A necessidade de um governo de reconstrução nacional

Cláudio Couto é cientista político, mestre e doutor em Ciência Política pela USP. Professor adjunto do Departamento de Gestão Pública da Fundação Getúlio Vargas, pesquisador bolsista de produtividade do CNPq e produtor do canal “Fora da Política Não há Salvação”

“É sempre a política entrando no Exército. Isso é mais ou menos tradicional. Tenho a impressão de que, à medida que o país se desenvolve, essa interferência vai diminuindo. Presentemente o que há de militares no Congresso? Não contemos o Bolsonaro, porque o Bolsonaro é um caso completamente fora do normal, inclusive um mau militar.”

Ernesto Geisel em (D’Araujo & Castro, 2021)

Este artigo trata dos desafios que o legado da gestão de Jair Messias Bolsonaro coloca para o terceiro mandato de Luís Inácio Lula da Silva. Como a futurologia não é uma arte em que cientistas políticos devam se aventurar, o entendimento do que será herdado é um caminho mais adequado para vislumbrar o que pode vir pela frente. Por isso, embora este texto seja concluído com uma avaliação dos problemas que o novo governo deverá enfrentar, é necessário antes entender o que está sendo deixado como problema.

Uma anormalidade na presidência

Não foi trivial a presidência Bolsonaro. Deputado marginal que chegou ao posto mais alto da democracia brasileira, o ex-militar foi o beneficiário maior da onda antipolítica (Avritzer, 2020) que varreu o país desde as grandes mobilizações de rua de 2013 (Mendonça, 2018; Messenberg, 2017; Pinto, 2017).

Prefiro a designação de “marginal” à de “outsider” considerando a trajetória de Bolsonaro em seus 30 anos de carreira política antes de chegar à presidência, 2 como vereador, 28 como deputado federal. Além da longa atuação parlamentar, Bolsonaro guindou à política profissional os três filhos adultos – Flávio, Carlos e Eduardo –, eleitos respectivamente deputado estadual (depois senador), deputado federal e vereador. É impreciso denominar como outsider o chefe de um empreendimento político-familiar desse calibre.

Embora longevo, bem-sucedido eleitoralmente e nacionalmente conhecido (por suas bizarrices), o chefe do clã jamais ocupara qualquer posição institucional de relevo na Câmara dos Deputados: nunca foi líder de sua bancada partidária, presidente de uma comissão permanente, membro da mesa diretora da casa ou sequer relator de projetos de lei importantes. Nas três ocasiões em que disputou a presidência da casa (a última um ano antes de se eleger presidente) somente em 2011 delas foi capaz de conquistar mais que 1% dos votos de seus pares (obteve 1,8%). Ou seja, o deputado veterano e de exitosa trajetória eleitoral sempre foi um marginal na Câmara^[1].

Na era da antipolítica, o que outrora seria fraqueza para qualquer um que almejasse a presidência da república, converteu-se em trunfo. A marginalidade conferia a Bolsonaro a aparência de outsider; o discurso extremista de ataque às instituições democráticas, em favor da ditadura militar, contrário aos direitos humanos, politicamente incorreto e grosseiro, dava-lhe uma aura de autenticidade, destemor e disposição para confrontar um sistema tido como completamente corrompido. Ademais, posicionado na extrema direita, Bolsonaro se apresentava como o mais radical dos antipetistas num contexto em que o antipetismo estrutural de grande parcela do eleitorado (Samuels & Zucco, 2018) era exacerbado pelo fracasso do governo de Dilma Rousseff, a Operação Lava Jato e os muitos escândalos de corrupção que flagelaram governos do PT e vários de seus dirigentes – especialmente Lula.

Assim, o veterano congressista militar “fora do normal”, segundo Geisel (D’Araujo & Castro, 2021), chegava à presidência para governar como aquilo que era: uma anormalidade – além, claro, de um “mau militar”. E assim o fez, acompanhado de muitos batalhões de militares.

Legado do governo anormal: devastação do Estado e corrosão democrática

Em sua primeira viagem ao exterior após assumir a presidência da república, em março de 2019, Jair Bolsonaro encontrou-se com o pretenso filósofo Olavo de Carvalho num jantar com personalidades da extrema-direita norte-americana. Nesse encontro proferiu uma frase que deixava claro o projeto de seu governo: “Nós temos é que desconstruir muita coisa, desfazer muita coisa. Para depois nós começarmos a fazer. Que eu sirva para que, pelo menos, eu possa ser um ponto de inflexão; já estou muito feliz” (Lázaro, 2019).

