O Brasil e os Imigrantes: Novos Velhos Conhecidos

I. Um panorama migratório contemporâneo: quem são os imigrantes de hoje?

O Brasil deste início de século XXI, sob a perspectiva migratória, mostra-se como um país que acolhe imigrantes internacionais, solicitantes de refúgio das mais diversas nacionalidades e brasileiros retornados, ao mesmo tempo em que se apresenta também como um país de trânsito de pessoas que pretendem chegar a um terceiro estado de destino, um país de origem de fluxos emigratórios de brasileiros para outros países.

A crescente chegada de novos imigrantes internacionais nos últimos anos foi amplamente noticiada pela mídia nacional. Se nas décadas de 1990 e 2000 o destaque era a expressiva presença de bolivianos no país, hoje, a chegada de haitianos passa a ser ressaltada no noticiário quando se trata do tema da imigração. Infelizmente, o que chega para grande parte da população por meio de jornais e revistas é uma imagem distorcida e reducionista do panorama das migrações para o Brasil e dos grupos nelas incluídos. A imigração boliviana aparece, em grande parte das vezes, marcada por notícias que se referem somente ao trabalho em condições análogas às de escravo, e a imigração de haitianos passa a ser noticiada como uma “invasão” de um grande número de pessoas que chegam ao país em condições precárias, sugerindo um ônus excessivo ao Estado brasileiro.

De fato, o Brasil vem se mostrando um polo atrativo de imigrantes. O Ministério da Justiça registrou, em 2010, 961 mil imigrantes em situação regular residindo no Brasil. Em 2011, esse número aumentou, chegando a 1,466 milhão, sem considerar o número de imigrantes não documentados no país (PATARRA, 2012. No mesmo sentido, o documento apresentado pelo Observatório das Migrações Internacionais (OBMigra) sobre a inserção dos imigrantes no mercado de trabalho brasileiro, observa um aumento na presença de trabalhadores imigrantes no Brasil entre os anos de 2011 e 2013, em atividades altamente qualificadas e em atividades que exigem menor qualificação. Nesse período, houve um crescimento de 50,9% no número de imigrantes inseridos no mercado de trabalho formal (CAVALCANTI; OLIVEIRA; TONHATI, 2014).

Tal crescimento, no entanto, não se traduz na “invasão” massiva proclamada pelos meios de comunicação: o número de imigrantes é, ainda, pouco expressivo, não chegando a alcançar 2% da população nacional (MARGOLIS, 2012). O que não torna menos importante a necessidade de refletir sobre a temática no Brasil e a forma como o país acolhe esses imigrantes.
Uma característica importante de se observar nos imigrantes que hoje chegam é a diversidade de nacionalidades. São sul-americanos – especialmente bolivianos, peruanos e paraguaios –, em grande parte favorecidos pelos Acordos de Residência do Mercosul e Associados1, que incluem como beneficiários nacionais de Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, Bolívia, Chile, Peru, Colômbia e Equador. São haitianos, beneficiados por um visto por razões humanitárias2. São, ainda, em menor número, mas também expressivos, asiáticos e europeus. E, por fim, em número significativo e crescente, africanos.
Esse último grupo, procedente do continente africano, em conjunto com grupos de países do Oriente Médio, hoje se apresentam como numerosa parcela das solicitações de refúgio3 no Brasil. Segundo os dados do Comitê Nacional para os Refugiados (Conare) e a análise estatística realizada pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (Acnur), que apresenta dados referentes aos meses de janeiro a outubro de 2014, o Brasil contava com 7.289 refugiados reconhecidos de 81 diferentes nacionalidades. Destaca-se um crescimento no número de solicitações de refúgio: em 2010, foram contabilizados 566 pedidos e, em 2014, 8.302 solicitações. Dentre os principais países de origem dos refugiados reconhecidos no Brasil estão Síria, Colômbia, Angola e República Democrática do Congo (Acnur, 2014).

