Abertura Comercial no Brasil

Política Pública, Processo Político e Experiência Internacional

1. Política comercial e política econômica

A política comercial é o conjunto de normas de um país que disciplina as trocas de bens e de serviços realizadas por agentes econômicos locais com o resto do mundo, assim como as transferências de recursos financeiros referentes a essas transações. Ela se compõe de vários instrumentos (policy instruments), os quais terão ao menos um dos seguintes efeitos: afetarão os custos dos bens/serviços transacionados, determinarão as características mínimas aceitáveis daquilo que se deseja importar, ou definirão procedimentos administrativos para a liberação das importações.
Dentre os instrumentos de política comercial, destacam-se: impostos sobre a importação e a exportação, restrições quantitativas de importações (quotas), padrões técnicos e padrões sanitários e fitossanitários requeridos dos bens importados, estabelecimento de preços mínimos de bens específicos para fins de importação e requisitos para emissão de licença de importação.^{[1] [2]}
Além dos instrumentos que incidem “na fronteira”, há ainda uma série de medidas cujo efeito sobre os fluxos comerciais se dá aquém-fronteiras (behind-the-border). São regulações ou políticas públicas que (i) afetam o grau de concorrência na economia doméstica, (ii) regulam o investimento estrangeiro no país, (iii) restringem a participação de fornecedores estrangeiros nos processos de compras governamentais e (iv) subsidiam produtores locais que concorrem com importados. Essas medidas compõem o elenco de política comercial, pois tendem a impactar os fluxos de importação e exportação.
A política comercial afeta a transmissão dos sinais de preços entre a economia mundial e a doméstica. Assim, influencia as decisões privadas concernentes à alocação de recursos escassos entre setores e regiões do país, aos níveis de produção das firmas, ao investimento e ao consumo. Ademais, influencia o grau de exposição das firmas locais à competição, afetando os preços e a qualidade dos produtos e serviços por elas produzidos e o estímulo à inovação e à adoção de novas tecnologias.
Em função desses impactos, a política comercial está localizada no domínio das políticas macro e microeconômica. É parte da política macroeconômica, na medida em que contribui para controlar a inflação, estimular a produtividade, o crescimento e o emprego e equilibrar o balanço de pagamentos. Além disso, integra o rol de políticas microeconômicas uma vez que impacta o nível de concorrência enfrentado pelas firmas locais e sua disposição a inovar. É essencial, por conseguinte, que a política comercial seja consistente com os objetivos gerais da política econômica nacional.
Uma política econômica comprometida com a manutenção de baixos índices inflacionários, com o crescimento da produtividade dos produtores locais e com o aumento da disponibilidade de bens, serviços e tecnologias de melhor qualidade a menores preços para todas as firmas e famílias locais exige uma política comercial voltada a promover maior integração do país nos fluxos globais de comércio e investimentos diretos, o que somente é possível por meio da promoção da abertura da economia doméstica. Uma maior inserção internacional não significa aumentar apenas as exportações, mas também as importações, que são elementos essenciais para baixar os custos locais de produção e melhorar a especialização das firmas e a qualidade do que produzem.

2. Abrir a economia é uma necessidade

Existe um razoável consenso técnico e político de que barreiras às importações, via de regra, geram queda da produtividade e do bem-estar e que, por conta disso, nos países mais fechados ao comércio, o PIB cresce menos, a inflação, o desemprego e a pobreza são mais altos, as empresas são menos competitivas e inovadoras e os trabalhadores são menos qualificados. Por outro lado, quanto mais aberto é o país, mais integrado está à economia global, mais especializado na produção do que é mais rentável, mais dinâmicas as empresas e mais eficientes os trabalhadores.
Num país complexo e marcado por desigualdades, a construção dos melhores incentivos ao incremento da produtividade total dos fatores é o mais importante bem público a ser gerado pela ação do governo. Nesse sentido, não deve haver dúvidas de que o protecionismo é um estorvo e a abertura é um “interesse público”.
O consenso referido parece ter chegado ao Brasil. Especialistas, formadores de opinião e até mesmo as associações empresariais têm repetido que é hora de o país realizar uma significativa abertura comercial. Publicações recentes da OMC (2017), da OCDE (2018), do Banco Mundial (2018), do BID (2018) e da própria SAE (2018a) demonstram que as barreiras às importações prevalecentes no país são muito superiores às aplicadas pela maioria dos países em desenvolvimento, mesmo levando em conta níveis de renda e o tamanho da população. Até mesmo entidades sindicais do empresariado – CNI, Fiesp, Abimaq e Iedi, para citar apenas algumas – têm adotado um discurso em prol da abertura comercial, mesmo se cautelosa e condicionada às agendas de redução do “custo Brasil” e de negociações bilaterais e regionais de comércio.