E, de fato, seu mandato foi marcado pelo desmonte de diversos órgãos governamentais, pela desestruturação de políticas públicas longamente construídas, pelo assédio institucional a servidores de carreira do Estado brasileiro e pelo solapamento dos instrumentos de transparência e accountability da administração pública (Cardoso Jr. et al., 2022).

Isso ficou mais claro em determinadas áreas do governo e seus respectivos órgãos: meio-ambiente, direitos humanos, política indígena, cultura, educação, saúde, relações exteriores. Servidores de carreira foram afastados de seus postos e substituídos por pessoas indicadas sem qualificação para o exercício das atividades, que exigiam conhecimento, experiência e formação específica. Mesmo quando outros servidores públicos assumiam os cargos daqueles que eram afastados, eram de áreas estranhas às finalidades dos órgãos – como foi o caso de muitos militares e policiais alocados nas áreas ambiental, de política indigenista, cultura e educação. O desmantelamento cobrou seu preço, tendo consequências como o aumento do desmatamento, a invasão de territórios indígenas, a perda de financiamento do setor cultural, o comprometimento de políticas educacionais e, claro, as centenas de milhares de mortes evitáveis durante a pandemia da Covid-19.

Isso faz com que umas das tarefas do governo de Luís Inácio Lula da Silva seja a de reestruturar áreas governamentais destruídas pela gestão de seu antecessor. Só por isso, também o governo que se inicia não poderá ser trivial. Se a anormalidade bolsonarista produziu a destruição, o corolário disso é que o novo governo seja, senão anormal, incomum. A gestão Bolsonaro gerou – em suas próprias palavras – desconstrução. Ela substituiu o incrementalismo da sequência de presidências desde a redemocratização, caracterizado por contínuos e graduais aprimoramentos, mudanças de rota e correções de erros. Tal incrementalismo proporcionou um acúmulo que possibilitou a consolidação de políticas, o aprendizado institucional e a produção de memória administrativa. Pois o presidente marginal desperdiçou boa parte desse acúmulo de 40 anos de transição.

Uma outra face desse retrocesso foi a remilitarização da política, evidenciada brutal militarização do aparato governamental. Milhares de militares da ativa, da reserva e reformados foram alocados em posições de natureza civil, espalhando-se pela administração direta, por empresas estatais e agências reguladoras (Schmidt, 2022). Desde o início do governo Bolsonaro até o início de 2022, o número de militares em funções comissionadas cresceu 59%; militares em funções civis aumentaram 193%. O novo governo que assume em 2023 terá na desmilitarização da burocracia pública uma de suas tarefas mais árduas e, claro, produtora de insatisfação no meio castrense, aquinhoado com as benesses decorrentes do acesso a uma enormidade de cargos comissionados com suas respectivas remunerações adicionais.

Entretanto, essa devastação institucional se deu não só na frente interna do poder executivo e em órgãos da administração indireta. Ela transbordou também para os demais poderes e órgãos autônomos do Estado brasileiro – como o Ministério Público Federal – e foi fundamental para a que a presidência de Bolsonaro operasse como um governo movimento, menos ocupado de uma agenda de políticas públicas e mais voltado à ativação e radicalização contínua de sua base (Couto, 2021). Num governo-movimento a busca da legitimidade se dá menos pelos resultados substantivos alcançados e mais pela intensificação da identidade entre a base social de apoio e o governante. Portanto, quanto mais espaço esse governante tiver para radicalizar sua ação, mais intenso e perene tende a ser tal apoio.

A nomeação e, depois, a recondução de Augusto Aras à Procuradoria Geral da República (PGR) proporcionou ao bolsonarismo condescendência com os abusos de poder, desvios da legalidade e arroubos autoritários. A PGR atuou, sem qualquer constrangimento, como órgão auxiliar do presidente de plantão e de seus aliados. Em vez da independência esperada no cumprimento de sua missão institucional, a PGR atuou repetidas vezes em consonância com a Advocacia Geral da União – órgão do executivo e subordinado ao presidente da república – para defender interesses governistas.

