Lições que o Brasil precisa aprender sobre o controle da corrupção

Na primeira década do século XXI, assistia-se a significativo avanço econômico-social do Brasil, que então se revelava no cenário internacional como uma das grandes promessas da economia mundial. A despeito de tal expansão econômica, e de forma paradoxal, chamavam ainda atenção as dificuldades do Estado brasileiro quanto à consolidação da transparência e da boa gestão no âmbito da Administração Pública, prejudicando a concretização de direitos e garantias fundamentais que caracterizam materialmente um Estado Democrático de Direito. Prevalecia, de todo modo, um quadro geral de otimismo, levando a crer que os problemas apontados poderiam ser gradativamente superados no âmbito de uma sociedade cada vez mais desenvolvida.

As esperanças sociais acerca do desenvolvimento democrático do Brasil e, assim, do abandono da condição permanente e intrinsecamente fracassada de “país do futuro” começaram, porém, a ruir naquela primeira década de 2000, a partir da constatação de um quadro de corrupção sistêmica, levado a conhecimento público por meio do caso Mensalão(Ação Penal 470/STF)^[1]. O denominado “julgamento do século”, que tramitou perante a Suprema Corte, atraiu especial atenção em razão da importância política dos agentes públicos e particulares envolvidos, bem como da gravidade dos delitos imputados, evidenciando o quão frágil era o sistema brasileiro, por permitir a prática de corrupção apta a trazer enormes prejuízos nos âmbitos social, econômico e político.

Naquele caso, de modo até então inédito na história nacional, pôde-se acompanhar de perto as discussões entre os ministros do STF, transmitidas e comentadas em tempo real pelos meios de comunicação, o que abriu a possibilidade de maior compreensão sobre a forma, o conteúdo e os objetivos da aplicação do Direito Penal. Findo o julgamento e condenados os responsáveis pelos delitos apurados, com a aplicação das respectivas penas, a sociedade viu-se aliviada. Parecia que o caminho ao desenvolvimento democrático brasileiro havia sido retomado, agora de forma mais sólida, em razão da demonstração de suposta capacidade do Estado no enfrentamento e controle da corrupção.

Ocorre que, após curto período, o Brasil voltou a deparar-se com um escandaloso caso de corrupção institucional, desta vez praticada no âmbito de uma de suas principais empresas estatais e envolvendo, em tese, inúmeras empresas privadas e agentes públicos, dos mais diversos partidos políticos, dentre os quais se destacam altos representantes e ex-representantes dos poderes Legislativo e Executivo. Diante da excepcional gravidade dos fatos e da importância político-social dos supostos envolvidos, tal caso, batizado pela Polícia Federal de Operação Lava Jato, atingiu logo em seu início a esfera política nacional, levando a uma situação de não governabilidade generalizada e, assim, de crise. Paralelamente a tal crise política, ou em boa medida em razão dela, passou-se a enfrentar uma grave crise econômica, inédita em suas proporções e desastrosa em seus efeitos, vinculando diretamente a imagem do Brasil à instabilidade democrática e à corrupção. Na esfera jurídica, definitivamente operou-se no Brasil a passagem da fase do “julgamento do século” para a do “século dos grandes julgamentos”.

A construção de uma cultura anticorrupção

Nos mesmos moldes do caso Mensalão, a Lava Jato buscou punir de forma exemplar os agentes supostamente responsáveis pelas práticas delitivas – alguns dos quais já haviam sido anteriormente condenados no primeiro caso mencionado, evidenciando o fracasso da finalidade preventiva da pena –, não só a fim de atingir a ideia de justiça, como também de transmitir à sociedade a necessidade da construção de uma cultura anticorrupção. Nesse sentido, porém, parece ter-se dado um passo além, recrudescendo-se sem rodeios a intervenção estatal punitiva, por meio de um processo que quer se mostrar, por si mesmo, um símbolo de combate à corrupção, ainda que o preço a pagar fosse o sacrifício de direitos individuais, vistos como meros obstáculos à eficácia penal. Da mesma forma, a mídia, que à época do Mensalão já tinha tido amplo acesso às informações processuais, passou a ser interlocutora direta dos operadores do Direito, que se dedicam a explicar, por meio de apresentações elaboradas, cada passo da persecução penal, como estratégia de comunicação. Nessa linha, alega-se que a utilização da imprensa é socialmente útil e, por isso, justificada não apenas com o objetivo de transparência, para o fim de responder satisfatoriamente à demanda pelo efetivo controle da corrupção, como também como mecanismo de blindagem do processo penal contra eventuais tentativas escusas de seu comprometimento.

Também os órgãos e agentes públicos envolvidos na persecução penal distanciaram-se do papel então desempenhado por seus pares no caso Mensalão, assumindo, em um contexto atual mais politizado, um nítido protagonismo na tentativa de controle da corrupção, inclusive na esfera legislativa, por meio da propositura de normas, de conteúdo eminentemente penal.

