China: mudanças, continuidades e o interesse nacional do Brasil

Ao longo do ano de 2021, algumas nuances apareceram ou se fortaleceram na condução da economia e da política na China, com repercussões para o seu papel no mundo e para as relações internacionais. Embora, no Ocidente, sobressaiam frequentemente análises com foco nas mudanças, é preciso não perder de vista as continuidades e, sobretudo, a distinta relação da China com as mudanças e continuidades como motores do desenvolvimento e do progresso. A prolongada pandemia de Covid-19 e a cristalização da rivalidade estratégica China-Estados Unidos sob a administração democrata são fatores que ajudam a enfatizar a percepção de inflexão. Mas muitas ações tomadas pelo governo chinês ecoam transformações que já vinham ocorrendo. No ano em que o Partido Comunista Chinês (PCC) completou 100 anos e a aprovou a sua terceira resolução histórica, a China revisitou o seu passado para formalmente dar início a uma nova era. Estaria ocorrendo na China uma mudança do modelo de desenvolvimento? Como isso poderá afetar o crescimento chinês e sua inserção externa na próxima década? E, mais além, quais as possíveis consequências para o Brasil, e para onde devem olhar os candidatos às próximas eleições presidenciais? Essas são algumas das questões discutidas brevemente neste artigo.

O ano de 2021 foi um ano particularmente especial para a China e para aqueles que acompanham o seu desenvolvimento. Foi também um ano cheio de paradoxos. Dele, o país saiu mais unido internamente sob a liderança fortalecida do PCC em torno da administração do presidente Xi Jinping, que teve o seu lugar histórico na formação do pensamento do partido e na liderança do país equiparado ao de líderes como Mao Zedong e Deng Xiaoping. Mas também teve que lidar com críticas e mobilização externa crescente sobre temas políticos sensíveis, considerados assuntos domésticos (Hong Kong, Taiwan e Xinjiang). A rivalidade estratégica com os Estados Unidos ganhou contornos cada vez mais ideológicos e de segurança, mas os fluxos bilaterais comerciais e de investimento se aprofundaram e voltaram a patamares anteriores a 2020. A China alcançou o seu primeiro objetivo centenário, declarou a superação da pobreza extrema e instou os que enriqueceram primeiro a puxar os demais, em busca da “prosperidade comum”. A mobilização interna no combate à Covid-19 com base na política de supressão é considerada um grande sucesso internamente, mas é frequentemente posta em dúvida no plano externo. O país comprometeu-se a doar 2 bilhões de doses de vacinas contra a Covid-19 para o exterior em 2021 – mais que qualquer outro –, mas a cooperação externa também foi afetada pela redução do fluxo de viajantes e pelo cenário geopolítico. Em 2021, a China confirmou os compromissos de alcançar um pico nas emissões de carbono até 2030 e de chegar à neutralidade até 2060, tendo lançado o seu mercado de comercialização de carbono. Mas também se viu obrigada a aumentar a produção de carvão em meio à crise do setor elétrico, que deixou várias cidades sem energia no segundo semestre. O 14º plano quinquenal (2021-2025) colocou o desenvolvimento científico-tecnológico no centro do modelo de crescimento com foco na transformação qualitativa (em contraste com a ênfase no crescimento que prevalecia até há poucos anos), mas há muitas dúvidas sobre a capacidade chinesa de superar gargalos em setores cruciais ou de alta relevância econômica (e.g. semicondutores, indústria farmacêutica, aeronaves, energia etc.).

