A Política Econômica de Dilma Rousseff

A questão proposta pela Revista Interesse Nacional é se podemos falar em uma nova política macroeconômica da presidente Dilma Rousseff, com a redução na taxa de juro, a desvalorização do real e as mudanças na politica monetária, fiscal e cambial. E quais seriam as consequências das mudanças sobre os rumos da economia brasileira no médio e longo prazos? O novo cenário politico pode gerar problemas para o país ou trazer a prosperidade?

Para debater esta questão e ter uma estrutura conceitual de referência que permita perceber, mais claramente, se houve de fato mudança ou não na política macroeconômica, vamos recorrer ao conceito de regime de política. Redução na taxa de juros e desvalorizações cambiais podem ocorrer sem mudanças na política econômica ou mesmo serem provocadas pelo mercado, a exemplo do que aconteceu com a crise do balanço de pagamentos em janeiro de 1999, no Brasil.

Podemos definir um regime como um conjunto de condições e políticas e sua interação, inserido num contexto social e político, com as características estruturais e instucionais historicamente especificas, sujeitas às estratégias dos diversos grupos de interesse e dos formuladores de políticas. Portanto, utilizo o termo regime para me referir a um contexto institucional e a condições mais persistentes, e não sujeitas a mudanças de curto prazo na economia, mas estáveis para o médio prazo (de cinco a dez anos). Ou seja, condições e aspectos das políticas com efeitos mais longos do que fases de um ciclo econômico de expansão ou de contração. Desta forma, um regime não depende apenas da vontade dos formuladores de política, mas do contexto histórico e de condicionantes sociais e políticas. Neste sentido, com a crise financeira nos Estados Unidos e na Europa, que está desencadeando uma mudança paradigmática com múltiplas dimensões, muda radicalmente o contexto global de inserção da economia brasileira, com importantes desdobramentos internos e no regime de política. Da mesma forma, a ruptura demográfica a que estamos assistindo, desde 2004, que transformou radicalmente o nosso mercado de trabalho, e a ascensão da nova classe média, associada ao novo dinamismo da demanda doméstica, trouxeram rupturas que estão mudando os rumos da economia e da política brasileiras.

Na análise de um regime, o foco deve ser o médio prazo, resultado sequencial de curtos prazos e que dependem da correspondente e específica constelação histórica. O longo prazo é tão incerto que quase sempre traz generalizações inúteis. Por isso, o longo prazo da teoria econômica é uma ficção, sem conteúdo empírico, pois se trata de uma situação ideal ou pura e independente, na qual tudo se ajusta perfeitamente, em equilíbrio.

Na análise a seguir, vamos dar ênfase ao contexto global e às condições nas quais os regimes nacionais de política macroeconômica têm que operar. A escolha de regimes e as suas mudanças, mais do que de governos, dependem das condições objetivas e de respostas imediatas, dados os grandes desafios e crises agudas. Mais do que isso, em uma economia dependente como a nossa, o contexto global contagia, de forma determinante, não só o ambiente doméstico, mas, principalmente, o pensamento econômico dominante, que serve de marco para formular políticas, e se a opinião pública facilitará ou não a operacionalização daquelas políticas. Os componentes básicos de um regime de política macroeconômica que vamos considerar são: 1) o regime de taxa de câmbio e política de balanço de pagamentos; 2) o regime de política monetária; 3) o regime de política fiscal; 4) o regime de política distributiva/salarial; e 5) a estrutura do sistema financeiro.

Como afirmamos acima, uma das condicionantes do regime de política macroeconômica, que é o contexto global, está mudando radicalmente devido à crise finaneira de 2007-2008. O colapso do Lehman Brothers, no final de 2008, desencadeou um fenômeno com consequências em múltiplas direções. De início, a crise financeira, que tirou as economias americana e europeia da normalidade, passando a ser regida pela lógica da desalavancagem e do balance sheet recession, com persistente incerteza e instabilidade que deverão perdurar por mais uma década.

Uma crise financeira tão profunda como a atual, a exemplo do que aconteceu com a grande crise dos anos 1930, semeará mudanças paradigmáticas impactando a economia mundial por longo período. Já é visível a crise política e social nos países em crise, pois se rompeu o consenso ou acordo que prevalecia previamente, e o poder hegemônico da plutocracia financeira foi corroído com a perda de legitimidade e força política. O sistema financeiro, o regime de política econômica, as instituições e a ideologia que as justificavam tornaram-se disfuncionais, exigindo constante e crescente intervenção do Estado. O paradigma liberalizante que vigorava desde 1980, entrou em crise e passou a ser questionado pelos fatos, pela necessidade de respostas pragmáticas, não convencionais, rápidas, e pela crescente insatisfação, tanto na academia como na população. A ortodoxia e o pensamento econômico dominantes estão se desfazendo, abrindo espaço para novas ideias e teorias, antes consideradas heterodoxas.