3. Qual a melhor estratégia de liberalização?

No entanto, se é verdade que existe um relativo consenso quanto à necessidade de abrir a economia brasileira, não há concordância quanto à melhor estratégia para fazê-lo.
Existem várias formas de se abrir a economia ao comércio internacional. De forma simplificada, podemos classificá-las entre abordagem autônoma e abordagem negociada (por meio de acordos comerciais bilaterais ou multilaterais). Há vantagens e desvantagens em cada modo de abertura escolhido. Se, por um lado, a via autônoma garante maior controle do governo do país quanto ao timing, escopo, intensidade e sequenciamento das medidas liberalizantes, por outro, a via da negociação de acordos pode garantir acesso preferencial às exportações e conduzir a um processo de integração mais profundo, duradouro e que vá além de reduções tarifárias.
Embora as discussões levem a crer que as opções são excludentes, em realidade elas se complementam. As tarifas médias mundiais vêm caindo (inclusive em função de decisões unilaterais de diversos governos) e acordos de comércio continuam a ser feitos – especialmente para tratar de novos temas regulatórios aquém-fronteiras. Países que assinam acordos têm, em geral, tarifas MFN^[3] mais baixas do que aqueles que não o fazem tão intensamente. É possível conciliar os benefícios das duas abordagens em uma estratégia^[4] de abertura comercial. Essa foi, inclusive, a abordagem adotada na década de 1990 pelo Brasil (Moreira e Sousa, 2017) e por países como Colômbia e México (Lopes e Carvalho, 2010), Austrália, Nova Zelândia e Chile.

4. Ideias, grupos de interesse e instituições

Esse dissenso quanto à melhor estratégia de abertura comercial para o Brasil precisa ser analisado pelo clássico determinante da política comercial: a interação entre grupos (com interesses distintos e ideias conflitantes sobre os assuntos públicos) mediada pelas regras vigentes (instituições). De acordo com esse quadro referencial, é fácil entender que os contornos de cada tentativa exitosa ou frustrada de abertura comercial resultarão das interações estratégicas entre agentes políticos e representantes de grupos da sociedade orientados por valores e por interesses nem sempre consistentes entre si e submetidos a distintas (ou variadas) restrições institucionais. Vejamos, a seguir, como operar essa análise.

• Primeiro, as ideias. A política comercial é marcada pelo magnífico insight de David Ricardo de que todo indivíduo e todo país é potencialmente beneficiado pela abertura ao comércio internacional.

Os ganhos de comércio [gains from trade] dependem da liberdade dos agentes econômicos para transacionar com o resto do mundo. Quanto mais livres eles forem, mais intensas serão as trocas, maior a interdependência comercial, produtiva e financeira do seu país com o resto do mundo e maiores as economias para as firmas e as famílias locais. Maiores também os estímulos ao investimento produtivo e à inovação.
Firmas e trabalhadores estariam em contínuo processo de ajuste de suas funções de produção e de consumo. Esse ajuste adviria das facilidades e das pressões resultantes das variações de custos e preços relativos, típicas de um mercado livre e integrado globalmente. Esse processo comporta perdas relativas nos planos individuais (quebra de empresas menos eficientes, desemprego temporário, migrações), mas seria exitoso no agregado da economia (mais crescimento da produtividade e do produto com equilíbrio das contas externas).
Há, no entanto, aqueles que enxergam falhas estruturais de mercado que limitariam a extensão dos ajustes previstos pelos defensores da liberdade de comércio.^[5] Entre esses críticos “estruturalistas” do liberalismo econômico há, por exemplo, uma visão arraigada de que um país só se desenvolverá quando passar a produzir a maior parte das manufaturas que consome.
Eles ignoram evidências consistentes de que o nível de desenvolvimento de um país é determinado pelo nível médio de produtividade, e não pelo que nele se produz.^[6]
O potencial de abrangência da agenda liberalizante dependerá, de um lado, do poder de influência dessas ideias liberais e, de outro, da capacidade do quadro institucional do país de garantir a prevalência do interesse público sobre os interesses privados.