Contradições da China

Antes de seguir a análise, cabem duas ressalvas. A primeira é que a China é, ao mesmo tempo, uma potência econômica e um país em desenvolvimento. Tem pouco mais de 40% da população vivendo no campo e renda per capita anual de USD 10.500. Segundo a classificação do Banco Mundial, é uma economia de renda média alta, como o Brasil. De acordo com o Escritório de Estatísticas de China, em 2020, a renda per capita disponível chegou a RMB 32.189 (USD PPP 7.689) e a renda média salarial foi de RMB 17.917 (USD PPP 4.280). O consumo per capita, em 2020, foi de RMB 21.210 (USD PPP 5.066) para os residentes urbanos e de RMB 13.713 (USD PPP 3.275) para os residentes rurais. Subsistem significativas desigualdades de renda e regionais, aspectos que estão crescentemente no centro da ação do governo. Caso a China passe, ao longo desta década, o PIB total dos Estados Unidos, será um caso inédito de uma potência econômica líder em produção, mas com vários desequilíbrios internos a resolver. A própria China acredita que pode tornar-se, até 2035, uma economia socialista moderna em todos os sentidos, permitindo à população desfrutar de serviços sociais comparáveis aos dos países desenvolvidos.

A segunda ressalva é que a noção de contradições e de sua superação não se choca com o modus operandi do sistema político chinês. Em 2017, o PCC abraçou uma nova contradição principal, anunciada por seu secretário-geral, o presidente Xi Jinping, no discurso de abertura do 19º Congresso do partido: “um desenvolvimento desequilibrado e inadequado e as sempre crescentes necessidades do povo por uma vida melhor”. O líder chinês observou que as necessidades materiais e culturais também incluem demandas por democracia, estado de direito, justiça e equidade, segurança e um meio ambiente melhor, além da redução das disparidades de renda e entre o campo e a cidade. O pronunciamento, de quatro anos atrás, tem ligação direta com muitas das ações adotadas em 2021 em busca da “prosperidade comum”. Mas também poderia ser traçada uma linha de continuidade com as políticas sociais e de redução das desigualdades adotadas no governo anterior, do presidente Hu Jintao. Assim, diferenças de forma na ação e no discurso da China precisam ser dissociadas das continuidades mais amplas.

À medida que a China busca reforçar a coesão interna sob o comando do partido, um objetivo declarado, pelo menos desde 2012, quando o presidente Xi Jinping assumiu o comando do PCC, e largamente alcançado quase uma década depois, parece estar-se aprofundando a diferença de percepção entre a imagem que a China tem de si mesma e a imagem que dela tem do resto do mundo, ou pelo menos de boa parte do Ocidente. O tema é, ele mesmo, amplo o suficiente para vários outros artigos e reflexões sobre suas múltiplas causas, mas a pandemia contribuiu para reforçar essa dicotomia, assim como os contornos da competição sino-americana desde 2017/18. Também terá contribuído de forma importante a mudança de postura da China adotada sob Xi Jinping, revertendo mais de 40 anos de um perfil externo em que o país sempre evitou enfatizar as suas potencialidades. A China é hoje muito mais consciente e assertiva do seu papel de grande potência e da necessidade de desenvolvê-lo em todos os campos, inclusive nas relações internacionais. E a administração atual se viu fortalecida com a condução do combate à pandemia. Apesar das restrições temporárias severas associadas à política de supressão (ou de tolerência zero com o vírus), ela oferece, para muitos, exemplo concreto da elevada capacidade do sistema chinês em vencer obstáculos. No curto prazo, mesmo aqueles cidadãos chineses que discordam de certos aspectos da condução política e econômica, sentem-se crescentemente protegidos e, não raro, têm medo ou mesmo pouca vontade de viajar ao exterior. Assim, fatores como o contexto pandêmico e a resposta chinesa; a implementação do objetivo declarado de consolidar uma “nova era” na história da China; e, ainda, o contexto geopolítico e as ações e reações internacionais, parecem contribuir para reforçar o objetivo basilar chinês de independência de ação (dúlì zìzhu).