O aspecto mais interessante do ponto de vista de um país periférico como o Brasil é que a atual crise financeira poderá vir a ter um significado históricosimilar ao longo período que vai da Grande Depressão do final do século XIX até a crise da década de 1930. Foi neste período que o Brasil desenvolveu o seu projeto de constituição de uma moderna sociedade urbana e industrial, com a abolição da escravatura e proclamação da República, desencadeando transformações sucessivas e fundamentais na economia brasileira.

Esta crise financeira possui, assim, três significados históricos. Primeiro, o início de um processo de declínio da hegemonia política americana, conquistada na Segunda Guerra Mundial, com redistribuição de poder e liderança na economia mundial. Segundo, o declínio de um paradigma econômico que prevaleceu nas últimas três décadas e a ascensão de um novo paradigma econômico; e terceiro, até que se constitua uma nova ordem, viveremos um período de interregno hegemônico, que poderá ser longo.

O PIB da China, candidata ao poder hegemônico, só será maior em dólar corrente do que o dos Estados Unidos em 2018. Estamos ainda nos preparativos do jogo de poder global. Podemos, assim, entender que, pelo menos na próxima década, teremos um crescente vácuo de poder dominante, com degelo da sua ideologia, seu pensamento econômico e dos consensos de políticas. Viveremos um longo interregno, com a ausência de um centro de poder com hegemonia absoluta que dite as regras do jogo, exerça liderança política e ideológica e imponha um pensamento econômico, funcionando como policial do mundo.

A atual crise está centrada nos Estados Unidos e é uma crise no próprio centro do sistema global de poder e da hegemonia exercida desde os anos 1980 pela sua plutocracia financeira. A ascensão do neoliberalismo, a partir dos anos 1980, significou a retração do Estado-nação na sua função reguladora e controladora e fim do domínio de doutrinas, como a de mercado eficiente, que automaticamente se autoequilibra e sempre está em equilíbrio. Foi também sob o domínio da doutrina de mercado livre que se acelerou a globalização. O mercado transformou-se no princípio de organização da economia capitalista, em contraposição ao Estado-nação.

Hoje, a maioria reconhece o absurdo da ideia de mercado eficiente diante do fantástico poder destrutivo que o mercado financeiro desregulado mostrou ter. Se não fossem a massiva intervenção e o socorro prestado pelo Estado, o mercado financeiro desregulado teria adquirido um poder autodestrutivo tão grande que todo o sistema financeiro americano e europeu teriam praticamente desaparecido. Por razões de sobrevivência do próprio capitalismo, o Estado-nação está retomando a sua função reguladora e controladora dos mercados num processo adaptativo e como resposta pragmática, e não ideológica, diante da ameaça maior da crise. Aqui, cabe fazer um paralelo histórico. Depois da fase de liberalismo e de globalização comandada pela hegemonia inglesa, tivemos a ascensão do estado do bem-estar, regulador e controlador, após a crise de 1930.

Esse processo adaptativo entre mercado e estado está em andamento, mas a plutocracia financeira, ainda com poder formidável, resistirá ao avanço da regulação e dos controles do Estado. Mas, quanto maior for a resistência e quanto maior for o período de dominância do mercado livre, como princípio de organização da economia, maior será a crise necessária para que o princípio adaptativo funcione e reestabeleça a nova ordem. Nos Estados Unidos, ainda em 2008, o governo republicano, defensor da ideologia neoliberal, teve que reagir aumentando os seus gastos para salvar o sistema financeiro e, em seguida, com o aumento do desemprego, o governo Bush teve que recorrer fortemente à politica fiscal keynesiana para recuperar a demanda agregada, ainda que contra o seu credo. Com o aumento do déficit e da dívida públicos, veio a reação subsequente com a ascensão política da ala mais conservadora dos republicanos, que poderá travar o instrumento fiscal, com grande risco de um segundo mergulho da economia americana.

De qualquer forma, o que estamos sugerindo é que, de uma fase em que o ator que comandava o crescimento e a globalização eram o mercado e as finanças (bancos e instituições financeiras e empresas multinacionais), com a crise, deverá haver oscilação na direção do Estado nacional. Fica, assim, claro que a escolha do regime de políticas não depende tanto de ideologias e interesses políticos, mas das circunstâncias e do próprio pragmatismo adaptativo que abrem espaço para que estas últimas possam atuar.

