Uma visão brasileira sobre adaptação e perdas e danos causados pela mudança do clima

6 Perdas e danos e adaptação

Resumo Executivo

Este policy paper tem como objetivo analisar a situação brasileira em relação à adaptação e às perdas e danos decorrentes das mudanças climáticas, ressaltando a importância do Mecanismo Internacional de Varsóvia para Perdas e Danos (WIM). O documento expõe, inicialmente, o contexto das negociações da UNFCCC, onde o Brasil adota uma postura cautelosa, defendendo a necessidade de suporte internacional para países vulneráveis, especialmente as Nações Insulares em Desenvolvimento (chamadas SIDS – Small Island Developing States). Os principais resultados revelam que, embora o Brasil avance na estruturação de sua agenda de adaptação — com a criação de um Grupo de Trabalho Temporário para elaborar o Plano Nacional de Adaptação e a promoção de uma abordagem participativa — há desafios significativos. A população brasileira apresenta uma baixa percepção dos riscos climáticos, e muitos municípios têm capacidade adaptativa limitada. Além disso, a integração de Perdas e Danos nas políticas públicas ainda é insuficiente. A análise conclui que, para melhorar a eficácia do WIM, é essencial promover uma governança multinível robusta e garantir a transversalidade nas políticas públicas. Recomenda-se, portanto, a integração setorial das ações de adaptação, o fortalecimento da percepção social sobre os riscos climáticos e a mobilização de recursos financeiros, tanto nacionais quanto internacionais. O Brasil tem a oportunidade de se posicionar como líder na implementação dessas estratégias, contribuindo para uma maior resiliência climática, não apenas em seu território, mas também em colaboração com outras nações vulneráveis.

Introdução

A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) reconhece que os impactos das mudanças climáticas são inevitáveis, mesmo com a adoção de medidas de mitigação para reduzir emissões de gases de efeito estufa. Diante desta realidade, o mecanismo de “Adaptação e Perdas e Danos” foi estabelecido para lidar com os efeitos adversos que ultrapassam a capacidade adaptativa das sociedades e ecossistemas. Enquanto as estratégias de adaptação buscam aumentar a resiliência das nações vulneráveis, o conceito de perdas e danos concentra-se nas consequências irrecuperáveis, como a destruição de ecossistemas e a perda de vidas e meios de subsistência [1].

O Mecanismo Internacional de Varsóvia para Perdas e Danos (WIM), formalizado em 2013 durante a Convenção das Partes (COP19), foi um marco nesse processo. Com o objetivo principal de fortalecer o entendimento, a coordenação e o apoio a países particularmente vulneráveis aos efeitos das mudanças climáticas, o mecanismo aborda perdas econômicas e não econômicas, tais como a perda de cultura e identidade de comunidades afetadas [2]. No entanto, a percepção e aceitação desse mecanismo variam entre os países. SIDS, que estão na linha de frente dos impactos climáticos, têm pressionado por uma implementação mais robusta e por compensações financeiras adequadas. Países desenvolvidos, por outro lado, têm se mostrado relutantes em avançar nesse sentido, temendo a criação de precedentes que levem a responsabilidades legais vinculantes [3]. Ainda assim, a COP26 em Glasgow marcou progressos, com compromissos mais concretos sobre o financiamento de perdas e danos, embora ainda careça de metas claras e vinculativas.

O Brasil, ao longo das negociações no âmbito da UNFCCC, tem adotado uma posição cautelosa e diplomática em relação ao mecanismo de Perdas e Danos. Historicamente, o país tem se posicionado favoravelmente ao fortalecimento do financiamento para adaptação e mitigação, especialmente para países em desenvolvimento, mas expressa preocupação quanto à criação de responsabilidades legais vinculantes e à definição exata de compensações financeiras dentro do WIM.