Desde, pelo menos, o final da década dos anos 2000, as lideranças chinesas já haviam identificado a necessidade de introdução de mudanças no modelo de crescimento chinês, que era descrito pelo primeiro-ministro Wen Jiabao como desequilibrado, descoordenado e insustentável, o que perdura até hoje nos discursos do partido. A fase de abertura e reforma iniciada em 1978 foi capaz de, após quatro décadas de modernização, transformar a China na segunda economia mundial, principal país manufatureiro e maior nação comercial, hoje o principal parceiro comercial de mais de 120 países. A China não só cresceu, mas enriqueceu. A classe média é estimada em mais de 400 milhões de pessoas. O crescimento, inicialmente baseado em zonas econômicas especiais costeiras e voltado para as exportações, foi combinado com fortes investimentos em infraestrutura, alavancas que foram exacerbadas com a crise financeira global de 2008. A urbanização acelerada demanda não somente infraestrutura, mas também moradias. Estima-se que o setor de construção civil seja responsável por cerca de 10% a 13% do PIB, com impactos indiretos que podem chegar ao dobro disso. Outras consequências do modelo de crescimento foram as desigualdades de renda e regionais, as fragilidades no sistema financeiro devido ao crescimento excessivo dos créditos desde 2010, além dos impactos sobre o meio ambiente e os recursos naturais. Tendências estruturais reforçam os desequilíbrios e constituem desafios adicionais: a tendência à queda de produtividade e a necessidade de encontrar novas alavancas para o crescimento, que se reduziu de uma média de 10,6%, entre 2001 e 2010, para 6,8%, entre 2011 e 2020; o envelhecimento da população, que em 2021 deverá ter a menor taxa de natalidade das últimas décadas. Até 2035, estima-se que mais de um quarto da população tenha mais de 60 anos, percentual que, em 2020, foi de 18,1%. Essa tendência tem impactos econômicos e financeiros profundos, incluindo demanda por serviços médicos e o financiamento das pensões. Mas os avanços da economia digital, da robotização e do comércio eletrônico também oferecem novos caminhos para o crescimento chinês.

Pobreza, setor financeiro e meio ambiente

No início de seu mandato, em 2013, o presidente Xi Jinping identificou três principais desafios: o combate à pobreza, aos desequilíbrios no setor financeiro e aos problemas relacionados ao meio-ambiente. Em 2021, anunciou-se a eliminação da pobreza extrema na China. Desde 2017, o governo chinês tem tomado medidas para reduzir os riscos de sistema financeiro, com mudanças na regulação, combater o shadow finance e reduzir a alavancagem das instituições financeiras. Os episódios de default no pagamento de títulos tornaram-se mais frequentes e mesmo empresas com alguma participação estatal não são mais julgadas infalíveis. Em 2021, dificuldades financeiras em empresas com grandes ramificações geraram desconfiança e volatilidades. Os humores do mercado são proporcionais às perdas concretas impostas a cidadãos comuns e aos investidores estrangeiros. As lições que se depreendem até o momento são de que a China persistirá no seu esforço de desalavancar o sistema financeiro e o setor de construção, mas as autoridades agirão para evitar riscos sistêmicos. Assim, oscilações relacionadas aos setores financeiro e imobiliário poderão crescer nos próximos anos. O desafio ambiental ganhou centralidade e houve notável melhora na qualidade do ar em grandes cidades, em grande parte por pressões originárias nas mídias sociais. Os esforços coordenados desde 2013 traduziram-se em metas ambientais para os governantes locais, multas mais pesadas e fechamento de fábricas altamente poluidoras. Questões ambientais e de sustentabilidade são temas que mobilizam crescentemente a população e as empresas chinesas.

Antes da reunião da COP26, em Glasgow, a China atualizou suas contribuições nacionais e comprometeu-se a alcançar o pico nas emissões de carbono antes de 2030 e a neutralidade nas emissões de carbono antes de 2060, o que implicará mudança profunda na forma de produzir e consumir. Essa transformação vai ao encontro do desejo chinês de estar na liderança do desenvolvimento tecnológico futuro. Desde 2007, o país é o maior emissor de GEE, sendo responsável por cerca de 30% das emissões globais atuais. Portanto, qualquer solução para o combate às mudanças climáticas passa pela China, em que 90% das emissões estão ligadas à energia, sob a forma de geração de eletricidade, processos industriais ou transporte. Conforme relatório da Agência Internacional de Energia, de setembro de 2021, eficiência energética, energias renováveis e redução do uso do carvão serão centrais para o alcance dos objetivos chineses.