Mais concretamente, com a ascensão econômica e política da China, temos um candidato natural para o surgimento de um novo modelo econômico dominante nas próximas décadas, um novo capitalismo de Estado, em substituição ao modelo da liberalização global. Em países em crise financeira e nos quais a liberalização avançou excessivamente, o Estado ampliará seu foco de regulação e controle sobre os mercados. Aos poucos, aqueles que acreditam no mercado livre como princípio de organização, diante dos fatos, adaptar-se-ão ao novo mundo, com novos princípios e novo pensamento econômico dominante. Ao contrário, nos países onde o poder do Estado é o agente e o princípio organizador e controlador da economia, o mercado, enquanto princípio organizador, deverá ser ampliado. Este é o processo adaptativo entre mercado e estado que tomará configurações particulares de acordo com as especificidades históricas de cada país.

Outro aspecto importante dos próximos anos é que tanto os Estados Unidos quanto a Europa deverão ter, como prioridade absoluta, a revitalização das suas economias e a redução do desemprego. Isso torna obrigatória uma volta mais para dentro. Externamente, acabarão utilizando-se de armas como a guerra cambial dissimulada (quantitative easing) e medidas protecionistas, como já vêm acontecendo, para resolver problemas domésticos e enfrentar a ascensão da China e dos emergentes.

Anteriormente, nestes países em crise, foi a ascensão da plutocracia financeira, com a aliança do setor industrial, no início dos anos 1980, que trouxe a desregulamentação do sistema financeiro e a introdução de uma variedade de capitalismo organizado sob o princípio de livre mercado, em que a expansão de crédito e a valorização de ativos financeiros comandavam o crescimento da economia. Externamente, a hegemonia financeira desencadeou o processo de liberalização do movimento de capitais, com a abertura das economias e a sua integração ao sistema da globalização financeira. Essa fase chegou ao fim.

Hoje, a maioria reconhece o absurdo da ideia de mercado eficiente diante do fantástico poder destrutivo que o mercado financeiro desregulado mostrou ter. Se não fossem a massiva intervenção e o socorro prestado pelo Estado, o mercado financeiro desregulado teria adquirido um poder autodestrutivo tão grande que todo o sistema financeiro americano e europeu teriam praticamente desaparecido. Por razões de sobrevivência do próprio capitalismo, o Estado-nação está retomando a sua função reguladora e controladora dos mercados num processo adaptativo e como resposta pragmática, e não ideológica, diante da ameaça maior da crise. Aqui, cabe fazer um paralelo histórico. Depois da fase de liberalismo e de globalização comandada pela hegemonia inglesa, tivemos a ascensão do estado do bem-estar, regulador e controlador, após a crise de 1930.

Esse processo adaptativo entre mercado e estado está em andamento, mas a plutocracia financeira, ainda com poder formidável, resistirá ao avanço da regulação e dos controles do Estado. Mas, quanto maior for a resistência e quanto maior for o período de dominância do mercado livre, como princípio de organização da economia, maior será a crise necessária para que o princípio adaptativo funcione e reestabeleça a nova ordem. Nos Estados Unidos, ainda em 2008, o governo republicano, defensor da ideologia neoliberal, teve que reagir aumentando os seus gastos para salvar o sistema financeiro e, em seguida, com o aumento do desemprego, o governo Bush teve que recorrer fortemente à politica fiscal keynesiana para recuperar a demanda agregada, ainda que contra o seu credo. Com o aumento do déficit e da dívida públicos, veio a reação subsequente com a ascensão política da ala mais conservadora dos republicanos, que poderá travar o instrumento fiscal, com grande risco de um segundo mergulho da economia americana.

De qualquer forma, o que estamos sugerindo é que, de uma fase em que o ator que comandava o crescimento e a globalização eram o mercado e as finanças (bancos e instituições financeiras e empresas multinacionais), com a crise, deverá haver oscilação na direção do Estado nacional. Fica, assim, claro que a escolha do regime de políticas não depende tanto de ideologias e interesses políticos, mas das circunstâncias e do próprio pragmatismo adaptativo que abrem espaço para que estas últimas possam atuar.

Mais concretamente, com a ascensão econômica e política da China, temos um candidato natural para o surgimento de um novo modelo econômico dominante nas próximas décadas, um novo capitalismo de Estado, em substituição ao modelo da liberalização global. Em países em crise financeira e nos quais a liberalização avançou excessivamente, o Estado ampliará seu foco de regulação e controle sobre os mercados. Aos poucos, aqueles que acreditam no mercado livre como princípio de organização, diante dos fatos, adaptar-se-ão ao novo mundo, com novos princípios e novo pensamento econômico dominante.
Ao contrário, nos países onde o poder do Estado é o agente e o princípio organizador e controlador da economia, o mercado, enquanto princípio organizador, deverá ser ampliado. Este é o processo adaptativo entre mercado e estado que tomará configurações particulares de acordo com as especificidades históricas de cada país.

