. Segundo, a falta de planejamento levaria parcela significativa da população a sair permanentemente da força de trabalho, em decorrência das dificuldades de capacitação para os novos desafios da economia. Terceiro, o foco antecipado nos perdedores viabiliza uma agenda menos defensiva e mais voltada para a inovação.
Este último ponto deve ser examinado de forma mais detida. Hoje, as políticas comerciais e de inovação são conduzidas de forma estanque e paralela, sem a devida interlocução. Como forma de preparar o país para uma melhor inserção global, seria oportuna a execução de estudos indicando quais setores teriam potencial de posicionamento competitivo nas cadeias globais de produção e como os instrumentos existentes de incentivo à inovação poderiam ser articulados para tal fim.
Com isso, haveria uma inversão da situação atual, em que prioridades são definidas e desembolsos de recursos executados em decorrência ou da atuação privilegiada de grupos de pressão ou das veleidades ideológicas do burocrata de plantão. O foco na competitividade permite elevar o grau de harmonização das políticas públicas.
Mas não podemos ser idealistas de pensar que toda a cadeia produtiva brasileira conseguirá sobreviver de forma incólume a um processo, ainda que gradual, de abertura comercial. O realismo na forma de lidar com os perdedores é crucial para a sustentação da direção política.
Por essa razão, é urgente a mobilização dos instrumentos estatais que lidam com crises em firmas e trabalhadores, de maneira a aproximá-los dos debates sobre a inserção internacional do Brasil. Isso permitirá redesenhar ou até criar novos instrumentos para enfrentar as inevitáveis demissões e falências decorrentes da liberalização comercial. O seguro desemprego, por exemplo, poderia ser concedido de forma mais célere, por período mais longo e acoplado a iniciativas de recapacitação para setores mais sensíveis à concorrência internacional.
Atualmente, contudo, inexiste tal preocupação. A composição dos membros da Câmara de Comércio Exterior (CAMEX) do governo federal e até seus grupos de trabalhos e comitês são direcionados ou para a complexa rotina da gestão da política de comércio exterior ou para as negociações em si. Pouco se trabalha com os potenciais efeitos do day after de uma liberalização comercial.
É compreensível que exista tal insuficiência. Os recursos humanos especializados são insuficientes até para a gestão da pesada máquina burocrática de comércio exterior. Além disso, o Brasil não avança na agenda de liberalização comercial desde meados da década de 1990. Não há recursos e tampouco experiência para lidar com algo com efeitos só em um incerto futuro.
Mesmo assim, cumpre alertar que esforços mínimos para enfrentar os efeitos negativos são essenciais para garantir o sucesso de uma política de abertura comercial no Brasil.
[1] EPPGG/IPRI.
[2] O resultado da pesquisa e os comentários estão disponíveis no sítio eletrônico: http://www.igmchicago.org/surveys/free-trade. Acesso: 17 de agosto de 2017.
[3] “The China shock: Learning from labour market adjustment to large changes in trade”, David Autor, David Dorn and Gordon Hanson, NBER Working Paper 21906, 2016.
[4] Trade Adjustment Assistance (TAA) and Its
Role in U.S. Trade Policy. J. F. Hornbeck. 2013. https://fas.org/sgp/crs/misc/R41922.pdf. Acesso em: 21 de agosto de 2017.
[5] Ver trabalhos de David Autor, David Dorn e Gordon Hanson.
[6] ICC Open Markets Index. 3rd Edition 2015. Disponível em: https://cdn.iccwbo.org/content/uploads/sites/3/2017/01/ICCs-OPEN-MARKETS-INDEX-3RD-EDITION-2015.pdf. Acesso em: 28 de agosto de 2017.
[7] COATSWORTH, JOHN H. E WILLIAMSON, JEFFREY G. Always protectinist? Latin American tariffs from independence to great depression. Journal of Latin American Studies, v.36, 205-32. 2004.