Em sua atuação nas negociações climáticas, o Brasil tem defendido que o foco principal deve permanecer nas medidas de mitigação, uma vez que a redução efetiva das emissões de gases de efeito estufa (GEE) é vista como a principal estratégia para evitar perdas e danos futuros. Paralelamente, o país reconhece a necessidade de apoio internacional aos países mais vulneráveis, como as SIDS e nações em desenvolvimento, com ênfase na provisão de recursos financeiros e tecnológicos para enfrentar os impactos inevitáveis das mudanças climáticas [4]. Contudo, o Brasil também tem buscado equilibrar seus interesses em promover o desenvolvimento econômico sustentável e preservar sua autonomia nas negociações climáticas. Em fóruns internacionais, o país costuma alinhar-se ao Grupo dos 77 e China (G77+China), bloco que defende um tratamento diferenciado para países em desenvolvimento e enfatiza a responsabilidade histórica dos países industrializados na contribuição para as mudanças climáticas [5]. Ademais, países da América Latina e Caribe vem experimentando desafios em aplicar conhecimento local aos processos diplomáticos e decisórios ligados à mudança do clima, o que vulnerabilizam as condições regionais em definir estratégias mais adequadas de adaptação [6].

O avanço nas discussões sobre perdas e danos na COP26, em Glasgow, foi bem-visto pelo Brasil, mas o país se manteve cauteloso sobre a criação de novos mecanismos de compensação obrigatória. O governo brasileiro, em suas contribuições nacionais, tem priorizado o acesso a financiamento climático em termos de adaptação, mitigação e transição energética, enfatizando a importância de uma distribuição equitativa de recursos internacionais, sem implicações que coloquem em risco o crescimento econômico de países em desenvolvimento [7].

A implementação do WIM e suas ações associadas têm sido marcada por avanços e desafios. Um exemplo positivo é a implementação de esquemas de seguro climático em SIDS como as Ilhas Fiji e as Ilhas Marshall. Por meio do Pacific Catastrophe Risk Insurance Company (PCRIC) [8], os países da região obtiveram acesso a seguros subsidiados para desastres climáticos como ciclones e inundações. Esses seguros, apoiados por organizações internacionais e por fundos climáticos, têm oferecido uma forma de compensar perdas econômicas, permitindo que essas nações respondam mais rapidamente aos desastres [9]. Embora o seguro climático não cubra todas as perdas, ele ajudou a aliviar parte dos impactos financeiros imediatos, fornecendo recursos para reconstrução e adaptação. Outro bom exemplo é o Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility (CCRIF) [10], que oferece seguros paramétricos para países caribenhos, permitindo que recebam pagamentos rápidos após eventos climáticos extremos. Esse mecanismo ajudou a evitar crises econômicas graves e facilitou a recuperação após desastres, como o furacão Dorian nas Bahamas em 2019.

Um dos principais problemas com a implementação do WIM tem sido a falta de um sistema robusto de compensação para perdas irreparáveis, como a perda de terras e culturas tradicionais. No caso das SIDS do Pacífico, o aumento do nível do mar está causando a submersão de territórios inteiros, levando ao deslocamento de populações. No entanto, essas perdas “não econômicas”, que incluem aspectos culturais e sociais, raramente são adequadamente compensadas pelos mecanismos existentes. As Ilhas Salomão, por exemplo, já perderam cinco ilhas inteiras para o aumento do nível do mar, e os mecanismos atuais não oferecem uma resposta suficiente para esses impactos [11]. Ademais, a implementação do mecanismo de Perdas e Danos tem sido criticada por sua lentidão e pela falta de recursos financeiros suficientes. O caso de Moçambique após o ciclone Idai, em 2019, ilustra essa dificuldade. Embora tenha havido uma mobilização internacional para ajudar o país, os fundos disponíveis foram muito limitados, e a resposta financeira do WIM foi insuficiente para cobrir as perdas massivas causadas pelo desastre. A reconstrução foi lenta e muitos danos estruturais, econômicos e sociais não foram abordados de forma adequada [12]. Isso evidencia uma lacuna entre a necessidade e a oferta de recursos para os países que enfrentam desastres climáticos graves.