Outro aspecto importante dos próximos anos é que tanto os Estados Unidos quanto a Europa deverão ter, como prioridade absoluta, a revitalização das suas economias e a redução do desemprego. Isso torna obrigatória uma volta mais para dentro. Externamente, acabarão utilizando-se de armas como a guerra cambial dissimulada (quantitative easing) e medidas protecionistas, como já vêm acontecendo, para resolver problemas domésticos e enfrentar a ascensão da China e dos emergentes.

Anteriormente, nestes países em crise, foi a ascensão da plutocracia financeira, com a aliança do setor industrial, no início dos anos 1980, que trouxe a desregulamentação do sistema financeiro e a introdução de uma variedade de capitalismo organizado sob o princípio de livre mercado, em que a expansão de crédito e a valorização de ativos financeiros comandavam o crescimento da economia. Externamente, a hegemonia financeira desencadeou o processo de liberalização do movimento de capitais, com a abertura das economias e a sua integração ao sistema da globalização financeira. Essa fase chegou ao fim.

Neste período, no Brasil, assistimos à implantação de regime de políticas chamadas de neoliberais ou do Consenso de Washington, que tomou sua forma plena depois do Plano Real. Neste regime de política macroeconômica, atendiam-se aos interesses da plutocracia financeira, e o único objetivo era a estabilidade. Daí a política de metas de inflação em que o Banco Central tinha como única meta a taxa de inflação com um único instrumento, a taxa de juros. Crescimento e emprego estavam riscados como metas de política macroeconômica, pois se acreditava que, como a “taxa natural de juros” no Brasil era muito elevada, 9% a 10% em termos reais, com a abertura da conta de capitais, estes capitais fluiriam para o Brasil, e o crescimento e a geração de empregos viriam da reação espontânea, já que os mercados são eficientes. A rigor, neste modelo de “desenvolvimento dependente e associado”, como não há na periferia, particularmente na América Latina, espaço para Estados nacionais agirem autonomamente, nem burguesia nacional capaz de liderar um processo de desenvolvimento nacional, transfere-se o polo dinâmico para o exterior. Tem-se a liberalização da conta de capitais financeiros e seu fluxo, e o mercado financeiro aloca de forma ótima os recursos. O crescimento econômico seria simples decorrência. Com a livre mobilidade de capitais e o Banco Central controlando a taxa de juros, a única alternativa para a taxa de câmbio deveria ser o regime de livre flutuação pelo mercado. A política fiscal deveria ficar subordinada à monetária e ter como única meta a geração de superávits primários como seguro para os investidores estrangeiros. É esse regime de política macroeconômica, ditado pela plutocracia financeira, que entrou em colapso com a crise financeira, a partir de 2008.

É no contexto global pós-crise financeira que será perfeitamente possível que conceitos como soberania, Estado-nação e nacionalismo, com novos conteúdos, voltem a adquirir força política e movimentem as massas, particularmente nos países emergentes. Este ressurgimento de velhos conceitos está sendo alimentado pelo crescente protecionismo e pelo fato de o problema de desemprego ser sempre um problema nacional. Como a crise afetou em cheio os Estados Unidos, eles deixarão de ser o consumidor ou o importador em última instância financiados pelo poder de senhoriagem global, por emissor de moeda reserva. Com isso, a economia mundial perdeu a locomotiva que puxava o crescimento do resto do mundo, desde a II Guerra Mundial. Agora, são os Estados Unidos, com sua guerra cambial, que precisam aumentar as exportações líquidas para reduzir o desemprego doméstico.

Além disso, o dinamismo econômico, de um lado, está se deslocando para a periferia, para os países emergentes; de outro lado, deixou de ser as importações do centro para ser os mercados domésticos destes países. Uma nova dinâmica global está emergindo, como mostram nitidamente as tendências e projeções de crescimento pós-crise. Desta forma, neste novo contexto global, os modelos chamados neoliberais, como o que vigorou no Brasil até a crise de 2008, perdem totalmente sentido. O novo polo dinâmico se situa na periferia e nos seus mercados domésticos. O novo regime de política tem necessariamente que contemplar estas mudanças.

Podem ser esclarecedores alguns paralelos históricos entre o que está acontecendo na atual crise financeira e o que efetivamente aconteceu no Brasil no período posterior à grande crise financeira de 1873 e a subsequente Grande Depressão dos anos 1890, seguida pela Grande Depressão dos 1930. Nesse período mencionado, o Brasil passou por um profundo processo de mudança e se lançou num projeto de construção de um estado e de uma sociedade moderna e urbana com uma base produtiva industrial. O projeto não foi concluído, pois foi interrompido pela crise da dívida externa, decorrente da dependência externa e, finalmente, pela adoção do modelo de “crescimento dependente e associado”. A presente crise financeira abre efetivamente oportunidade de completar este projeto. Este é o desafio que, efetivamente, a presidente Dilma vem enfrentando.

