Regulamentação dos instrumentos de mercado do Acordo de Paris

O Artigo 6 do Acordo de Paris adota instrumentos de mercado e abordagens não mercadológicas para “a cooperação voluntária na implantação de suas contribuições nacionalmente determinadas, visando permitir uma maior ambição em suas ações de mitigação e adaptação, além de promover o desenvolvimento sustentável.

Os instrumentos de mercado permitem que tal cooperação ocorra por meio do comércio de resultados, ou créditos, associados às atividades de redução, remoção ou sequestro de emissões de gases de efeito estufa (GEE). Contudo, a cooperação precisa respeitar a integridade ambiental do Acordo, além de ser custo-efetiva para incentivar as trocas.

Os artigos 6.2 e 6.3 estabelecem um instrumento para comercializar resultados de mitigação internacionalmente transferidos – transações centralizadas e diretas de redução de emissões entre as partes (países). Já os artigos 6.4 a 6.6 estabelecem um mecanismo descentralizado para transações, entre entidades públicas e privadas, de créditos de carbono gerados por projetos ou programas de mitigação de GEE.

Os artigos 6.2 e 6.3 propõem os resultados de mitigação internacionalmente transferidos (ITMO, sigla em inglês para internationally transferred mitigation outcomes) para transações centralizadas com contratos diretos de resultados de mitigação entre países.

Os artigos 6.4, 6.5 e 6.6 estabelecem um mecanismo com base em projetos de mitigação das emissões de GEE para transações com contratos entre entidades públicas e privadas. Nesse mecanismo, os projetos deverão ser validados pela Autoridade Nacional Designada (AND) e pelo órgão gestor do Acordo de Paris – ambos também efetuarão a verificação dos créditos de carbono gerados antes de sua comercialização.
O presente artigo resume a regulamentação de tais instrumentos – aprovada na COP26 de Glasgow, em 14 de novembro de 2021. Para tal, apresenta os pontos controversos e como foram equacionados. Em seguida, aborda as decisões relativas a questões de atividades, metodologia e governança de cada instrumento. E, ao final, recomenda uma governança interna para a participação do País no comércio dos instrumentos de mercado do Artigo 6.

A Regulamentação

Os textos iniciais discutidos na COP26, em Glasgow, já chegaram com amplo detalhamento, mas mantinham os pontos de controvérsia, discutidos nas COPs anteriores, em relação aos ajustes correspondentes de NDC, ao carregamento dos créditos de MDL e aos princípios da mitigação geral das emissões globais e da repartição de fundos1.

Dois textos foram aprovados: um para o artigo 6.2 (Matters relating to Article 6 of the Paris Agreement Guidance on cooperative approaches referred to in Article 6, paragraph 2, of the Paris Agreement) e outro para o artigo 6.4 (Matters relating to Article 6 of the Paris Agreement: Rules, modalities and procedures for the mechanism established by Article 6, paragraph 4, of the Paris Agreement). Cada texto se inicia com decisões gerais que precedem um anexo em que se detalham regras e procedimentos.

A seguir, apresentamos um resumo dos pontos controversos e das decisões tomadas, indicando, quando relevante, sua localização nos textos aprovados2.

Ajustes correspondentes da NDC

Um dos objetivos do MDL era o de ajudar países com metas em Quioto a cumprir seus compromissos por meio da redução de emissões de projetos desenvolvidos em países sem metas. Os ajustes das metas ocorriam somente para baixo, do lado do comprador. Já no IC, que comercializava créditos de países com metas, exigia-se que o ajuste fosse feito tanto nas metas do vendedor (para cima) como nas do comprador (para baixo).

Esse contexto muda em ambos os instrumentos de mercado do Artigo 6 do Acordo de Paris, pois tanto as partes hospedeiras (transferidoras) quanto as receptoras (compradoras) devem evitar dupla contagem de redução de emissões ou créditos transacionados, realizando ajustes correspondentes nas suas NDCs, conforme as quantidades comercializadas.
Sem esse ajuste correspondente, a NDC do país comprador é ajustada para baixo e a do país vendedor não se altera, o que, por conseguinte, diminui a meta global do Acordo de Paris. Entretanto, alguns países, liderados pelo Brasil, reivindicam um período de transição para a realização de comércio com o mecanismo 6.4, sem ajustes correspondentes, conforme detalhado mais adiante.