Diante dos dois procedimentos penais mencionados – Mensalão e Operação Lava Jato –, não há dúvidas de que houve importante alteração da percepção social sobre as práticas relacionadas à corrupção, evidenciando-se a necessidade de pôr fim ao “jeitinho brasileiro”, expressão que consolidou a corrupção como fenômeno cultural ínsito à nossa sociedade^[2]. Independentemente de tal efeito positivo, cabe indagar, porém, que outras lições podem ser extraídas de ambos os casos e que, aparentemente, ainda não foram apreendidas pelo Brasil.

É possível identificar historicamente uma tolerância social da corrupção no Brasil, devida, em boa parte, à desigualdade e ao individualismo com os quais o Estado educou seus cidadãos e conformou o próprio interesse público. Tais fatores levaram à justificação aparente de uma cultura de burla, no âmbito de uma sociedade em que o direito era visto como favor, resultando em atitude de aceitação e impotência que permitiu, durante muito tempo, a conveniente estabilização social nesses moldes^[3]. Nesse sentido, o próprio sistema jurídico funcionou historicamente mais como meio de proteção do Estado contra o ataque de particulares do que como instrumento de regulação estatal a serviço destes. A partir da década de 1980, a divulgação pela imprensa de inúmeros casos envolvendo crimes cometidos por agentes públicos fez com que a sociedade deixasse de lado o mero conformismo em relação a práticas ilícitas, antes tidas como inevitáveis na esfera da Administração, para refletir criticamente sobre o sentido de cidadania e de gestão pública no âmbito democrático^[4]. Finalmente, começou-se a perceber a concreta gravidade das implicações da corrupção, apta a prejudicar o desenvolvimento dos cidadãos, no que concerne às possibilidades de participação social efetiva e, assim, a própria manutenção das bases democráticas do Estado.

O aprimoramento de mecanismos de controle

Nesse sentido, observa-se que nas duas últimas décadas o Brasil buscou aprimorar-se no estabelecimento de mecanismos de controle da corrupção, o que se coaduna, aliás, com o destaque econômico e social que o país vem assumindo no cenário internacional. A despeito dos merecidos elogios à evolução da estratégia político-criminal brasileira, verifica-se, ainda nessa matéria, a prevalência do Direito Penal, sob o prisma de um ideal de repressão cada vez mais rigorosa e, assim, pretensamente eficaz.           

Na prática, porém, os resultados de tal política criminal se apresentam pouco frutíferos, principalmente em razão da falta de coordenação com as outras esferas formais envolvidas. De fato, a média geral de condenações criminais por corrupção em todo o mundo varia entre 4% a 10% dos processos julgados, o que representa porcentual bastante reduzido, mormente se for  considerada a enorme quantidade de casos que nem sequer chegam ao conhecimento formal do Estado, permitindo afirmar que o Direito Penal não representa mecanismo eficaz no controle de tais crimes. Assim, embora a divulgação dos casos Mensalão e Operação Lava Jatoseja pedagogicamente importante, no sentido de conscientizar a sociedade quanto à intolerância da corrupção, a comunicação social do desvalor das condutas corruptas a partir da aplicação do Direito Penal revela-se, em geral, muito pouco eficiente. Extrai-se daí uma primeira lição: Não cabe pretender transformar a realidade social em matéria de corrupção por meio do Direito Penal. Tal objetivo promocional, além de ser irreal, conforme demonstram as estatísticas, é apto a levar a um perverso quadro de demagogia político-social. 

Sob tal perspectiva, no âmbito dos casos Mensalão e Operação Lava Jato,chama atenção a especial notoriedade conquistada pelos magistrados envolvidos, alguns inclusive convertidos em ídolos nacionais. Tal fenômeno deriva do desencanto social frente à política, que acaba por levar a uma politização do Poder Judiciário e, assim, à cobrança de responsabilidade excessiva do juiz de Direito, de quem se passa a exigir respostas eficazes a questões que, na verdade, deveriam ser debatidas e solucionadas, a partir da mobilização social, no âmbito da política. Evidentemente, a despeito de ostentarem imagem heroica na percepção social, os representantes do Poder Judiciário não conseguem atender, por meio da mera aplicação do Direito Penal, à demanda por maior controle de crimes complexos – como já chegou a afirmar o próprio julgador da Operação Lava Jato –, já que estes advêm, em grande medida, dos graves problemas presentes na estrutura da Administração Pública. E a essa conclusão já tinha chegado de forma intuitiva a sociedade brasileira, que embora tenha sido atendida em seu imediato desejo punitivo no caso Mensalão, permaneceu frustrada em suas expectativas concretas, restando patente que a repressão dos envolvidos na esfera penal não implica, por si, mudanças sistêmicas que previnam a ocorrência de novos episódios de corrupção.