• Entram em cena os grupos de interesse. A mera antecipação dos ganhos e das perdas resultantes da liberalização estimula a formação e a ação de grupos de interesse demandantes de protecionismo. Eles pressionam os agentes governamentais em prol do estabelecimento ou manutenção de barreiras ao comércio (tarifas, regras de conteúdo local, regras de origem, custos alfandegários, etc.). Essas barreiras lhes garantem “rendas de privilégio” (quasi-rents) que dificilmente seriam realizadas em condições de livre mercado e jamais poderiam ser expandidas para todos.

Os agentes públicos, submetidos às regras vigentes, podem ceder a pressões políticas por proteção ou a elas resistir.
Se o país como um todo é prejudicado pelas barreiras comerciais, por que elas seriam mantidas pelas decisões dos governantes? Uma possibilidade é que os decisores – políticos eleitos ou técnicos do governo – sejam suscetíveis aos argumentos estruturalistas. Prevaleceria, entre eles, uma mentalidade segundo a qual exportar seria melhor do que importar, as firmas locais se desenvolveriam via proteção doméstica e a abertura da economia nacional às importações só poderia ser aceita como troca pela abertura de algum mercado às exportações do país.
Outra possibilidade é que os governantes sejam suscetíveis às pressões políticas dos que buscam rendas de privilégio: a prevalência dos interesses privados sobre o interesse geral da sociedade deriva do próprio quadro institucional – o conjunto de regras que norteiam o processo de decisão da política comercial, inclusive as que tratam da nomeação dos políticos e técnicos de carreira que participarão de sua elaboração.

• Vejamos as instituições. Cabe diferenciar ao menos dois âmbitos de regulação do comércio importantes para a nossa análise – o externo e o doméstico. É da própria natureza do comércio internacional ser regulado por acordos entre países ou blocos de países, assim como por compromissos com organismos multilaterais, particularmente a OMC – Organização Mundial do Comércio. Regras internacionais podem reduzir o grau de liberdade dos governos para manejar instrumentos de política comercial.

No flanco doméstico, diversas regras regem a estrutura e a dinâmica do processo decisório da política comercial: os papéis do Legislativo e do Executivo, a indicação política das autoridades responsáveis por gerir ou alterar os instrumentos de política comercial, o grau de fragmentação do processo decisório governamental, o nível de institucionalização da participação de agentes privados nesse processo – ou a sua porosidade em relação ao setor privado. Esse quadro institucional determinará em que medida interesses privados e corporativos tenderão a prevalecer sobre alguma noção dos interesses mais gerais da sociedade, o “interesse público”.^[7]

• A abertura comercial como resultante de um jogo político-institucional. Por tudo o que foi dito acima, a interação entre grupos (com interesses distintos e ideias conflitantes sobre os assuntos públicos) mediada pelas regras vigentes (instituições) nos permite analisar tentativas de liberalização exitosas e fracassadas. Serve-nos, inclusive, para explicar a ausência de ímpeto político para abrir a economia. O Brasil se encontra, há décadas, aprisionado em um equilíbrio subótimo marcado por exagerado protecionismo (tarifário e não tarifário), que contrasta com a consistente liberalização do comércio global, principalmente de bens industrializados, iniciada ainda em 1945. Para que possamos nos abrir de fato para o mundo e auferir os altos ganhos de comércio que ainda nos aguardam é preciso mudar, pelo menos, um dos eixos (ideias, instituições ou interesses), a fim de perturbar o atual equilíbrio.

5. Abertura autônoma e negociações comerciais: qual a melhor estratégia para abrir a economia?

Há um novo consenso nas discussões sobre política comercial no Brasil: precisamos iniciar um novo ciclo de abertura. Diversos estudos têm mostrado que o grau de protecionismo atualmente em vigor supera, em muito, o praticado por outras economias em desenvolvimento e o que seria esperado em função do nosso nível de renda e do tamanho da população.^[8] De acordo com essa visão, via de regra, barreiras às importações geram queda da produtividade e do bem-estar. Por conta disso, nos países mais fechados ao comércio, em média, o PIB cresce menos; a inflação, o desemprego e a pobreza são mais altos; as empresas são menos competitivas e inovadoras; e os trabalhadores menos qualificados.
Se existe relativo consenso quanto à necessidade de abrir a economia brasileira às importações, falta clareza quanto à melhor estratégia para fazê-lo.
Há duas estratégias básicas para liberalizar o comércio: via acordos comerciais ou por meio de redução autônoma das barreiras às importações impostas pelo próprio país.