O texto do artigo 6.2 apresenta os procedimentos para os ajustes correspondentes (CA). Como especificado, cada país participante nas transações do Artigo 6 deve aplicar os ajustes correspondentes de uma maneira que garanta transparência, exatidão, integridade, comparabilidade e consistência; além disso, deve garantir que a participação em abordagens cooperativas não leve a um aumento líquido nas emissões entre os participantes dentro dos períodos de implementação do NDC e entre eles (6.2, AII.B.7).

No mecanismo do artigo 6.4 (A6.4ER), onde as trocas são de créditos de projetos, que podem ser direcionados para outros fins que não os do Acordo de Paris, a aplicação do CA foi mais abrangente e especificou que, quando o país anfitrião autoriza A6.4ERs para fins de cumprimento de NDC ou mesmo de outros fins de mitigação internacional, ele deve aplicar um ajuste correspondente para a primeira transferência de todos os A6.4ERs autorizados (6.4, AX.71 e AIX.72). Outros fins internacionais são, principalmente, aqueles dos acordos sobre emissões de transporte internacional aéreo e marítimo – tratados fora do Acordo de Paris em convenções dos respectivos setores. Alguns exemplos são os créditos para transação no Corsia (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation), da aviação civil internacional.

Com essas provisões, não há possibilidade de uma transação de ITMO ou de A6.4ER ser realizada sem CA e, portanto, não haverá nem mesmo um período de transição, como anteriormente postulado pelo Brasil.

Dessa forma, o texto garante a integridade climática desses instrumentos de mercado, de forma que a mitigação de emissões de gases GEE resultante das trocas não vá conduzir a um aumento nas emissões globais, seja nos compromissos do Acordo de Paris como noutras convenções internacionais que controlam GEE. Assim, haverá uma fase de consentimento pela autoridade designada e uma de emissão de registro, com a aplicação de ajustes correspondentes.

Carregamento do MDL

Como já discutido, a comercialização de créditos de MDL no artigo 6.4 resultaria em dupla contagem, visto que tal redução de emissões já foi contabilizada no inventário de emissões dos países, encontrando-se, portanto, contemplada nas metas da NDC de quem vende, mesmo no caso do IC, que se limitava aos ajustes de metas do Protocolo de Quioto. É por isso que muitas partes entendem que o eventual uso desses créditos no cumprimento das metas do Acordo de Paris reduziria a ambição e a integridade ambiental do Acordo3. Por outro lado, países como o Brasil, entendiam que os créditos do regime anterior deveriam ser respeitados e transitados para o mecanismo 6.4 sem ajustes correspondentes. Os textos iniciais propunham desde nenhuma transição a uma transição total, com opções intermediárias para cortes nos anos de 2013 e 2016.

No entanto, o texto acabou adotando a transição de créditos de MDL sem ajustes correspondentes para os créditos de MDL (CERs) registrados em, ou após, 1º de janeiro de 2013, mantidos no registro do mecanismo e identificados como reduções de emissões pré-2021. Ainda, tais créditos só podem ser usados para cumprimento de uma NDC apensa na primeira transferência. E CERs temporárias e de longo prazo não devem ser usadas para NDCs (6.4, AXI.B.75).

Ishikawa, et al. (2020) estimaram o potencial geral de oferta de CERs de projetos registrados em, ou após, 1º de janeiro de 2013 até 2020 como sendo da ordem de 320 a 341 milhões de CERs. A partir de 2016, essa oferta se reduziria drasticamente para 46 – 63 milhões de CERs. Logo, a adoção da data de 2016 minimizaria muito mais o efeito da transição de MDL na redução global de emissões pelo cumprimento de NDCs. Watanabe (2021) estima que, no Brasil, com esse corte 2013-2020, o total que poderia ser ofertado sem ajustes correspondentes no mecanismo 6.4 seria de 26,7 milhões de CERs.

De toda forma, tudo indica que o corte de 2016 prevaleceu, provavelmente como uma compensação pela aplicação plena dos ajustes correspondentes e, como veremos a seguir, pela aplicação restrita de OMGE e SoP ao artigo 6.4. Para a delegação do Brasil, essa maior transição de MDL a partir de 2013 foi certamente uma vitória, visto que tal questão foi liderada pelo País desde o início.