Vamos rever alguma das condições que deverão compor o contexto doméstico do novo regime de política econômica. Com a grande mudança demográfica de meados da década de 1980, a partir de 2004, a população jovem, que procura o primeiro emprego, passou a se reduzir em termos absolutos, liberando, assim, o mercado de trabalho dos grilhões que a oferta ilimitada de trabalho impunha, quais sejam os baixíssimos salários aos trabalhadores, principalmente na base da pirâmide. Com a nova dinâmica do mercado de trabalho, agora próximo ao pleno emprego, o salário na base está crescendo mais rapidamente que no topo, promovendo redistribuição de renda e o surgimento de uma “nova classe média” que abrange metade da população. Essas transformações estão na base de uma nova dinâmica da demanda doméstica e voltou a ser o polo de crescimento da economia brasileira.

Todo o processo de desenvolvimento culmina com a constituição de um Estado nacional moderno, com representação política plena dos cidadãos, garantia de direitos civis e sociais. Este é um dos elementos constitutivos das sociedades desenvolvidas. Depois de um longo processo histórico, conquistamos primeiro os direitos políticos, os civis e, depois, os sociais. Com a democratização e as conquistas sociais da Constituição de 1988 aumentando fortemente as transferências sociais pelo governo para as camadas mais pobre da população, tivemos um grande avanço em direção a um Estado moderno, garantidor de direitos sociais. Isto tornou a sociedade brasileira menos dividida e está contribuindo para a paz social, o que torna possível a implementação de um regime de política mais estável, com maior conteúdo de racionalidade. Reforçando esta tendência, temos ainda a emergência da “nova classe média” acima referida, que, com seu pragmatismo político, está dando novo conteúdo à política brasileira, retirando o ideológico. Tudo isso significa que as nossas instituições, ainda que lentamente, estão avançando para que a sociedade coloque realmente o Estado a seu serviço. Na expressão do economista Daron Acemouglu, de instituições extrativistas, estamos caminhando para instituições inclusivas.

Com a crise de 2008, a ortodoxia econômica perdeu espaço, tanto com o retorno do pensamento keynesiano, como com o surgimento de novas ideias e instituições que estimulam o desenvolvimento de pensamentos alternativos. Esta mudança é visível mesmo em organizações como o FMI. No Brasil, está surgindo também um novo pensamento econômico mais pragmático e priorizando o desenvolvimento econômico. As mudanças na política macroeconômica promovidas pela presidente Dilma inserem-se neste contexto e estão quebrando tabus como o de que a taxa de juros não poderia cair no Brasil para níveis internacionais ou de que o controle de capitais é ineficaz ou o de que não se controla a taxa de câmbio porque esta seria sempre endogenamente determinada na economia.

Para podermos afirmar que o regime de política macroeconômica mudou no governo Dilma, precisamos definir uma comparação a outro regime. Assim, vamos rever rapidamente os regimes que antecederam o do atual governo, isto é, o regime de política macroeconômica do período FHC e as subsequentes mudanças introduzidas no governo Lula.

Vimos na seção anterior em qual contexto global o regime de política macroeconômica do governo FHC foi implantado. Depois da crise da dívida externa brasileira, em 1980, e a crescente dependência externa, a política macroeconômica deste período culmina no governo FHC com um modelo conhecido como de “crescimento dependente e associado”. Neste modelo, o crescimento seria gerado do exterior, e não pela integração comercial, a exemplo da Alemanha e do Japão, logo depois da II Guerra Mundial, ou da China, mais recentemente, mas pela integração financeira. Afinal, nos centros, o poder hegemônico é o financeiro, e com a globalização são as finanças que movem o mundo. Como afirmava, na época, o então secretário de Tesouro dos Estados Unidos, Lawrence Summers: “o sistema financeiro não é apenas o lubrificante do motor do crescimento, mas é o próprio motor”. Assim, ao abrirmos a conta de capitais e ampliarmos o seu fluxo, é o mercado financeiro que se encarregará de transformá-los em investimentos produtivos, e, com isso, o crescimento econômico virá espontaneamente. O mercado coordenaria toda esta sequência de eventos melhor do que qualquer planejamento do Estado. Para atrair capitais do exterior é preciso que as taxas de juros domésticas sejam mais elevadas do que no exterior. E, para que os investidores tenham confiança no país, é preciso dar segurança, o que foi feito com a reforma econômica, eliminando qualquer distinção entre capital nacional e estrangeiro e dando acesso a este à riqueza nacional. Posteriormente, com a crise do balanço de pagamentos, em 1999, tornou-se necessária uma nova garantia com a política fiscal de geração de superávits primários. A estabilidade de preços é o grande objetivo final do governo, pois, com estabilidade, o crescimento floresce espontaneamente. Pressupõe-se que a taxa de inflação baixa é condição suficiente para a estabilidade financeira e que mercados eficientes se encarregam de promover o crescimento.