Para além das consequências imediatas sobre sua própria atuação, uma PGR acumpliciada com o poder executivo e omissa em relação a suas transgressões, produz efeitos sobre o funcionamento do judiciário. Diante da sistemática omissão da Procuradoria, ou bem o poder judiciário compraz, tornando ineficaz o controle judicial dos atos do governo, ou se contrapõe repetidamente ao Ministério Público, atuando proativamente. O risco que daí advém é o do ativismo das cortes. Tal ativismo resulta menos do voluntarismo dos próprios juízes do que da necessidade de manter em operação o sistema de freios e contrapesos judiciais apesar da opção deliberada da PGR por não os acionar.

Tal problema foi agravado pelo frenesi transgressivo dos quatro anos de Jair Bolsonaro. Os reiterados excessos cometidos pelo presidente e seus apoiadores exigiram repetidas respostas das instâncias superiores do judiciário – especialmente do Supremo Tribunal Federal (STF). A omissão cúmplice da PGR deixou isolado o poder judiciário, que precisou atuar sozinho – e, por vezes, de ofício – no âmbito de sistema de justiça para impor limites às arbitrariedades. Tal isolamento institucional produz uma armadilha: ao mesmo tempo que demandou a proatividade das cortes, explicitou-a de forma a fazer com que juízes personificassem a condição de adversários do poder executivo – e não apenas agentes de um poder do Estado desempenhando sua função institucional. É inerente ao judiciário frequentemente decidir de forma a contrariar vontades de atores políticos.

Um segundo degrau nessa escalada da crise institucional entre executivo e judiciário foi galgado em consequência dos repetidos ataques presidenciais ao STF, o Tribunal Superior Eleitoral e alguns de seus magistrados. Inconformado com os limites que lhe eram impostos, Bolsonaro passou a tratar o judiciário como adversário (senão inimigo), acusando-lhe de extrapolar suas funções e interferir no processo de governo. Ao fazer isso, incitava seus apoiadores nas ruas a investirem contra os tribunais.

A retórica bolsonarista se vale de uma evidente e completa inversão. O presidente, ao exorbitar, exige uma reação das cortes; essas, ao reagirem, são acusadas por ele de exorbitarem, agindo com parcialidade. Como o PGR atua em conluio com o executivo, os tribunais parecem ainda mais parciais – partidários até. A repetição do ciclo exponencia o conflito e agrava o problema, numa escalada de radicalização e deslegitimação das instituições do Estado de Direito.

Eis o que podemos chamar de armadilha populista. De tanto extrapolar, o chefe de governo torna inevitável a repetição de reações limitadoras por parte de outros poderes. De tanto reagir, esses são acusados de lhe boicotarem e usurpar suas funções. Isso marcou todo o mandato de Bolsonaro, contaminando inclusive o processo eleitoral, quando o TSE foi continuadamente acusado pelo presidente de tomar partido em favor de seu principal adversário, Lula.

Se o poder judiciário foi a principal vítima dessa armadilha a partir do segundo ano do mandato presidencial (que coincidiu com a pandemia da Covid-19), o Congresso Nacional foi o alvo preferencial durante os primeiros dois anos desse quadriênio, quando Rodrigo Maia ocupava presidência da Câmara dos Deputados. Isso, porém, começou a mudar em meados de 2020, quando se iniciaram as negociações para urdir uma aliança entre Bolsonaro e os partidos de adesão que compõem o chamado “Centrão”.

Um novo presidencialismo de coalizão

Ao assumir a presidência, Bolsonaro prometeu não construir uma coalizão governamental, negociando com o Congresso apenas de forma pontual e por meio de frentes parlamentares (como as bancadas ruralista, evangélica e da segurança pública). Trata-se de um arranjo inviável, já que tais bancadas não dispõem de qualquer prerrogativa institucional que lhes faça funcionais na atuação legislativa. Só os partidos dispõem dessas condições e são, portanto, atores efetivos em negociações de governo (Figueiredo & Limongi, 1999; Limongi, 2006)

Assim, Bolsonaro optou inicialmente por não ter uma coalizão, agindo como se o presidencialismo de coalizão não fosse um elemento constitutivo do sistema político brasileiro (gerando, portanto, constrangimentos institucionais), mas uma escolha presidencial. Não bastasse, optou claramente por abdicar de sua condição de líder das negociações com o Congresso. Em vez de liderar negociações e coordenar aliados (algo difícil sem uma coalizão, aliás), deixava com as próprias lideranças congressuais a incumbência de exercer esse papel. Em seus termos, enviava projetos e deixava “a bola” com o Congresso (Estadão Conteúdo, 2019).