OMGE E SoP

No texto do artigo 6.4, há o princípio da mitigação geral das emissões globais (overall mitigation in global emissions, OMGE) na forma de um desconto percentual na quantidade total de créditos transacionados. O país vendedor ajusta para cima sua NDC com o total transacionado, mas os países compradores desses créditos não poderiam deduzir esse percentual de suas metas. Os percentuais discutidos variavam de 2% a 30%.
Já o artigo 6.6 estabelece que uma parte das receitas das transações no mecanismo do artigo 6.4 seja utilizada para financiar outras atividades de gestão do Artigo 6, além de ações de adaptação climática nos países vulneráveis. É o chamado princípio da repartição de fundos (share of proceedings, SoP) já adotado no MDL. O percentual dessa contribuição variava entre 2% e 5%.

Todavia, tanto OMGE e SoP não são explicitados no artigo 6.2, e muitos países, incluindo o Brasil, por razões de isonomia de tratamento e potencial de financiamento, discutiram a aplicação desses princípios também nos ITMOs. Entretanto, alega-se que, nos ITMOs, com contratos entre países, essa contribuição financeira ou um desconto seria equiparada a um tributo e, portanto, teria restrições legais para cada país participante, principalmente se o ITMO for para uso em mercados jurisdicionais de carbono.

O percentual do SoP da primeira transferência de A6.4ERs emitidos ficou estabelecido em 5% na emissão de A6.4ERs, dirigida para ajudar países em desenvolvimento que são particularmente vulneráveis aos efeitos adversos da mudança climática, para cobrir os custos de adaptação. Ou seja, adotou-se o limite superior dos valores discutidos, o que demonstra que a reivindicação para a adaptação em países vulneráveis saiu fortalecida.

A partir dessa contribuição, será decidido um valor monetário fixo para cobrir as despesas administrativas do mecanismo. Ficou em aberto também a possibilidade de uma contribuição monetária adicional relacionada à escala da atividade do Artigo 6, parágrafo 4 ou com o número de A6.4ERs emitidos, a ser definida pelo Órgão de Supervisão (6.4, AVII.66 a 68).

Para o OMGE, haverá, na primeira transferência, o cancelamento de um mínimo de 2% dos A6.4ERs emitidos (6.2, AVII.69). Nesse caso, o limite inferior dos valores discutidos. Tal decisão deve ter sido resultado do fracasso de incluir a mesma exigência nas transações com ITMO.

No artigo 6.2, o texto aprovado não obriga qualquer contribuição de SoP e OMGE, mas os países participantes nas trocas de ITMO são incentivados a se comprometerem a contribuir com recursos para a adaptação e a cancelar voluntariamente ITMOs que não são contabilizados para a NDC de qualquer parte ou outras finalidades mitigatórias para a obtenção de uma mitigação geral nas emissões globais (6.2, AVII.37 e 39).

Atividades e Metodologia

A seguir, apresentamos as decisões sobre atividades a serem consideradas e como serão convertidas em ITMOs e A.6.4ERs.
No Artigo 6.2, os ITMOs devem ser reduções e remoções de emissões reais, verificadas e adicionais, incluindo cobenefícios de mitigação resultantes de ações de adaptação e/ou planos de diversificação econômica ou, ainda, meios para alcançá-los, quando transferidos internacionalmente, geradas em relação a ou representando mitigação de 2021 em diante (6.2, AI.1).

No entanto, o Órgão Subsidiário de Aconselhamento Científico e Tecnológico (SBSTA) deverá analisar e orientar se os ITMOs podem incluir emissões evitadas (emissions avoidance). Essa atividade de emissão evitada ainda não está clara e poderia englobar muitas possibilidades, desde aquelas associadas a estoque, como poços de petróleo fechados, às associadas a fluxo, como a substituição de combustível ou, similarmente, ao carbono florestal, com a área de floresta conservada (sink) e a área de desmatamento evitado.
No caso de estoques (poços fechados e área de floresta conservada), os volumes são muito maiores, a validação de adicionalidade é mais difícil (6.2,3) e, portanto, poderiam levar a preços muito baixos e validade complexa, o que afetaria a integridade do mercado de trocas com opções muito vantajosas, reduzindo o incentivo ao cumprimento das NDCs, por meio de transformação tecnológica e de mudança de padrões de produção e consumo.

Houve, entretanto, ao longo da discussão, uma solicitação de introdução explícita de atividades de conservação e restauração florestal nas atividades do artigo 6.2, para que a interpretação não prejudicasse o carbono florestal, mas ela foi rejeitada por vários países, inclusive EUA e Brasil.