II. A política necessária
Diante desse novo quadro, que começou a se delinear na década de 1990 e que pouco mais de duas décadas depois consolidou o Brasil novamente como destino migratório privilegiado, além de país de trânsito, de origem e agora também de retorno de emigrantes – as discussões sobre a política migratória brasileira se intensificaram, na busca da construção de uma política que trate desta diversidade. Até recentemente, e o ano de 2009 é um marco divisor ˗ ano em que se tornaram vigentes os Acordos de Residência do Mercosul e Associados ˗, praticamente toda a discussão centrava-se nas reivindicações dos imigrantes pela possibilidade de se regularizarem, obtendo a documentação brasileira. Nessa toada, desde a entrada em vigor do Estatuto do Estrangeiro em 1980, foram quatro as anistias migratórias4 e um Acordo de Regularização Migratória com a Bolívia, assinado em 2005 e renovado diversas vezes.
De 2009 para cá, a discussão se ampliou consideravelmente. Atualmente, o acesso dos imigrantes a direitos e a serviços públicos é discussão recorrente5, e podemos apontar dois eventos na origem dessa mudança. Munidos de seus documentos os imigrantes do Mercosul expandiram o exercício de sua cidadania e passaram a dedicar maiores esforços a questões como: discriminações que seus filhos sofrem na escola; violências que as mulheres sofrem no sistema de saúde, especialmente, na realização de seus partos; e desconhecimento e mau-atendimento, de forma geral, nos serviços públicos. Além disto, desde 2010 o Brasil é destino privilegiado dos imigrantes haitianos. Em 2012, a concentração destes imigrantes em pequenas cidades no Norte do Brasil levou o governo federal a editar uma Resolução Normativa, a RN 97/2012.

A proposta da Resolução era emitir vistos humanitários para haitianos nos serviços consulares, desarticulando a rota de entrada pelo Acre, que é dominada por coiotes e cuja porta de entrada no Brasil, a cidade de Brasiléia, não possui estrutura para receber e encaminhar estas pessoas. Tal proposta, no entanto, não alcançou ser concretizada. As dificuldades na emissão de vistos no Haiti e de documentação no Brasil de forma célere configuraram uma dinâmica para este fluxo que gerou consequências indesejáveis. Hoje, os imigrantes continuam a chegar pelo Acre, depois de passarem por diversos países da América Central e América do Sul, e dali partem em ônibus para São Paulo, onde chegam em grande número. Para que possam acessar o mercado de trabalho formal, onde há demanda, sobretudo, nas indústrias do sul do país, mas também no setor de serviços, os imigrantes necessitam ter em mãos suas carteiras de trabalho. O percurso para obtê-las, no entanto, é longo, pois passa pelas filas de espera dos órgãos que emitem seus documentos: Polícia Federal e Ministério do Trabalho. Consequentemente, enfrentam inúmeras dificuldades para se estabelecer ou encontrar familiares e amigos já instalados no país.

Como se vê, a questão da documentação permanece problemática, mas muito mais em relação à capacidade do Estado brasileiro de fornecê-la de forma célere do que relativamente ao direito de obtê-la. A abertura do Brasil às migrações é, inclusive, um ativo em sua política externa (REIS, 2011), mas a estruturação do país para efetivá-la é insuficiente. Não há previsão de políticas públicas específicas para esta população, e a ausência de um marco legal gera dificuldades para a ação pública que precisa responder a esta situação e que não dá sinais de que arrefecerá. A imigração haitiana atraiu os holofotes da imprensa e da opinião pública por uma série de fatores específicos (em particular, a dinâmica do fluxo e a ausência de redes de imigrantes já estabelecidas no país capazes de acolhê-los), mas não significa que este fluxo configure uma invasão como noticiaram alguns meios de comunicação. Desde 2010, a estimativa é que entraram cerca de 42 mil imigrantes haitianos no país, menos de 0,03% da população brasileira6. Apenas na cidade de São Paulo o número de bolivianos residentes é superior a esse7. De todo modo, a tendência de agora em diante é que o fluxo de imigrantes se diversifique ou, no mínimo, se mantenha constante.