• Acordos comerciais: São discriminatórios, isto é, as importações de um mesmo produto provenientes de países signatários recebem tratamento privilegiado em relação às que se originam de países com os quais não existe tratado comercial. Quando os acordos (bilaterais ou regionais) eliminam as barreias incidentes sobre a maior parte das trocas entre os países signatários, são chamados de área de livre comércio ou ALC.^[9] Quando criam apenas preferências (tarifárias ou não tarifárias), são denominados acordos preferenciais. 

• Abertura autônoma: Abertura autônoma, ou unilateral, é não discriminatória por excelência. Isso significa que as importações de um mesmo produto são tarifadas no mesmo valor, independentemente do local onde foi produzido ou de onde foi exportado o bem. A não discriminação é a característica mais valorizada pelos estudiosos do comércio internacional porque direciona os compradores locais (empresas importadoras e famílias) a comprarem dos fornecedores mais eficientes do globo – os que têm preço e qualidade mais vantajosos – e não dos fornecedores que produzem em países com os quais o governo nacional tenha trocado preferências tarifárias e não tarifárias. Não discriminar as importações de um mesmo bem em função da sua origem permite que as empresas se tornem mais eficientes e participem de cadeias globais de valor: comprem insumos (matérias-primas, tecnologias, partes e peças) mais baratos e de melhor qualidade; atualizem-se tecnologicamente; estabeleçam contratos de longo prazo com fornecedores e compradores no exterior; e endividem-se menos.