Como à semelhança do MDL, as metodologias serão aquelas de linha de base e crédito para calcular as reduções de emissões alcançadas pela atividade e, para tal, devem estabelecer uma linha de base para o cálculo das reduções de emissões a serem alcançadas pela atividade, demostrando sua adicionalidade com atividades de monitoramento.

A atividade deve ser projetada para alcançar a mitigação das emissões de GEE que é adicional, incluindo a redução de emissões, aumento das remoções e cobenefícios de mitigação de ações de adaptação e/ou planos de diversificação, e não levar a um aumento nas emissões globais. E pode ser um projeto, programa de atividades ou outro tipo de atividade aprovado pelo Órgão Supervisor do mecanismo, desde que ofereça benefícios reais, mensuráveis e de longo prazo relacionados às mudanças climáticas e minimize o risco de não permanência das reduções de emissões ao longo de vários períodos de implementação do NDC e o risco de vazamento ajustando qualquer vazamento remanescente no cálculo das reduções ou remoções de emissão.
Há também a necessidade de minimizar e, quando possível, evitar impactos ambientais e sociais negativos, além de submeter as atividades a consultas locais e, quando apropriado, às partes interessadas subnacionais.

O período de crédito para redução de emissão de A6.4ERs é de, no máximo, 5 anos, renovável por até duas vezes, ou até 10 anos, mas sem opção de renovação. Para remoções, há um período de crédito de, no máximo, 15 anos, renováveis até duas vezes.

Governança

Por fim, apresentamos a estrutura de governança que foi aprovada para cada instrumento. Muitos procedimentos e regras dos textos dos dois instrumentos foram deixados para maior detalhamento futuro. Essa intrarregulamentação, entretanto, terá governança distinta em cada um deles.

No Artigo 6.2, caberá ao Secretariado da Convenção do Clima (“UNFCCC Secretariat”) essas definições, tais como, revisão técnica, análise de relatórios, contabilidade e registro das transações. Para tal, terá de manter informações públicas e fornecer um relatório anual incluindo informações sobre os ITMOs registrados, ajustes correspondentes e balanços de emissão.

Como o A6.4ER é um sistema de projetos com linha de base e créditos e de trocas entre entidades, as decisões técnicas e de gestão serão mais amplas do que aquelas do Artigo 6.2. Assim, a governança do mecanismo 6.4, a exemplo do que foi a do MDL, terá um Órgão Supervisor (Supervisory Body), mas o Secretariado deve funcionar como secretaria desse órgão (6.4, AIII.C.25). O Órgão Supervisor será composto por 12 membros dos países signatários do Acordo de Paris, com mandato de dois anos, sendo dois membros de cada um dos cinco grupos regionais das Nações Unidas, um membro dos países menos desenvolvidos e um membro de pequenos estados insulares (6.4, AIII.A), tal como o Executive Board do MDL.

Como o A6.4ER é um sistema de projetos com linha de base e créditos, como no MDL, o Órgão Supervisor fica responsável pelo credenciamento de entidades operacionais para validação e verificação, além de desenvolvimento e/ou aprovação de metodologias, linhas de base e salvaguardas sociais e ambientais, aprovação e supervisão dos arranjos nacionais da parte anfitriã para credenciamento de entidades operacionais, desenvolvimento de metodologias de mecanismo, incluindo a aplicação de linhas de base e outros requisitos metodológicos. Caberá a esse órgão, também, o registro do mecanismo, relatório anual, site público para informações relacionadas às atividades propostas e registradas e a gestão do SoP e OMGE, além de apoiar a implantação do mecanismo, facilitando o diálogo com as partes interessadas e as atividades de capacitação (6.4, AIII.B.24).

Como Internalizar o Artigo 6 no Brasil

A participação no Artigo 6 vai exigir que o País crie uma governança interna de ajustes correspondentes. Todavia, a concessão de ajustes para fins comerciais não pode comprometer a capacidade de cumprimento da NDC do país vendedor de créditos nem os resultados de mitigação.

Embora a concessão de ajustes possa ser um importante incentivo ao cumprimento da NDC atual e à sua maior ambição após 2030, ajustes devem ser, prioritariamente, concedidos a atividades que precisam de escala para as trajetórias de neutralização do País e das empresas.