O Brasil é um país de imigrantes e, hoje, vive mais um capítulo dessa história, em que a população imigrante vem atraída pela oferta de emprego existente no país e que a atuação do poder público se faz urgente no sentido de construir um novo marco regulatório para o tema. Além disso, o país precisa dar as respostas imediatas clamadas há tempos no que se refere à eficiência na emissão de documentação para essas pessoas, permitindo que elas iniciem ‘de direito’ suas vidas no Brasil. Há a necessidade de garantir condições para que esses imigrantes não sejam explorados no mercado de trabalho e estejam habilitados a realizar seus objetivos de vida e seu crescimento, com todos os seus direitos garantidos e respeitados, de forma equânime aos brasileiros.

As políticas migratórias normalmente são de dois tipos: as relativas à entrada e à permanência regular no território – também chamadas políticas de entrada e/ou controle da imigração, e as políticas relativas às condições sociais de permanência dos imigrantes8 no país – as chamadas políticas de integração ou políticas migratórias strictu sensu (MEYERS, 2000).

Há um déficit normativo em ambos os grupos de políticas. O Estatuto do Estrangeiro vigente se ocupa unicamente do primeiro grupo e está defasado. Atualmente, discutem-se novos marcos regulatórios que buscam incluir também o segundo grupo de políticas no marco regulatório brasileiro, em especial, o Anteprojeto de Lei para as Migrações redigido por um Comitê de Especialistas convocados pelo Ministério da Justiça9.

III. À espera de uma nova lei
O Estatuto do Estrangeiro, desde 1980, é a legislação que trata da temática migratória no Brasil. Desde a sua promulgação, o documento motivou polêmicas e questionamentos. Ainda como projeto de lei, sofreu contestações e uma mobilização contra sua aprovação por parte da sociedade brasileira. O projeto, no entanto, foi aprovado por decurso de prazo e se converteu na Lei no 6.815/80 sem qualquer emenda, o que fez com que o governo se comprometesse a introduzir alterações posteriores no documento (FRAGA, 1985).

Como resultado, em dezembro de 1981, advém a Lei no 6.964/81, que reformulou, de maneira tímida, o texto original e definiu a recomposição do Estatuto (CAHALI, 1983). O Decreto no 86.715, que regulamenta o Estatuto, foi publicado logo em seguida, também no mês de dezembro de 1981.
Não são sem motivo os questionamentos diante do Estatuto do Estrangeiro, que tem como essência a seletividade na permissão de ingresso e apresenta severas restrições à permanência de determinados imigrantes no país, priorizando a proteção do trabalhador nacional e tratando a questão migratória como um assunto de segurança nacional. São raras as menções ao tema dos direitos fundamentais das pessoas que, por qualquer motivo, migram para o país e grande número de artigos destinados aos deveres e limitações ao exercício de direitos por parte delas.

As tímidas mudanças proporcionadas pela Lei no 6.964/81 mobilizaram a sociedade a seguir protestando por modificações, chamando a atenção para a necessidade de proteção dos direitos fundamentais de todos os imigrantes no Brasil e de uma nova Lei de Migrações. Desde 1980, são realizados abaixo-assinados, ofícios às autoridades governamentais competentes, estudos, observações e propostas aos Projetos de Lei de revisão do Estatuto que tramitaram no Congresso Nacional (BONASSI, 2000).
Observam-se, no entanto, tentativas frustradas de aprovação de uma nova Lei de Imigração, como o Projeto de Lei no 1.813/91 que tramitou no Congresso Nacional entre os anos 1991 e 2003. Seu conteúdo trazia insuficientes mudanças, o que desagradou às entidades que trabalhavam com a temática migratória e as associações de imigrantes (SPRANDEL, 2012).