Muitos órgãos do governo federal e do setor privado defendem que o País persiga estratégia de abertura calcada em acordos comerciais. Segundo os defensores dessa abordagem, a negociação de acordos é mais vantajosa, uma vez que, ao mesmo tempo em que se realiza a abertura da economia brasileira, consegue-se acesso preferencial ao mercado de outro país para produtos nacionais.^[10] Ainda de acordo com essa visão, a redução tarifária autônoma diminuiria o poder de barganha do nosso país em futuras negociações e, portanto, os ganhos potenciais de acesso a mercados para as exportações brasileiras.
Por esses motivos, os advogados dos acordos veem as duas opções como inconciliáveis.^[11]
Em contraste, e como destacado por Kume (2017), diversos autores consideram que as duas abordagens são complementares. Uma redução autônoma das tarifas não impediria que acordos comerciais fossem negociados com parceiros relevantes. A evidência empírica corrobora essa afirmação. Na década de 1990, Brasil (Moreira e Lage de Sousa 2017), Chile e México, (Lopes e Carvalho, 2010), Nova Zelândia e Austrália, entre outros, abriram unilateralmente suas economias e, posteriormente, fecharam significativos acordos comerciais (Bhagwati, 2002). É inegável, todavia, que cada uma das opções apresenta suas especificidades.
É importante notar que essas duas abordagens podem operar complementarmente para promover uma inserção mais profunda da economia brasileira à economia global.
Razões para a opção por acordos de livre comércio
Várias razões podem explicar a estratégia de alguns países pela assinatura de seguidos acordos de livre comércio. No entanto, de maneira geral, o resultado esperado é a redução dos obstáculos ao comércio entre as partes. No caso de bens, isso significa que uma parcela substancial do comércio bilateral terá o imposto de importação reduzido a zero em prazo determinado no acordo.
Da própria definição de um acordo de livre comércio surgem duas características dessa abordagem que a distinguem da autônoma: a obrigatoriedade de se eliminar as tarifas de importação sobre parcela significativa do comércio e a discriminação das importações a partir do país de origem. Embora seja possível excluir alguns produtos da liberalização e não eliminar totalmente o imposto de importação (oferecendo quotas ou margens de preferência, por exemplo), tais situações configuram exceções. Essas exigências não existem na abordagem autônoma. O país pode definir de forma independente o nível de abertura de cada setor. Estevadeordal e Taylor (2013), por exemplo, mostram que os principais canais pelos quais a abertura comercial acelera o crescimento são as reduções de barreiras sobre bens de capital (que induzem inovação) e bens intermediários (que elevam a eficiência produtiva). Assim, a escolha pela abertura autônoma poderia, por exemplo, priorizar a redução das tarifas dos bens intermediários e de capital, gerando, a prazos mais curtos, ganhos de produtividade para todos os setores da economia.^[12] Essa estratégia de sequenciar setores foi, inclusive, a adotada pela Índia na década de 1990 (Banco Mundial, 2005).
Outra característica marcante dos acordos comerciais é o tempo necessário até que se alcance a liberalização pretendida. A negociação de um acordo comercial é, em geral, um processo demorado, que nem sempre culmina com sua assinatura. Existem, inclusive, alguns exemplos na própria agenda de relacionamento externo do Mercosul.^[13] Moser e Rose (2012) mostram que, a despeito dos diversos fatores envolvidos, as negociações levam, em média, dois anos.
Uma vez assinado, o acordo ainda deve passar por trâmites internos até sua entrada em vigor. Nos Estados Unidos, por exemplo, a entrada em vigor de um acordo leva, em média, 3,5 anos a partir do lançamento das negociações (Freund e McDaniel, 2016). O histórico dos acordos extrarregionais assinados pelo Mercosul mostra que se leva em média 4 anos em negociação e 5 anos em trâmites de internalização até a entrada em vigor do acordo.^[14]
Além do lapso temporal decorrido do lançamento das negociações até a entrada em vigor, a liberalização do comércio bilateral dependerá, também, do cronograma de desgravação acordado entre as partes, ou seja, o período de tempo previsto para que a redução do nível vigente de tarifas ocorra, culminando, em regra, em sua eliminação. Se grande parte dos produtos comercialmente relevantes for ofertada em cestas de desgravação mais longas, então o processo de liberalização também será longo.
Existe um entendimento de que o período razoável de tempo para que o comércio entre os parceiros seja liberalizado é de até dez anos. No entanto, em alguns casos, esse prazo pode ser ampliado. Por exemplo, o TPP – agora CPTPP^[15] – previa cestas de até 24 anos e o acordo Mercosul-União Europeia (ainda em negociação) de até 12 anos.^[16] Embora cestas mais longas existam, espera-se que sejam restritas apenas a produtos considerados sensíveis. No entanto, ao fim e ao cabo, a velocidade com que o comércio bilateral será liberalizado é matéria a ser acordada entre as partes.
O Mercosul costuma adotar cestas de desgravação imediata,^[17] de quatro, oito e dez anos em seus acordos comerciais. Verifica-se uma tendência a prazos de desgravação longos nos acordos extrarregionais em vigor. No Acordo de Livre Comércio (ALC) Mercosul-Israel, 27% das linhas tarifárias foram alocadas na cesta de 10 anos, enquanto no ALC Mercosul-Egito esse percentual chega a, aproximadamente, 32%. O cenário não é muito diferente nos acordos regionais, embora perceba-se uma tendência à concentração de desgravação em período mais curto de tempo.
Nas negociações mais recentes com países desenvolvidos,^[18] o Mercosul tem enfatizado a necessidade de se considerar as assimetrias existentes entre os níveis de desenvolvimentos das partes negociadoras (BID, 2017), o que indica que o Mercosul tende a alocar suas concessões em cronogramas mais longos de desgravação. No entanto, como destacado anteriormente, não é possível prever a velocidade com que a liberalização via acordos acontecerá, pois dependerá dos termos negociados entre as partes.
Abertura autônoma é mais rápida