Estimativas de preços, para o ano de 2030, nos mercados de carbono com ajustes correspondentes serão de US$ 50 a US$ 100 por tCO2e (tonelada de CO2 equivalente), enquanto os preços dos créditos sem esses ajustes seriam de US$ 10-20 *por tCO2e4. países que pretendem aproveitar essa cunha favorável de preço para valorizar suas vantagens competitivas devem se preparar desde já com uma governança para a aplicação de ajustes correspondentes de forma transparente e custo-efetiva.

Uma sugestão para a concessão de ajustes correspondentes no Brasil é no sentido de que seja orientada por critérios de preço, quantidade e conteúdo tecnológico, tais como5:

Critério Preço: ajustes concedidos somente para as trocas de comércio que paguem um preço acima do custo de cumprimento da NDC 2030; tal valor também deve ser alto o suficiente para incentivar um excedente. Tecnicamente, o Brasil determinaria o preço sombra da sua NDC e só concederia ajustes correspondentes para as trocas precificadas acima desse limiar.

Critério Quantidade: ajustes seriam limitados também por cotas e atividades, além do limiar de preço, para evitar o uso de todas as opções que serão necessárias para as futuras NDCs brasileiras, com volumes menores para as mais importantes e vice-versa; e Critério Tecnológico: preços e cotas específicas mais favoráveis às atividades que incluam uma aplicação ou desenvolvimento de uma inovação tecnológica (precommercial, first-of-a-kind, demonstration stage) de forma a dar escala aos processos que seriam a base da estratégia de neutralização 2050.
O fim do desmatamento ilegal, a contínua expansão da oferta e da gestão do crédito rural para atividades de baixo carbono, a ampliação do Renovabio e um Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões6 garantem o cumprimento da meta de NDC brasileira com folga. Esse excedente de NDC seria o lastro para os ajustes correspondentes, e o Sistema Nacional de Registro de Compensação, como proposto inicialmente no projeto de lei 528/2021, cria uma plataforma e uma base regulatória para governança dos créditos de carbono do Brasil, inclusive na concessão de tais ajustes, e, portanto, deveria ser logo implantado para ir abrigando de forma expedita e transparente as mudanças nos mercados de carbono tão logo sejam regulamentadas.

Uma governança participativa e técnica dos ajustes correspondentes garantiria as vantagens competitivas do País nas trocas no Artigo 6 sem prejuízo para o cumprimento da NDC, criando incentivos permanentes para a consecução das metas de neutralização do País e das empresas brasileiras. 

Notas:

1. O Ver Seroa da Motta (2021).
2. Usando essa referência para decisão: 6.X (artigo).(item) e para o anexo: 6.X (artigo), A (de anexo).(item).
3. Fearnehough et al. (2021) estimam um aumento de 2% a 10% nas emissões globais, dependendo da magnitude do desconto OMGE, com o carregamento do MDL para transações no mecanismo 6.4.
4. Mais detalhes em Schwieger et al. (2019) eTrove (2021).
5. Mais detalhes em Seroa da Motta (2021).
6. Ver CEBDS (2021).

Referências

CEBDS. Proposta de Marco Regulatório para o Mercado de Carbono Brasileiro. Rio de Janeiro: Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável, 2021.
ISHIKAWA, T. et al. CDM supply potential for emission reductions up to the end of 2020. Kanagawa: Institute for Global Environmental Strategies (IGES), Mitsubishi UFJ Research and Consulting Co., Ltd., NewClimate – Institute for Climate Policy and Global Sustainability gGmbH and Öko-Institut e.V., nov. 2020.
SCHWIEGER, J. et al. Pricing of Verified Emission Reduction Units under Art. 6: Gaining a Better Understanding of Possible Scenarios. First Climate, Zurich, 20 nov. 2019.
SEROA DA MOTA, R. As Vantagens Competitivas do Brasil nos Instrumentos de Mercado do Acordo de Paris. Rio de Janeiro: Instituto Clima e Sociedade, 2021a.
SEROA DA MOTTA, R. Instrumentos de Mercado do Acordo de Paris. Cadernos Adenauer, v. XXII, p. 69-88, 2021b.
TROVE. Future Demand, Supply and Prices for Voluntary Carbon Credits – Keeping the Balance. London: Trove Research, jun. 2021.
WATANABE JUNIOR, S. Estimando a transferência de Kyoto para Paris via Brasília. Rio de Janeiro, nov. 2021 (mimeo).