Neste modelo, cabe à política monetária ter uma única meta: controlar a inflação e, para isto, deve utilizar um único instrumento: a taxa de juros. Nada de regulações e controles, muito menos a utilização de outros instrumentos, como os que passaram a ser amplamente utilizados logo após a crise fianceira: políticas macroprudenciais e não convencionais. Com o Banco Central restringindo a sua ação ao controle da taxa de juros – portanto, abrindo mão de qualquer outro instrumento – e com a livre mobilidade de capitais, não é possível ter política cambial ativa: deve prevalecer a livre flutuação. A política fiscal deve ter como objetivo a geração de superávits primários e seus gastos devem ser direcionados para promover melhoria dos indicadores sociais. Nada de política industrial ou de promoção do desenvolvimento. Cabe observar também que, do ponto de vista distributivo, neste regime, a política de juros elevados promoveu uma transferência monumental de renda para o setor financeiro, grande parte via juros pagos pelo governo em detrimento da camada mais pobre da população, que em cada compra fiananciada “pagava por dois produtos e levava um para casa, pois o outro é o pagamento de juros”.

O governo Lula muda o discurso, mas mantém o regime praticamente intacto. Antes de sua eleição, com a “Carta ao Povo Brasileiro”, Lula e o PT renegam o seu pensamento econômico anterior e, para recompor a confiança da elite, torna o seu governo prisioneiro do regime de política do governo FHC.

No início de seu governo, Lula faz um ajuste conjuntural. Para afirmar a ortodoxia da política monetária, eleva a taxa de juros além do necessário, pois a apreciação da taxa de câmbio levaria à queda na inflação. Para demonstrar ser prisioneiro do regime anterior, reafirma a política fiscal voltada para gerar superávits fiscais, recebendo aplausos e aprovação do mercado financeiro. A rigor, o núcleo dominante do velho regime de política macroeconômica, a politica monetária, torna-se até mais ortodoxo do que no período FHC.

Mas, é verdade que promove algumas mudanças, como a maior expansão de crédito, a começar pelos consignados, estabelece uma nova política de aumento de salário mínimo e canaliza os gastos governamentais para o “Bolsa Família” com maior eficiência, recebendo grande apoio popular.

Não foram os ajustes conjunturais que impulsionaram o crescimento da economia no seu período, que foi muito superior ao do período anterior, mas os choques exógenos. Ou seja, a grande melhoria nos termos de troca com o aumento dos preços das commodities no mercado internacional, a partir do final de 2003. Ainda, o fim da oferta ilimitada de trabalho em 2004, e o consequente virtual pleno emprego, desencadeiam um processo de contínua elevação dos salários, que permite um crescimento econômico mais rápido. Remove-se, portanto, a restrição externa, e a demanda doméstica ganha um novo dinamismo.

Nova mudança é promovida quando, timidamente, o governo passa a estabelecer “expectativas de crescimento” e, para isto, diante do estrangulamento exercido pela infraestrutura, elabora o “Programa de Aceleração do Crescimento – PAC”, que foi mais retórica de crescimento do que ampliação efetiva de investimento público. Assim, na retórica, a aceleração do crescimento passa a ser o objetivo maior do governo, mas, na prática, colhem-se os benefícios da aceleração do crescimento trazida pelo ganho nos termos de troca e pelo novo dinamismo do mercado doméstico. Porém, na realidade, as políticas monetária e cambial travaram o processo de desenvolvimento e aceleraram o processo de desindustrialização precoce.

Com a crise financeira no final de 2008 e em 2009, particularmente a política fiscal sofre mudanças, promovendo uma expansão anticíclica de gastos públicos correntes, com competência, mas esta ação promove a recuperação cíclica da economia para ter estabilidade, e não representa uma mudança de regime. Por exemplo, altera-se a composição dos gastos públicos, reorientando-os para ampliar o investimento público.

Esta mudança na política fiscal está apenas começando a acontecer agora no atual governo. É digno de nota, também, a utilização rápida e eficiente dos bancos públicos com expansão de crédito em contraposição à fortíssima contração de crédito promovida pelos bancos privados. Estes, em pânico diante da quebra do Lehman Brothers, paralisaram completamente a concessão de crédito, cujos efeitos poderiam ter sido ainda mais catastróficos no final de 2008 e início de 2009. Neste evento, o Banco Central, com a crise financeira em pleno andamento, estava ainda elevando a taxa de juros. A ação rápida do governo acionando os bancos oficiais evitou o pior e pemitiu a rápida recuperação da economia em 2010.