Considerados os prazos médios de negociação, de internalização e o cronograma de desgravação, a liberalização via acordos pode demorar mais de uma década. Se, por um lado, isso pode ser considerado benéfico, pois permitiria um ajustamento mais suave, por outro pode significar que a tão necessária abertura pode levar décadas para ocorrer.
Talvez, a principal diferença entre a abordagem autônoma e por acordos seja justamente o tempo necessário até que a liberalização pretendida ocorra. Uma abertura autônoma, em tese, é mais rápida, pois envolve a decisão de apenas um país. No caso do Brasil, decisão de tal natureza envolveria, necessariamente, os sócios do Mercosul, uma vez que o bloco é uma união aduaneira – ainda que imperfeita. É sabido, no entanto, que o viés mais protecionista do bloco é dado por Brasil e Argentina.^[19] Havendo interesse desses dois países na abertura autônoma, é de se esperar que o processo negociador no Mercosul seja menos demorado do que a negociação com terceiros.
Outra peculiaridade da abordagem via acordos é a abrangência da liberalização obtida. Os acordos comerciais tendem a ter mais efeitos sobre o comércio quanto maiores as barreiras a serem reduzidas e quanto maior o volume de comércio entre as partes. A opção por liberalizar a economia brasileira via acordos dependerá, portanto, da escolha de parceiros comercialmente relevantes, de forma que o nível de liberalização seja significativo. Atualmente, o Mercosul está com negociações em andamento com parceiros que representaram ao redor de 25% do fluxo comercial do Brasil em 2017. Obviamente, espera-se que essa proporção aumente na medida que os acordos sejam assinados e o fluxo comercial bilateral ampliado.
Ainda que os melhores parceiros sejam selecionados, é preciso considerar que a redução tarifária concedida não se aplica automaticamente a todo o comércio bilateral. Para que um país usufrua do benefício, ele precisa comprovar que cumpre com as regras de origem acordadas pelas partes.^[20] Ou seja, a existência de um acordo de livre comércio não implica automaticamente a redução das tarifas ou no aumento das transações que fazem uso das preferências dos acordos. O que se obtém, então, é um comércio potencialmente livre, desde que os agentes consigam comprovar – o que exige um custo – determinados requisitos e obter as preferências outorgadas pelo acordo. É utópico imaginar que todo o comércio bilateral cumprirá com tais requisitos.^[21] O mesmo não ocorre com uma abertura autônoma, pois as novas tarifas são aplicadas a todos os países, de forma indiscriminada. Uma redução tarifária autônoma implica de fato a redução das tarifas aplicadas.
Dessa forma, a criação de comércio advinda de um acordo somente será verificada se as preferências do acordo realmente forem utilizadas. Isso dependerá da amplitude do acordo, do conhecimento dos agentes de comércio em relação aos benefícios do acordo e das regras de origem negociadas. Assim, a entrada em vigor de um acordo, por si só, não garante a viabilização de seus efeitos sobre o comércio. O mesmo não ocorre com uma abertura autônoma.
Além dos ganhos em acesso a mercados, os acordos comerciais podem servir como mecanismo de redução de incertezas na condução da política comercial, pois envolvem compromissos que, além de estarem sujeitos a mecanismos de solução de controvérsias, apenas podem ser alterados via renegociação. Nesse sentido, eles aumentam a previsibilidade em relação à política comercial e tendem a incentivar as empresas a inovarem e a se engajarem no comércio internacional. Alguns trabalhos indicam – Tang e Wei (2008) e Handley (2014), por exemplo – que essa redução de incertezas pode ter impactos sobre fluxos de comércio e de investimento iguais ou superiores aos de uma redução tarifária.
É equivocado, no entanto, imaginar que essa redução de incertezas somente é possível via acordos. Uma abertura autônoma trará maior previsibilidade na medida em que crie mecanismos que reduzam o grau de incerteza, como, por exemplo, a definição de um cronograma de reduções tarifárias, uma redução do nível de tarifas consolidadas na OMC ou uma modificação nos mecanismos de alteração da TEC e sua forma de análise.^[22]
A almejada abertura da economia brasileira deve ocorrer não apenas no âmbito tarifário. Nesse sentido, o maior engajamento do Mercosul em negociações comerciais tem levado à discussão de novos temas. Os acordos de (nem tão) nova geração envolvem a discussão de serviços, investimento, propriedade intelectual, concorrência, barreiras não tarifárias, compras governamentais, etc. Historicamente, o Brasil apresentava resistência em negociar tais disciplinas, mesmo no âmbito regional. O usual era que os acordos contivessem cláusulas evolutivas, prevendo que tais temas pudessem ser negociados futuramente ou que os capítulos apenas replicassem compromissos já acordados multilateralmente.
A negociação com a União Europeia, por exemplo, ainda que não concluída, acabou levando à retomada da negociação do Protocolo de Compras Públicas do Mercosul, assinado em dezembro de 2017. Com o Peru, foi necessário que o Brasil repensasse a forma como apresentava sua lista de oferta em serviços. Com o México, iniciou-se uma discussão sobre comércio digital e, com o Canadá, exigirá uma discussão mais aprofundada sobre meio ambiente e padrões trabalhistas. Assim, essa nova orientação das frentes negociadoras do Mercosul tem exigido e exigirá uma revisão e modernização de políticas internas do Brasil e do Mercosul em áreas relacionadas ao comércio exterior. Assim como ocorre no âmbito tarifário, o grau de abertura e liberalização dependerá do nível de ambição das partes negociadoras.
Do exposto, podemos indicar as principais diferenças entre as duas abordagens como sendo prazo, amplitude, profundidade e previsibilidade. Por um lado, o processo autônomo tende a ser mais rápido, preciso e com efeitos mais diretos e garantidos. Por sua vez, a abordagem negociada tende a ser mais demorada e mais complexa, exige maior coordenação dos agentes envolvidos e o efeito em termos de abertura tende a ser mais incerto embora menos reversível. A tabela abaixo explicita tais diferenças.