Apesar de alguns exemplos positivos, o WIM ainda enfrenta desafios significativos, especialmente em termos de financiamento adequado e compensação para perdas não econômicas. Para muitos países vulneráveis, como as SIDS e aqueles mais expostos a eventos extremos, as respostas ainda são insuficientes. A pressão para que os países desenvolvidos aumentem o apoio financeiro continua a crescer, principalmente diante de um aumento das demandas por reparação climática em fóruns internacionais.

É nesse escopo global que o painel “Uma Visão Brasileira sobre Adaptação e Perdas e Danos Causados pela Mudança do Clima” reuniu especialistas de diferentes áreas para abordar os desafios e oportunidades do Brasil no enfrentamento dos impactos climáticos. Sob a coordenação do moderador Mário Motim, Chefe da Divisão de Ação Climática do Ministério das Relações Exteriores, o evento promoveu um debate abrangente sobre o tema. Este policy paper tem como objetivo abordar o contexto geral das discussões realizadas durante este painel e apresentar recomendações de posicionamento para o Brasil. Para tanto, encontra-se estruturado da seguinte forma: inicialmente, será detalhada a descrição do diagnóstico das perdas e danos causadas pela mudança climática, seguido pelas recomendações políticas específicas para o Brasil.

Análise e diagnóstico

Durante o painel, Inamara Mélo, Coordenadora-Geral de Adaptação à Mudança do Clima do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima, expôs um panorama abrangente dos esforços do governo brasileiro na estruturação da agenda de adaptação. Dentre as iniciativas apresentadas, destaca-se o processo de elaboração do Plano Nacional de Adaptação no âmbito do Grupo de Trabalho Temporário instituído no Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima, que congrega 22 órgãos federais. O PNA compõe o Plano Nacional de Mudança do Clima (Plano Clima), que conta tanto com as estratégias para adaptação quanto para mitigação. A coordenadora enfatizou o caráter participativo desse processo, que mobilizou mais de 120 instituições na construção do Plano e manifestou o desejo de transformar este GT temporário em um grupo permanente, com atribuição de monitorar a implementação do plano e produzir relatórios anuais. Outro ponto destacado por Mélo foi a importância de incorporar a “lente climática” nas diversas políticas e programas governamentais, assegurando seu alinhamento com as diretrizes da Estratégia Nacional de Mudança do Clima. Segundo ela, a adaptação não é uma agenda setorial, mas uma prioridade transversal que envolve diversos ministérios e níveis de governo, além da sociedade civil e setor privado. A palestrante ressaltou que a Estratégia Nacional de Mudança do Clima estabelece diretrizes para a elaboração de planos estaduais e municipais de adaptação, buscando uma governança multinível e integrada. No âmbito da Justiça Climática, ressaltou a necessidade de uma ação climática que contemple os impactos socioeconômicos e promova uma transição justa. Nesse sentido, a agenda de educação, pesquisa, desenvolvimento e inovação, bem como a transparência, são elementos-chave. Destacou a importância da Rede Clima, rede de pesquisa interdisciplinar que provê subsídios científicos às políticas públicas em clima, contribuindo com o embasamento científico necessário para fundamentar não somente tais políticas, mas o posicionamento do Brasil nas negociações internacionais enquanto exemplo da diplomacia científica nacional [13].