Contudo, não fica vago o papel político de que o presidente abdica. Passam a exercê-lo outros atores, no caso, lideranças institucionais do Congresso. Isso fez com que a imprensa passasse a falar de um “parlamentarismo branco” operado pelo presidente da Câmara, Rodrigo Maia (Benites, 2019). Mais adequado seria falar num governo congressual, já que as lideranças do poder legislativo assumiram a frente do processo decisório.

Um chefe do executivo omisso ou fraco abre espaço para que o legislativo se empodere. Não à toa foi nesse período que uma mudança estrutural na relação executivo-legislativo se deu, com a aprovação da emenda constitucional n^o 100, que tornou impositiva a execução das emendas orçamentárias de bancadas estaduais (Shalders, 2019). Durante o fragilizado segundo governo Dilma Rousseff, em 2015, outra emenda constitucional (n^o 86) tornou impositiva execução das emendas orçamentárias individuais.

Mesmo após consumar sua aliança com os partidos de adesão do Centrão, Bolsonaro seguiu abdicando de seu papel – com a diferença de que enquanto Maia não era aliado do presidente, Arthur Lira passou a ser. Porém, manteve-se a lógica do governo congressual, que aliás atingiu seu ápice com o controle pelo Congresso de uma fatia substancial do orçamento federal mediante as chamadas emendas de relator – no que ficou conhecido como “orçamento secreto” (Guimarães, 2022).

Com esse instrumento as principais lideranças institucionais do Congresso (presidentes das duas casas e relator da lei orçamentária) controlam parte substancial dos recursos livres do orçamento público, reduzindo tanto a capacidade de o executivo ordenar de forma estruturada gastos, como também de negociar com o legislativo, usando como moeda de troca recursos orçamentários. Isto é, o Congresso foi empoderado de forma a alterar significativamente o modus operandi do presidencialismo de coalizão brasileiro. Como dificilmente esse gênio retornará para dentro da garrafa, é com tal cenário que Lula terá de lidar em seu terceiro mandato presidencial.

Lula governando sobre o legado de Jair Bolsonaro

Lula assume a presidência em 2023 em condições bem distintas das de 2002, ao suceder Fernando Henrique Cardoso, quando recebeu um país organizado administrativa e economicamente, pacificado politicamente e otimista quanto ao futuro. Desta feita, herda um Brasil esfacelado politicamente pela radicalização da extrema direita bolsonarista, com finanças públicas abaladas pela gastança desenfreada de Bolsonaro na tentativa de se reeleger e com a administração pública devastada.

Não bastasse tal cenário desolador, o presidente terá de lidar com o congresso mais à direita desde a redemocratização, compondo-se boa parte dessa direita de políticos bolsonaristas e, portanto, afeitos ao radicalismo reacionário. Em tal contexto o maior desafio presidencial é o de não só construir, mas também o de manter uma coalizão que lhe assegure ao menos uma maioria absoluta nas duas casas do Congresso, condição necessária para a aprovação de leis complementares, mas não para emendar a constituição – o que requer 60% dos votos.

Num ensaio do que será tal relação, Lula negociou com o Congresso em fim de mandato a aprovação de uma emenda constitucional que lhe dê folga fiscal para os dois primeiros anos. Teve sucesso, mas de alcance limitado, pois a legislatura que sai é menos à direita do que a que entra. Noutros termos, no Congresso que sai ainda tem certo peso o centro, embora com dimensões reduzidas; já no que entra, o centro será ainda mais minguado; menos espaço para negociar.

Um ponto favorável nesse processo foi a ampla aliança em defesa da democracia construída em torno da candidatura Lula, sobretudo no segundo turno. Refletindo-se na composição ministerial, favorecerá os entendimentos com o Congresso e amealhará legitimidade social. Isso importa para seguir não apenas com a agenda do presidente e de sua coalizão, mas para reconstruir o país devastado pelo bolsonarismo. Parte crucial da reconstrução concerne mais à sociedade do que ao Estado: é preciso pacificar o país.