No cenário atual, há, ao menos, um consenso entre a sociedade civil e os agentes do Estado brasileiro que trabalham na temática migratória no país: o Estatuto do Estrangeiro vigente está em desarmonia com o contexto contemporâneo e precisa ser substituído por uma nova lei. O alcance desta concordância, no entanto, não chega ao conteúdo de uma nova Lei de Migrações entre os diferentes ministérios envolvidos no tema, e tampouco há, nos mais altos escalões governamentais, vontade política suficiente para impulsionar a construção desse consenso.

Dois diferentes projetos estão em tramitação, o Projeto de Lei no 5.655/09, desde 2009 e de autoria do Poder Executivo, e o Projeto de Lei do Senado no 288/2013, apresentado em 2013, pelo Senador Aloysio Nunes Ferreira. Há, ainda, o anteprojeto de Lei de Migrações e Promoção dos Direitos dos Migrantes no Brasil, concluído em 2014 pela referida Comissão de Especialistas constituída pelo Ministro da Justiça.
O Projeto de Lei no 5.655/09 é tido como estagnado no Congresso Nacional. O seu conteúdo não agradou a muitos dos que lutam pelos direitos dos migrantes no Brasil. Nas palavras de Deisy Ventura e Paulo Illes (2010) “[…] ainda que contenha alguns avanços, como a supressão da referência à ‘segurança nacional’, impressionam tanto o viés burocrático como o ranço autoritário do PL no 5.655/09”. O Fórum Social pela Integração e Direitos Humanos dos Migrantes no Brasil também se posicionou contrário ao projeto em seu “Manifesto em Defesa de Uma Nova Lei de Migração Pautada nos Direitos Humanos e na Solidariedade Entre os Povos”, redigido em abril de 2012.

O PL no 5.655/09 não incluiu a maior parte das demandas das entidades representativas dos migrantes, tais como a atribuição da questão migratória a um órgão político, e não mais ao Departamento de Polícia Federal, a desburocratização e a maior celeridade nos procedimentos de regularização de documentos, além da permissão de constituição das rádios comunitárias, meio essencial de comunicação entre os trabalhadores imigrantes (ILLES; VENTURA, 2010).

O Projeto de Lei do Senado no 288/2013 é o que tem avançado de forma mais rápida no Congresso Nacional. Com aportes importantes para a efetivação dos direitos dos imigrantes, o projeto, no entanto, não pôde enfrentar uma das questões mais sensíveis que é a atuação da Polícia Federal na documentação da população imigrante.

O anteprojeto da Comissão de Especialistas, que ainda não foi apresentado ao Congresso, deve substituir o PL no 5.655/09. O modelo proposto no documento modifica de forma radical a estrutura estatal para o tratamento das migrações e sua aprovação como Nova Lei de Migrações traria avanços significativos em termos administrativos e na garantia de direitos. A segurança e o controle, que marcam a essência do Estatuto do Estrangeiro, são substituídos pela priorização da promoção e a garantia dos direitos dos migrantes. Aos imigrantes são garantidos direitos fundamentais e há uma regulação de forma mais adequada do seu ingresso, permanência e inclusão na sociedade brasileira, com a diminuição da excessiva burocracia e a otimização da capacidade do governo brasileiro em formular políticas públicas, produção de conhecimento e diálogo social. Outra grande inovação é a instituição de uma Autoridade Nacional Migratória (ANM), autarquia responsável pela condução do tema no Estado brasileiro (BARALDI, no prelo).

Enquanto uma nova Lei de Migrações não é aprovada, destaca-se o grande número de Resoluções Normativas estabelecidas pelo Conselho Nacional de Imigração (CNIg), órgão de deliberação coletiva e integrante do Ministério do Trabalho, criado pelo Estatuto do Estrangeiro. A partir das Resoluções Normativas do Conselho Nacional de Imigração tenta-se atualizar, em parte, a legislação aplicável aos imigrantes à realidade e às demandas atuais do Brasil. O que não interfere, entretanto, na necessidade de substituição do descontextualizado Estatuto do Estrangeiro, que permanece sendo a legislação geral vigente e aplicável aos imigrantes no país.