Na sequência, Armin Braun, Diretor do Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres, apresentou um panorama dos desafios e oportunidades na gestão de riscos e desastres no Brasil. Ele destacou que, historicamente, a população brasileira não possui uma percepção apurada dos riscos climáticos, o que dificulta a adoção de medidas preventivas. Ressaltou a importância de ampliar a compreensão da população sobre a ocorrência cada vez mais frequente e intensa de eventos climáticos extremos. Nesse sentido, os sistemas de monitoramento e alerta atualmente incluem o envio de alertas por celular e a transmissão de avisos via Cell Broadcast. Outro ponto abordado foi a necessidade de uma resposta rápida e eficiente aos desastres, não apenas em termos de busca e salvamento, mas também na assistência, restabelecimento dos serviços essenciais e recuperação das áreas afetadas. Braun destacou que a agenda de gestão de riscos deve estar integrada a outras políticas, como habitação, drenagem, meio ambiente e desenvolvimento urbano. Quanto aos desafios, mencionou a baixa capacidade adaptativa da maioria dos municípios brasileiros, com apenas 251 deles desenvolvendo capacidade de governança e gestão de riscos de desastres. Para enfrentar este quadro, defendeu a adoção de uma abordagem que considere tanto as informações climáticas quanto as socioeconômicas como fundamental para o planejamento e implementação da adaptação.

Ao abordar a atuação do Brasil no âmbito internacional, especialmente na agenda de Perdas e Danos, Bruna Veríssimo, da Divisão de Negociação Climática do Ministério das Relações Exteriores, ressaltou que, apesar do protagonismo brasileiro na criação do Fundo de Perdas e Danos na COP27, essa temática ainda carece de maior debate no país. Ressaltou a importância de incorporar a linguagem e os conceitos relacionados a Perdas e Danos nas políticas e comunicações nacionais, incluindo-os no Relatório de Transparência que será apresentado no âmbito do Acordo de Paris, demonstrando o compromisso do Brasil com essa agenda. No campo das oportunidades, destacou a participação do Brasil na Junta do Fundo de Perdas e Danos como uma chance de fortalecer o papel do país nessa discussão internacional. Além disso, a presidência brasileira do G20 em 2024 representou uma oportunidade estratégica para que a adaptação e a redução de vulnerabilidades estejam no centro do debate.

Na conclusão do painel, Artur Cardoso, Diretor de Assuntos de Governança e Secretário do Conselho do Green Climate Fund (GCF), apresentou a atuação do fundo no apoio à agenda de adaptação e Perdas e Danos no Brasil. O GCF é o maior fundo climático do mundo, tendo comprometido 15 bilhões de dólares em 270 projetos. Enfatizou o modelo único de operação, baseado em uma abordagem de parceria com mais de 200 instituições de desenvolvimento. Tal estratégia viabiliza o acesso direto aos recursos tanto para países quanto para o setor privado, fomentando soluções inovadoras e flexíveis no enfrentamento dos desafios climáticos. No contexto brasileiro, informou que o GCF já aprovou 13 projetos e mantém 16 em andamento, além de 9 doações em preparação. O acesso direto aos recursos é realizado por meio do BNDES, da Caixa Econômica Federal e do FUNBIO. Cardoso destacou ainda o programa de preparação (readiness) do GCF, que já apoiou 142 países com 630 milhões de dólares em doações, visando o desenvolvimento de capacidades para a ação climática. Ele ressaltou que 55% dos recursos do fundo são destinados à adaptação, com um foco especial em países pequenos e em desenvolvimento. Quanto à agenda de Perdas e Danos, informou que quase 58% dos projetos do GCF possuem algum componente relacionado a esse tema, de acordo com o Mecanismo Internacional de Varsóvia. O GCF também foi convidado a participar do secretariado interino do novo Fundo de Perdas e Danos, demonstrando seu alinhamento com essa agenda.

O painel evidenciou o comprometimento do Brasil na estruturação de uma agenda robusta de adaptação, envolvendo diversos atores e níveis de governo. Ao mesmo tempo, destacou a necessidade de avanços na incorporação da temática de Perdas e Danos, no fortalecimento da governança multinível e no engajamento social. A atuação de parceiros internacionais, como o Green Climate Fund, também se mostrou importante para apoiar essa jornada do Brasil rumo a uma maior resiliência climática.