Embora a intervenção penal se afirme tradicionalmente como meio por excelência no combate à corrupção, justamente em razão de sua simbologia – aos olhos da sociedade, um indivíduo exposto pela imprensa algemado, sofrendo privação de sua liberdade, soa mais adequadamente punido do que se lhe fossem aplicadas sanções de outros ramos do Direito –, é importante ressaltar que sempre o Direito Penal chega de forma deficiente e tarde demais, lidando com o fracasso: o dano já causado pela conduta criminosa à sociedade. Por isso, a chave para o efetivo enfrentamento da corrupção não está na punição (embora esta deva também existir), mas sim na prevenção. Sob a perspectiva preventiva, há que se abandonar a análise da corrupção exclusivamente sob a perspectiva individual do agente corrupto, considerado a partir de estereótipo moral, para percebê-la como rede de agentes e interesses político-econômicos relacionados e divididos em distintos momentos e esferas de atuação, ultrapassando, inclusive, as fronteiras nacionais. De outro lado, surge a necessidade de reflexão sobre a implementação de mecanismos que favoreçam a transparência e a fiscalização, diminuindo as zonas de arbitrariedade e de desvios no âmbito da Administração Pública.

O julgamento do caso Mensalão evidenciou que não basta a existência abstrata de instrumentos de controle e códigos de conduta, se esses estiverem limitados ao nível ético, sem possibilidade de concretização. Isso porque os funcionários públicos em geral estão inseridos em sistema em que se privilegia a estabilidade em detrimento da excelência dos serviços prestados, favorecendo-se uma postura individual acomodada em relação à produtividade e aos deveres e princípios inerentes ao cargo. A partir desse quadro de degradação incentivado pela própria Administração, projetada para servir a si mesma, soa ingênuo e ineficaz pretender impor eticamente o dever de probidade, como incentivo negativo (intimidatório) ao funcionário público. O grande incentivo à boa gestão da área Pública deve, ao contrário, decorrer da exigência e reconhecimento material da produtividade, da capacitação e da intolerância de atos de improbidade – o que, aliás, não representa nenhuma novidade em matéria de gestão no âmbito privado. Não se trata de negar a estabilidade dos funcionários públicos, que representa, aliás, necessidade importante para evitar perseguições políticas, mas sim de reconhecer profissionalmente e valorizar o funcionário público não pelo seu cargo, mas pelas atividades exercidas com eficiência e probidade. Esse mecanismo consiste em uma forma mais racional de controle preventivo da corrupção, propiciando uma cultura de intolerância à ilegalidade.

Tudo isso não significa que a apuração penal dos casos de corrupção seja inútil ou desnecessária. Os casos Mensalãoe Operação Lava Jato são inegavelmente importantes para a evolução da cultura anticorrupção no Brasil. Da mesma forma, não há dúvida que em pleno século XXI os órgãos de persecução penal devam estruturar-se de forma mais coordenada e técnica, buscando mais eficiência na apuração de casos complexos, assim como é justificável a preocupação com tentativas políticas de prejudicar a justa punição dos responsáveis. O que talvez o caso Mensalão tenha ensinado, de maneira ainda incompreendida, é que a coordenação necessária no controle da corrupção deve ser mais ampla, envolvendo fundamentalmente a esfera preventiva, o que, aliás, é papel do Ministério Público. Somente assim, por meio de uma reforma política e do questionamento direto do próprio modelo de gestão pública, tornando-o coerente com os princípios e necessidades de um Estado Democrático de Direito Estado – ainda que isso signifique colocar o dedo na ferida e destruir tabus construídos pelo patrimonialismo –, a sociedade brasileira poderá ver dissipada a cortina de fumaça que o espetáculo midiático da aplicação penal lhe impõe e ter sua frustração   n substituída pela esperança.

Notas

1 No âmbito da AP 470, foram condenados por corrupção, lavagem de dinheiro e organização criminosa importantes figuras da política brasileira, especialmente no âmbito dos Poderes Executivo e Legislativo, dentre as quais destacam-se o Ministro da Casa Civil, o presidente e tesoureiro do Partido dos Trabalhadores, então partido do governo, e alguns deputados, além de um ex-diretor do Banco do Brasil. 

2 Tal expressão, de difícil tradução a outros idiomas, foi identificada por Keith S. Rosenn como uma forma engenhosa de fazer o impossível, possível; o injusto, justo; e o ilegal, legal. ROSENN, Keith S. The jeito – Brazil’s institutional bypass of the formal legal system and its developmental implications. HeinOnline, 19 AM, J. Comp. L., 1971, p. 515.

3 Sobre a cultura patrimonialista no Brasil, bem como o processo de formação histórica que propiciou a difusão de práticas corruptas, v. FAORO, Raymundo. Os donos do poder. São Paulo: Globo, 1975, e HOLANDA, Sérgio Buarque de. Raízes do Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 2001, p. 146 e ss. 

4 Conforme anotado por SCHILLING, Flávia. A luta contra a corrupção e a construção democrática: perspectivas de análise. Revista do Instituto Americano das Nações Unidas para a Prevenção do Delito e Tratamento do Delinquente – ILANUD, n. 8, 1998, p. 30.