O governo Dilma, de início, parecia uma continuidade do governo Lula. Mas, a nomeação de Tombini como presidente do Banco Central, um técnico de carreira e com bom entendimento com a equipe do Ministério da Fazenda, e a saída do chefe da Casa Civil, que era tido como fiador do governo junto aos banqueiros, prenunciavam mudanças. E, assim, efetivamente, iniciou-se uma mudança lenta, gradual, cautelosa e ainda incompleta para o novo regime de política macroeconômica, agora voltado para o crescimento econômico acelerado, mantendo compromisso firme com a estabilidade.

Alguns meses após assumir o governo, a presidente Dilma Rousseff estabeleceu como meta acabar com a pobreza e, explicitamente, estabeleceu a meta de crescimento do PIB de 5% ao ano (a.a.). Assume compromissos de manter o controle fiscal, mas anuncia a intenção de mudar o mix política/fiscal/monetária, anunciando a intenção de reduzir a taxa de juros. Neste novo mix, a política fiscal seria mais restritiva, para abrir espaço para uma política monetária menos restritiva. O governo manifesta preocupação maior com a apreciação contínua do real, levando adiante e aprofundando as ações que o Ministério da Fazenda já vinha tomando timidamente no final do governo Lula, como a tributação da entrada de capitais.

De fato, o Banco Central começa a mudar o regime de sua política no final de 2010, utilizando medidas macroprudenciais para controlar o crédito, em vez da elevação maior na taxa de juros. Efetivamente, no final do mês de agosto de 2011, o Banco Central promove uma verdadeira ruptura com o regime anterior, acabando a relação promíscua que tinha com o setor financeiro, iniciando um processo de redução na taxa de juros contra as expectativas do mercado. A imprensa da época documentou amplamente a fala dos economistas e tesoureiros dos bancos sobre quebra de protocolos e de confiança. Mas, de fato, finalmente, o Banco Central tornou-se independente do mercado financeiro. Em seguida, o governo Dilma toma medidas muito bem-sucedidas de retirar o piso da taxa real de juros de 6%, imposto pela caderneta de poupança, herança do período de hiperinflação. Com isso, temos, hoje, uma taxa de juros de 7,5% a.a., a mais baixa, historicamente.

Hoje, nós temos um Banco Central com dois instrumentos: a taxa de juros e a taxa de câmbio; e dois objetivos: a inflação e o crescimeto/emprego. Em vez de se ater à elevação da taxa de juros, como no regime anterior, recorre-se, hoje, além dos dois instrumentos clássicos, a medidas macroprudenciais e a outros instrumentos, como controle de capitais e tributação do mercado futuro de taxa de câmbio, para evitar a apreciação cambial. O Banco Central passou a agir de forma simétrica, tanto no mercado de moeda nacional, com operações de mercado aberto, para controlar a taxa de juros, como no mercado de moeda estrangeira, com compra e venda de reserva cambial, para controlar a taxa de câmbio. Temos verdadeiramente uma mudança de regime, ainda que incompleta, porque falta reestruturar o sistema fiananceiro, com o desenvolvimento de mercado de títulos de longo prazo, devolvendo-lhe a sua verdadeira função de financiar os investimentos produtivos.

Com sucessivos estímulos tributários à demanda agregada e desoneração tributária de alguns setores industriais e dos investimentos produtivos, particularmente nos setores afetados pela concorrência externa, o governo Dilma transformou, inicialmente, a política fiscal num instrumento mais ativo, voltado para tentar estimular o investimento e o crescimento. Muitas dessas ações são ajustes conjunturais ou compensações para tentar neutralizar a superapreciação da taxa de câmbio, que tornou as tarifas de importação altamente negativas. Mas, ainda não podemos falar em verdadeira mudança de regime, pois estas medidas impactam mais a demanda agregada, quando este não é o problema macroeconômico.

Observe-se no gráfico 1 que as vendas do varejo, um bom indicador do que está acontecendo com a demanda doméstica, vêm crescendo sistematicamente, desde 2003, entre 6% e 7% a.a., muito acima, portanto, do crescimento da indústria manufatureira e do PIB. Isto ocorre, particularmente, a partir de 2005/2006, quando a tendência de apreciação da taxa de câmbio se agrava. O distanciamento do crescimento da indústria de transformação em relação ao indicador de demanda doméstica se torna dramático no período pós 2008. O gráfico 1 é a “boca do jacaré”, engolindo a indústria de transformação brasileira.