Recomendações/propostas

Proposta:
integrar o mecanismo de Perdas e Danos com as políticas de adaptação existentes, promovendo uma abordagem transversal em setores como habitação e infraestrutura.

Prós

1.Promoção de estratégias climáticas eficazes e abrangentes, com coordenação entre setores.

2.Evitar sobreposição e uso ineficaz de recurso por meio de uma agenda coordenada.

3.Melhor aproveitamento dos recursos humanos de diversas áreas em prol de medidas mais eficientes e com maior impacto.

Contras

1.Disponibilização de agenda e pessoal para possibilitar uma coordenação contínua entre setores diversos.

2. Necessidade de conciliar prioridades distintas entre setores.

3.Demanda recursos administrativos e financeiros para implementação e monitoramento das ações integradas.

• Avaliação:
a adaptação às mudanças climáticas precisa ser integrada a diversos setores, incluindo habitação, infraestrutura e desenvolvimento urbano, como demonstrado pelo Plano Nacional de Adaptação do Brasil. É essencial que o mecanismo de Perdas e Danos também adote essa abordagem transversal, promovendo coordenação entre diferentes áreas de governo e setores da sociedade. Além disso, a integração com iniciativas de adaptação existentes pode maximizar a eficácia das medidas implementadas.

Proposta:
fortalecer a governança climática em níveis locais e subnacionais, garantindo envolvimento direto de estados e municípios na formulação e implementação de ações climáticas.

Prós

1.Promove uma atuação emergencial mais ágil e eficaz por meio do aumento da capacidade de resposta local a eventos climáticos extremos.

2.Promove a participação e responsabilidade de governos locais, aumentando o engajamento de diferentes atores na adaptação climática.

3.Acesso a apoio técnico e recursos locais para implementação de ações climáticas.

Contras

1.Considerando a desigualdade de capacidades e recursos entre Estados e municípios, deve-se tomar medidas para garantir a uniformidade das ações, evitando o aumento de desigualdades regionais.

2.Possibilidade de conflito de interesse ou desafios relacionados à coordenação entre diversos níveis de governo.

3.Necessidade de recursos para monitoramento e controle descentralizado.

• Avaliação:
uma governança mais robusta em níveis locais e subnacionais é fundamental para a implementação efetiva de políticas de adaptação e de Perdas e Danos. Estados e municípios precisam estar diretamente envolvidos na elaboração e execução de planos de ação climática, com orientações claras e apoio técnico, como previsto na Estratégia Nacional de Mudança do Clima do Brasil. A governança descentralizada facilita a resposta rápida a desastres e a mobilização de recursos em escalas menores.

Proposta:
incorporar a aplicação de uma “lente climática” em políticas públicas, com ênfase em Perdas e Danos, para minimizar riscos e custos de desastres.

Prós

1.Promove a minimização de perdas por meio da redução da vulnerabilidade em relação a estrutura e impactos climáticos.

2.Evita a revisão de políticas públicas para incluir mecanismos de adaptação por meio da inclusão de prevenção e adaptação climática desde a concepção dessas políticas.

3.Promove responsabilidade econômica, uma vez que as decisões são informadas e consideram os riscos e custos de desastres climáticos.

Contras

1.Necessidade de investimentos em treinamento e desenvolvimento de competências para integração climática em diversos setores.

2.Necessidade de investimentos iniciais para adaptações de setores, como o de infraestrutura.

• Avaliação:
a integração de uma “lente climática” em todas as políticas públicas, conforme as diretrizes científicas, deve ser expandida para incluir explicitamente Perdas e Danos. Isso significa incorporar avaliações de risco climático e a consideração de perdas, econômicas e não econômicas, em setores como infraestrutura e planejamento urbano. Essa abordagem preventiva reduziria a vulnerabilidade das populações e minimizaria os custos associados a desastres.

Proposta:
aumentar a conscientização e a preparação social para riscos climáticos por meio de programas educacionais e campanhas de engajamento.