Na próxima seção mostraremos de que maneira os países combinam o uso da abordagem negociada e da abordagem unilateral para abrirem suas economias.

6. Como abrir a economia de um país? Breve análise da experiência internacional

Na seção anterior, vimos que os que advogam pela abertura comercial brasileira pela via negociada consideram a redução unilateral de tarifas como estratégia inferior e excludente. Uma das justificativas para se evitar a via unilateral seria a redução do poder de barganha nas negociações comerciais e, portanto, os potenciais ganhos de acesso a mercados para as exportações brasileiras, em especial dos produtos agrícolas.
À primeira vista, o argumento é válido. No entanto, como explicar o fato de as tarifas médias Nação Mais Favorecida (NMF)^[23] dos países estarem diminuindo e o número de acordos aumentando? Segundo dados do Banco Mundial, em 1996, a tarifa NMF média era de 12%, tendo passado para 9,5%, em 2006, e chegado a 8,7%, em 2016. O número de acordos assinados, por sua vez, passou de 125, em 1996, para 339, em 2014.^[24]
Além disso, como mostra a Figura 1, países que assinam acordos têm, em média, tarifas mais baixas do que aqueles que não assinam. Tarifas mais baixas, portanto, não parecem obstar a assinatura de acordos.

É possível argumentar que as tarifas NMF foram reduzidas como consequência das negociações: à medida que os países assinavam acordos de livre comércio, a parcela dos fluxos comercias duty free foi aumentando e os custos para o produtor doméstico de uma abertura indiscriminada se reduzindo, viabilizando a redução das tarifas NMFs. Dessa forma, os acordos serviriam como um facilitador para uma posterior redução autônoma das tarifas.
Uma outra justificativa seria a de reduzir os desvios de comércio decorrentes dos acordos assinados. O desvio de comércio ocorre quando, em razão do acordo, os países deixam de importar de fornecedores mais eficientes de fora do acordo, preferindo, em virtude dos menores custos tarifários, fornecedores menos eficientes de dentro do acordo. Ou seja, uma redução das tarifas NMF é consequência natural dos acordos. Percebe-se, portanto, que, independentemente do motivo, os acordos comerciais são vistos como caminho para uma posterior abertura autônoma.
De fato, assinar acordos para posteriormente reduzir tarifas parece ter sido a estratégia adotada por alguns países. No entanto, não é a única. Outros países implementaram estratégias com características bem distintas, integrando abertura via acordos com abertura autônoma. Analisaremos as estratégias que México, Colômbia, Coreia do Sul e Austrália adotaram para abrir suas economias de maneira a exemplificar diferentes combinações de abertura autônoma e abertura negociada.

• Estratégias de abertura. A Figura 2 mostra as tarifas NMF e os principais acordos assinados, por ano, de 1995 a 2015, para os países selecionados. As linhas mostram as tarifas NMF, enquanto os pontos denotam quando há acordos comerciais firmados. O tamanho dos pontos reflete a soma do PIB das economias com as quais foram firmados acordos naquele ano.^[25]