Os gráficos 2, 3 e 4, a seguir, mostram as causas deste fenômeno. A forte apreciação da taxa de câmbio, que faz com que o quantum de importações cresça explosivamente, representado pela linha (c). Enquanto isso, a produção da indústria de transformação passa a ser fortemente substituída pelas importações, com o quantum de exportações declinando em função da apreciação cambial, representado pelas linhas (b) e (d) (gráfico 2).

O desalinhamento da taxa de câmbio do Brasil chega a 40,5% em 2011, em relação a uma taxa que traria, no longo prazo, um equilíbrio nas transações correntes, conforme se observa no gráfico 3. No mesmo gráfico, observa-se que os Estados Unidos estão com uma taxa de câmbio depreciada em 11,9%, com sua guerra cambial, mais do que a própria China.

No gráfico 4, observa-se que, apesar do salário real, em termos da moeda nacional, crescer apenas 11%, desde 2002, o salário da indústria de transformação, em termos de uma cesta de moeda estrangeira, cresceu 153%.

Em nenhuma parte do mundo, a indústria pode suportar tamanho aumento de um custo primário sem sofrer sua destruição, como vem ocorrendo no Brasil. De fato, a apreciação cambial muda os preços relativos favoravelmente aos não tradables, setores não expostos à competição internacional, como o de serviços, construção civil, entre outros, em detrimento dos tradables, setores que competem no exterior, exportando, ou sofrem concorrência das importações, como a indústria de transformação. Enquanto os setores não tradables podem repassar as pressões de salários aos preços, os setores de tradables não conseguem, em função da competição externa. Com isso, a inflação do setor de serviços e na construção civil tem sido elevada e ela se transforma em elevação de custos para a indústria de transformação. Este último setor, como não pode repassar estas pressões de custos aos preços pela concorrência externa e dos importados, acaba tendo redução nas margens de lucros. Daí a reduzida taxa de investimento e a incapacidade da indústria de acompanhar o crescimento da demanda doméstica. Se a indústria fosse capaz de investir mais e acompanhar o crescimento da demanda doméstica, a economia brasileira poderia crescer facilmente de 6% a 7% a.a.

A nova política para a infraestrutura recém-anunciada, atraindo investimento privado, criando estatal para fazer planejamento de longo prazo da logística brasileira, se for acompanhada do controle de gasto corrente do governo e da ampliação dos investimentos públicos, será mais um passo na direção da verdadeira mudança de regime de política. A presidente Dilma manifestou aos representantes da sociedade civil, no Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, a firme determinação do governo em enfrentar a questão da competitividade da indústria brasileira, começando com a redução do custo de energia. Observe-se que muda o regime de política fiscal, mudando a composição dos gastos, de estímulos de curto prazo, com ampliação do gasto corrente, para medidas de longo prazo, ampliando os investimentos públicos. Diante da incapacidade total da nossa burocracia em definir estratégias e fazer planejamento de longo prazo, o governo está contornando este gargalo com a criação de uma empresa estatal de planejamento em logística. A presidente afirmou, também, a determinação em atacar a questão da competitividade, isto é, do custo Brasil, agenda que inclui obrigatoriamente, além do custo de energia, a carga tributária absurdamente elevada para o seu nível de desenvolvimento, e a taxa de juros do Banco Central, ainda muito acima da internacional. O governo está atacando também a questão do financiamento a longo prazo dos investimentos, com a criação de estímulos para a introdução de novos instrumentos financeiros a serem anunciados após as eleições. Esta questão é mais delicada, pois estamos ainda sob restrição de algumas heranças do período de alta inflação, como a utilização pelo Banco Central do Brasil da taxa de juros de título público (Selic) para fazer operações “overnight”, impossibilitando a criação do mercado de títulos de longo prazo e indexando todo o sistema bancário e mercado de capitais à taxa diária Selic (DI). Portanto, em algum momento, para alcançarmos a mudança definitiva do regime de política, a estrutura do sistema financeiro nacional precisa ser revista, pois ela não foi montada para financiar o investimento produtivo, mas para financiar déficit público, apropriar ganhos de arbitragem de juros e especulação.

Para completar, a transição definitiva para um novo regime de política macroeconômica precisa, além de taxa de câmbio competitiva, que está ainda apreciada, de um regime cambial que garanta a estabilidade e a sua sustentabilidade durante o horizonte temporal dos investimentos produtivos, condições essenciais para recompor a confiança dos empresários e levá-los a retomar os investimentos produtivos na indústria. A poupança do governo também ainda é negativa e a tributação é excessiva. Tudo isto mantém o crescimento da economia brasileira no seu limite inferior. Somente com a transição para um novo regime de políticas macroeconômicas poderemos caminhar para o limite superior de potencial de crescimento da economia brasileira e, se isto ocorrer em menos de três décadas, poderemos atingir o nível de renda per capita atual dos países desenvolvidos.