Prós

1.Promover o engajamento social para que a população esteja mais bem preparada para desastres climáticos, buscando fomentar uma cultura de resiliência e responsabilidade social.

2.Facilita a implementação de políticas preventivas, reduzindo o impacto humano e financeiro de eventos climáticos.

Contras

1.Requer investimentos em campanhas de conscientização e programas educativos contínuos.

2.A eficácia das medidas depende da adesão e do interesse público.

• Avaliação:
O aumento da percepção social sobre os riscos climáticos e a adoção de medidas preventivas são desafios críticos. Muitos países, incluindo o Brasil, ainda têm baixa experiência histórica com eventos extremos, o que dificulta a mobilização social e política necessária para implementar medidas robustas de Perdas e Danos. Ampliar programas educacionais e de conscientização sobre os riscos climáticos seria uma forma eficaz de engajar a sociedade e fomentar a preparação comunitária para enfrentar desastres.

Proposta: fortalecer a agenda de Perdas e Danos no Brasil por meio da incorporação dessa temática de maneira mais clara nas políticas de clima e meio ambiente do Brasil.

Prós

1.Reforça o compromisso nacional com adaptação climática, colocando o país em posição estratégica em fóruns internacionais.

2. Facilita a implementação de ações compensatórias e preventivas.

3.Fomenta a participação da sociedade civil e outros setores privados, conferindo maior legitimidades para as ações tomadas.

Contras

1.Exige investimento significativo para a criação e manutenção de estruturas de governança para Perdas e Danos.

2.A falta de histórico e experiência do Brasil na aplicação desse tipo de agenda pode levar a desafios iniciais, como o aumento de conflitos em setores econômicos que veem restrições adicionais na implementação de políticas ambientais.

• Avaliação:
Embora o Brasil tenha liderado a criação do mecanismo internacionalmente, a agenda de Perdas e Danos ainda é pouco discutida e implementada no contexto nacional. Incorporar essa temática de maneira mais clara nas políticas de clima e meio ambiente do Brasil é importante para demonstrar um compromisso concreto com o tema e para avançar na implementação de medidas compensatórias e preventivas. Esse processo também exige maior participação da sociedade civil e de atores internacionais, garantindo que os desafios locais sejam adequadamente endereçados.

Proposta:
expandir parcerias internacionais e aumentar a mobilização de recursos financeiros para enfrentar desafios climáticos e compensar perdas irreparáveis.

Prós

1.Amplia os recursos disponíveis para adaptação climática e compensação de perdas irreparáveis.

2.Facilita o acesso a conhecimento técnico-científico e tecnologias avançadas para enfrentar desafios climáticos.

3.Fortalece as relações internacionais e a posição do Brasil em parcerias climáticas.

Contras

1.Pode haver competição com outros países em desenvolvimento por recursos limitados de fundos internacionais.

• Avaliação:
O apoio de parceiros internacionais, como o Green Climate Fund, tem sido essencial para financiar projetos de adaptação e Perdas e Danos no Brasil. No entanto, é necessário expandir essas parcerias, mobilizando mais recursos e aumentando a flexibilidade financeira para enfrentar os desafios climáticos. O Brasil deve continuar a buscar apoio financeiro e técnico, não apenas para adaptação, mas também para a compensação de perdas irreparáveis, como a perda de serviços ecossistêmicos.

Considerações Finais

Para que o Mecanismo Internacional de Varsóvia para Perdas e Danos tenha um impacto mais efetivo, é necessário promover uma governança multinível fortalecida, integração transversal nas políticas públicas e ampliação da percepção social sobre os riscos climáticos. A mobilização de recursos, tanto nacionais quanto internacionais, é outro pilar importante para garantir que os países vulneráveis possam lidar com os impactos das mudanças climáticas de maneira mais eficiente. O Brasil, em particular, tem a chance de liderar esses avanços, utilizando sua posição internacional e sua crescente experiência em adaptação para promover um modelo de resiliência climática global.   n

Referências

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