A polarização radicalizada da antipolítica, que elegeu Bolsonaro, aprofundou-se durante seu mandato. Mais do que o grupo de simpatizantes e entusiastas que festejavam o candidato, formou-se um contingente bem maior e radicalizado, disposto a clamar por rupturas institucionais e apelando ao uso da violência contra a democracia. O comportamento sectário desse setor social nada desprezível será um obstáculo mais difícil de superar. Por isso, o novo governo tem pouco espaço para errar; sua legitimidade virá em grande medida de seu sucesso.

Trata-se, portanto, de não só “governar bem”, mas governar de uma forma que em vez de atiçar os ânimos – a la Bolsonaro – procure serená-los. Por sua postura durante a campanha, pelas alianças que construiu, pelo discurso que fez em sua diplomação e por sua própria trajetória, Lula parece talhado a fazer isso. 

Referências:

Avritzer, L. (2020). Política e antipolítica: a crise do governo Bolsonaro. Autêntica.

Benites, A. (2019, julho 1). Bolsonaro mede força contra o ‘parlamentarismo branco’ de Maia. El País Brasil. https://brasil.elpais.com/brasil/2019/06/29/politica/1561774361_625345.html

Cardoso Jr., J. C., Silva, F. A. B. da, Aguiar, M. F. de, & Sandim, T. L. (2022). Assédio Institucional no Brasil: avanço do autoritarismo e desconstrução do Estado. Em J. C. Cardoso Jr., F. A. B. da Silva, M. F. de Aguiar, & T. L. Sandim (Orgs.), afipeasindical.org.br. Afipea; UFEPB.

Couto, C. G. (2021). Do governo-movimento ao pacto militar-fisiológico. Em L. Avritzer, F. Kerche, & M. Marona (Orgs.), Governo Bolsonaro: retrocesso democrático e degradação política (p. 35–50). Autêntica.

D’Araujo, M., & Castro, C. (2021). Ernesto Geisel. Editora FGV.

Estadão Conteúdo. (2019, março 24). Bolsonaro rebate Maia e cita “velha política”. Estado de Minas. https://www.em.com.br/app/noticia/politica/2019/03/24/interna_politica,1040586/bolsonaro-rebate-maia-e-cita-velha-politica.shtml

Figueiredo, A., & Limongi, F. (1999). Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Editora FGV.

Guimarães, A. (2022, outubro 25). Entenda o que é o orçamento secreto e se Bolsonaro o vetou. Jota. https://www.jota.info/legislativo/entenda-o-que-e-o-orcamento-secreto-e-se-bolsonaro-o-vetou-25102022

Lázaro, N. (2019, março 18). “Temos que desconstruir muita coisa”, diz Bolsonaro sobre Brasil. Metrópoles. https://www.metropoles.com/mundo/politica-int/temos-que-desconstruir-muita-coisa-diz-bolsonaro-sobre-brasil

Limongi, F. (2006). A democracia no Brasil: presidencialismo, coalizão partidária e processo decisório. Novos Estudos – CEBRAP, 76, 17–41. https://doi.org/10.1590/S0101-33002006000300002

Mendonça, R. F. (2018). Dimensões democráticas nas jornadas de junho: reflexões sobre a compreensão de democracia entre manifestantes de 2013. Revista Brasileira de Ciências Sociais, 33(98), 1–23. https://doi.org/10.1590/339707/2018

Messenberg, D. (2017). A direita que saiu do armário: a cosmovisão dos formadores de opinião dos manifestantes de direita brasileiros. Sociedade e Estado, 32(3), 621–648. https://doi.org/10.1590/s0102-69922017.3203004

Pinto, C. (2017). A trajetória discursiva das manifestações de rua no Brasil (2013-2015). Lua Nova: Revista de Cultura e Política, 119–153.

Samuels, D., & Zucco, C. (2018). Partisans, antipartisans, and nonpartisans: voting behavior in Brazil.

Schmidt, F. de H. (2022). Presença de militares em cargos e funções comissionados do Executivo Federal (Publicação Preliminar) (Nota Técnica). http://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/11211

Shalders, A. (2019, junho 6). O que é o Orçamento Impositivo aprovado pelo Congresso e como ele limita o poder de Bolsonaro. BBC News Brasil. https://www.bbc.com/portuguese/geral-48537883

UOL. (2017, fevereiro 2). Bolsonaro tem apenas quatro votos em eleição para presidente da Câmara. UOL Notícias. https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2017/02/02/so-quatro-parlamentares-votaram-em-jair-bolsonaro-para-presidente-da-camara.htm