A China gera 60% de sua energia e pelo menos 60% de sua eletricidade a partir do carvão, mas investiu mais em energia solar e eólica do que qualquer outro país, o que permitiu o barateamento dos custos para todo o mundo. O país tem hoje 70% da capacidade manufatureira para baterias de veículos elétricos e mais da metade do mercado mundial de carros elétricos. Estima-se que a energia solar se tornará a principal fonte da matriz energética em 2045. Até 2060, estima-se que a demanda chinesa por carvão cairá 80%, por óleo 60% e por gás 45%. Até lá, o hidrogênio responderia por 20% da geração de eletricidade, o carvão por 5% e os restantes três quartos viriam da geração fotovoltaica e eólica. O compromisso de não mais financiar usinas a carvão no exterior e o acordo com os Estados Unidos para a redução nas emissões de metano foram também alguns dos destaques em 2021. O desafio chinês agora será traçar os roadmaps para implementar as metas nos setores cruciais.

Entender o modelo de desenvolvimento chinês e o significado de novas políticas em perspectiva de longo prazo requer não perder de vista as relações entre mercado, setor estatal e regulação. Embora o mercado e a liberalização de diversos setores tenham tido um papel fundamental em fomentar as transformações nos últimos 40 anos, sobretudo nas reformas das décadas de 1980 e 1990, os setores estratégicos da economia sempre foram mantidos sob forte liderança do Estado. Da mesma forma, o fortalecimento do mercado exige reforma ou novas regulações, lógica que não se aplicava a uma economia fechada ou com planejamento central da produção. O setor privado na China é responsável por mais de 80% dos empregos, mais de 70% das inovações tecnológicas e mais de 60% do investimento em ativos fixos e do investimento externo direto, contribuindo para cerca de 60% do crescimento do PIB. Mas o movimento de liberalização e regulação não está totalmente completo e, não raro, os mercados ainda sofrem e sofrerão espasmos devido a estruturas industriais e regulações incompletas ou pouco eficazes, como foi o caso com a crise no setor elétrico em 2021.

A partir de meados de 2021, o governo chinês tomou uma série de medidas regulatórias ou interveio diretamente em alguns setores, como aplicativos de transporte, e-commerce, plataformas digitais em geral, educação privada, entre outros. As intervenções destinaram-se a coibir monopólios ou riscos financeiros, mas também a assegurar melhores condições para os trabalhadores. Foram consideradas, por muitos analistas, um risco ao investimento privado e ao empreendedorismo no futuro. Embora cada setor tenha sua lógica própria, o fator comum parece ser a disposição da liderança chinesa em trocar crescimento no curto prazo por ajustes que assegurem metas econômicas, sociais e de mudança climática no longo prazo. Ao mesmo tempo, investimentos e ações concretas seriam canalizados para os setores capazes de assegurar o crescimento baseado em inovação. Há uma crença renovada no papel do Estado para orientar a transformação estrutural, dada a importância de assegurar que todos os recursos contribuam para o objetivo maior de inovação tecnológica. Talvez aí esteja a maior discrepância com a visão propugnada em muitos círculos ocidentais, que desconfiam da eficiência do Estado em promover conhecimento científico e inovação.

A inserção externa da China é indissociável do seu modelo de crescimento, mesmo na nova fase. Não por outra razão, a China continua a reforçar o seu compromisso com um desenvolvimento pacífico e o multilateralismo, ao mesmo tempo em que faz movimentos concretos de ampliação dos seus espaços econômicos, políticos e militares no exterior. Na chamada “teoria da circulação dual” cunhada pelas autoridades chinesas, a circulação interna mereceria atenção especial na atual fase de desenvolvimento chinês, em que a necessidade de autossuficiência em vários setores e de reforço das capacidades tecnológicas internas são destacados. Mas a circulação externa segue tendo papel fundamental, com movimentos de continuidade na abertura ao exterior. A China foi o maior receptor mundial de investimento direto estrangeiro na primeira metade de 2021 e segue reduzindo a lista negativa de setores sujeitos à proibição e ampliando a liberalização do setor financeiro para os investimentos em ativos mobiliários domésticos. Em 2020, a China liderou os fluxos de investimento direto ao exterior. Foi também ator fundamental para a conclusão do acordo de Parceria Econômica Abrangente Regional, concluído com outras 14 economias asiáticas, conformando o maior bloco comercial mundial e o primeiro a reunir China, Japão e República da Coreia. Nota-se também o reforço de um espaço econômico asiático e das cadeias regionais, tendo a Asean (Associação de Nações do Sudeste Asiático) passado a primeiro parceiro comercial da China em 2020.