Diante desse cenário de diferentes projetos e anteprojeto, com propostas bem diversificadas, o futuro ainda é incerto no campo legislativo sob a perspectiva migratória. O fato é que há mais de três décadas, o ultrapassado Estatuto do Estrangeiro é a lei ordinária que estabelece as diretrizes gerais da situação jurídica dos estrangeiros no Brasil. Mesmo tendo parte do seu conteúdo não recepcionado pela atual Constituição Federal, o Estatuto do Estrangeiro permanece sendo a principal legislação vigente para o tema.

É latente a combinação trágica entre a resistência em aprovar uma nova legislação migratória no país com a devida garantia de direitos fundamentais a todos os imigrantes e a apatia em debater o tema migratório de maneira profunda e de agir diante de uma realidade de imigração significativa que já está colocada. Sobra um questionamento: a quem interessa a permanência desse cenário?

IV. O Direito, a realidade e o descompasso
Como se viu, inexiste no marco regulatório brasileiro a previsão de políticas públicas direcionadas aos imigrantes e relativas à sua integração que possa dar conta de suas demandas específicas (em razão das dificuldades de inserção em um novo universo linguístico, social, jurídico e político-institucional).
Isso não impediu e não impede, no entanto, a chegada de imigrantes ao nosso território. Na literatura sobre migrações é bastante documentada a capacidade dos imigrantes realizarem seus projetos migratórios a despeito da legislação nacional de cada país que, por vezes, nega juridicamente a sua existência e, em outras, nega as condições sociais para o seu pleno desenvolvimento de forma respeitosa de seus direitos.

As consequências da ausência da atuação do Estado no tema não são, como se vê, a diminuição do fluxo de entrada, mas sim violações de direitos, emergências humanitárias e a semente para o desenvolvimento da construção de uma imagem das migrações como problema, como ocorre hoje, sobretudo, na Europa. Esta visão também justifica políticas restritivas, seletivas e securitárias que desconhecem os direitos dos imigrantes, facilitam a exploração do seu trabalho, geram marginalização e problemas para toda a sociedade, em um círculo vicioso.

O Brasil teve, em seu passado, uma experiência histórica de país de imigração e, em seu presente, possui condições para construir uma nova resposta a essa questão global que atinge de alguma forma todos os países. A inovação reside na universalidade dos direitos humanos realizada de forma concreta, a despeito de fronteiras. O Brasil é um país diverso e os imigrantes contribuem com essa diversidade e com a luta pelo reconhecimento desta.

Experiências de construção de políticas públicas locais, como a da Prefeitura de São Paulo, onde em 2013 foi criada a Coordenação de Políticas para Migrantes na Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania, reconhecem e comprovam a necessidade da atuação do poder público no tema. Ações como a qualificação dos servidores públicos sobre a migração, na perspectiva da inclusão igualitária dos imigrantes em todos os serviços públicos municipais; a abertura de um Centro de Referência para imigrantes; e a oferta de aulas de português, na perspectiva de atenção às suas especificidades; são experiências bem-sucedidas, mas ainda muito incipientes e isoladas.

Em 2014, foram abertos dois centros de acolhida para imigrantes no município de São Paulo, ligados ao governo do Estado e à prefeitura municipal em parceria com o governo federal, mas as políticas públicas para este público não devem se restringir à assistência social. Na medida em que outras dificuldades relativas à documentação, língua e trabalho forem equacionadas, a demanda por políticas nessa área deve, na verdade, diminuir. Mostra-se necessária, portanto, uma ação mais forte por parte do governo federal, não somente na articulação para a aprovação de um novo marco regulatório, mas também para a coordenação nacional e a oferta imediata de políticas públicas que respondam ao fluxo existente.
Em resumo, existem hoje necessidades urgentes e propostas concretas de um novo marco regulatório para as migrações, clamado há décadas, mas faltam alguns passos para que o Brasil efetive o discurso garantista e humanista que, em sintonia com outros países da América Latina, destaca o continente no panorama mundial da regulação das migrações.