Status de grande potência

Ao mesmo tempo em que a abertura ao exterior continua a ser um princípio central do modelo de desenvolvimento chinês, as lideranças reconhecem que o ambiente internacional ficou mais incerto e que os riscos cresceram. Essas ressalvas vão ao encontro do movimento de reforço das capacidades domésticas e de independência de ação da China. Embora o país seja hoje uma potência com interesses globais, a importância do entorno asiático tende a fortalecer-se, mormente caso sigam crescendo as restrições aos investimentos chineses na Europa e nos Estados Unidos. No tabuleiro geopolítico e militar, reforçar a interdependência econômica asiática relaciona-se diretamente aos objetivos de reunificação do país. A China está disposta a ver respeitado o seu status de grande potência, o que aumenta os riscos de reações mal calculadas. Em termos globais, os movimentos de competição e contenção da China se acentuam, mas ainda não está claro como impactarão os fluxos econômicos no médio e longo prazos. Até setembro de 2021, o déficit comercial dos Estados Unidos com a China já era maior que no mesmo período de 2020 e muito próximo ao registrado em 2019. Assim, embora o decoupling siga forte em muitos setores estratégicos, o nível de interdependência entre as duas maiores economias mundiais e da China com o resto do mundo torna mais difícil prever o cenário da próxima década. O certo é que a China está ciente de que não pode prescindir de seus laços globais para seguir na sua transformação estrutural. Não está claro, todavia, no campo das relações internacionais, como evoluirão a atual moldura do Belt and Road Initiative e das múltiplas cooperações e tabuleiros estabelecidos pela China na última década à luz dos novos desafios e do foco na independência de ação e na capacidade doméstica. É preciso, portanto, um esforço maior dos dois (ou dos múltiplos) lados do sistema internacional para acomodar e dar respostas aos novos desafios.

Para potências médias, como o Brasil, com fortes laços comerciais e econômicos com a China e uma parceria ampla e diversificada, convém reforçar a confiança mútua em busca de manter e ampliar espaços num mercado cada vez mais competitivo e sofisticado, e cujo foco de atenção geopolítica e econômica tende a concentrar-se cada vez mais na Ásia. A fraca presença comercial e de investimentos brasileiros na China e no seu entorno é um fator de preocupação. Além disso, a declarada intenção chinesa de ampliar a autossuficiência e a segurança alimentar e energética para fazer face aos maiores riscos deveria servir de incentivo para a negociação de acordos comerciais e regulatórios bilaterais capazes de consolidar e ampliar os mercados conquistados e evitar retrocessos. Em paralelo, esforços adicionais precisam ser envidados para que o Brasil não seja apenas um fornecedor, mas também passe a ter reconhecidas pelos afluentes consumidores chineses e asiáticos suas marcas e a qualidade e sustentabilidade de seus produtos. No momento em que a China volta todas as suas energias para a inovação tecnológica com o objetivo de alcançar segurança e liderança em setores-chaves – em alguns dos quais o Brasil tem relevância global, como em alimentos, novas energias e florestas –, é importante dinamizar a parceria e ampliar trocas e contatos. Uma estratégia para a Ásia é tão importante quanto uma estratégia para a China. O Brasil já tem portas importantes na região, não somente bilaterais, mas também com a Asean e através dos Brics. No ano em que a parceria estratégica Brasil-China completará 30 anos, em 2023, caberá ao governo eleito no Brasil avaliar mudanças e continuidades na definição do interesse nacional.