O México é um bom exemplo de país que iniciou sua abertura por intermédio de acordos comerciais e, depois, expandiu essa redução tarifária para os demais países. Em 1992, assinou o Nafta (Tratado Norte-Americano de Livre Comércio) com Estados Unidos e Canadá. No entanto, embora uma parte considerável dos fluxos comerciais estivesse amparada nesse acordo, as tarifas extrabloco continuaram relativamente altas até 2002. Nesse período, o México celebrou acordos com Colômbia, Chile, União Europeia, EFTA e Israel.
A partir de 2002, o México inicia um processo contínuo de reduções autônomas de suas tarifas NMF, que baixaram de 17,5%, em 2000, para 7,5%, em 2015. Não só foram reduzidos os níveis tarifários como também o número de alíquotas. Uma das motivações para essa redução unilateral foi o custo em termos de eficiência e administração dos vários acordos firmados (OMC, 2008).
Apesar dessa redução contínua, o país continuou assinando vários acordos relevantes, como com o Japão, em 2004. Segundo informações do último Trade Policy Review^[26] do México, de 2017, o país possui 12 acordos firmados com 46 países e continua buscando novas frentes negociadoras, inclusive com o Brasil.
A Colômbia seguiu um caminho distinto. Depois de uma liberalização rápida e profunda no início dos anos 1990 (Sebastian, 2001), as tarifas se mantiveram relativamente estáveis, em parte por causa do projeto de união aduaneira da Comunidade Andina, da qual a Colômbia é parte.
No final dos anos 2000, o país assinou acordos importantes com os Estados Unidos, em 2006, e Canadá, em 2008. Logo após a assinatura desses acordos, mas antes de sua entrada em vigor,^[27] a Colômbia começou a reduzir as suas tarifas autonomamente. Em um curto período de tempo, a tarifa média baixou de 12% para 8%. Em 2012, logo após essa redução substancial de tarifas, a Colômbia assinou mais um acordo de livre comércio: com a União Europeia. Nos anos seguintes, também foram assinados acordos com Costa Rica, Coreia, Panamá e Israel.
É possível combinar estratégias de liberalização
O caso da Colômbia é interessante, pois a acentuada redução autônoma das tarifas não inviabilizou a assinatura de um acordo importante com a União Europeia no ano seguinte. Mostra, assim, que a assinatura de acordos pode ser combinada com uma estratégia de redução autônoma de tarifas.
Estratégia bem diferente das duas anteriores foi adotada pela Austrália. Historicamente, o país tem preferido abrir sua economia de forma autônoma. Segundo informações do TPR de 1998, o programa de liberalização comercial era parte central do processo de reforma econômica e de maior exposição das firmas nacionais à concorrência estrangeira (OMC, 1998). É possível ver na Figura 2 que as médias tarifárias da Austrália são significativamente inferiores às dos demais países selecionados.
Aos poucos, o país começou a aumentar seu engajamento na agenda negociadora. Entre 2000 e 2010, cinco acordos foram assinados – Cingapura, Tailândia, Estados Unidos, Chile e Asean – e, de 2010 até 2014, outros quatro – Malásia, Coreia, Japão e China. Apesar do maior engajamento na agenda negociadora, o país continuou seu programa de reduções autônomas, embora mais pontuais.
O caso da Austrália mostra como um país com tarifas relativamente baixas pode continuar assinando acordos importantes, mais uma vez revelando a compatibilidade entre liberalização autônoma e assinatura de acordos.
A Coreia do Sul pode ser vista como o oposto da Austrália. Suas tarifas, que já eram relativamente altas no início do período, se mantêm elevadas até hoje, como pode ser visto na Figura 2. Ao longo da década de 1990 e início dos anos 2000, a Coreia concentrou-se na implementação dos compromissos assumidos na Rodada Uruguai e em reformas internas. No entanto, diante da crise asiática e da perda de acesso preferencial via Sistema Geral de Preferências (SGP) a vários destinos relevantes de suas exportações, como União Europeia, Japão e Suíça, as autoridades coreanas voltaram suas atenções aos acordos comerciais. Segundo o TPR de 2000, eles pareciam “considerar os acordos comerciais regionais e bilaterais como uma resposta adequada à expansão mundial dos acordos regionais, bem como instrumentos que permitiriam uma abertura seletiva e rápida dos mercados” (OMC, 2000).
No TPR seguinte, de 2004, já se observa a mudança de postura do país em relação aos acordos. A Coreia passa a vê-los como meio de liberalizar e revitalizar sua economia, preservando sua participação nos mercados dos parceiros comerciais (Organização Mundial do Comércio (OMC), 2004; Organização Mundial do Comércio (OMC), 2000). De fato, em 2003, a Coreia assina seu primeiro acordo, com o Chile. Nos anos seguintes, a agenda negociadora do país se intensifica, tendo sido assinados mais de dez acordos, incluindo com União Europeia (2011) e Estados Unidos (2012).
Mesmo com grande parte de seu comércio já coberto por acordos, a Coreia do Sul não realizou, até o momento, uma liberalização autônoma. Sua tarifa NMF se mantém em níveis relativamente altos e praticamente constantes desde o ano 2000. A estratégia até o momento tem sido de abertura exclusivamente via negociações.
Os quatros casos apresentados serviram para ilustrar que: (i) não existe uma única estratégia de abertura; (ii) tanto países com tarifas altas quanto países com tarifas baixas conseguem assinar acordos; (iii) é possível, e talvez desejável, realizar acordos e abertura autônoma concomitantemente.

• E o Brasil? Diferentemente dos quatro casos apresentados anteriormente, o Brasil, depois da liberalização autônoma e a assinatura do Tratado de Assunção nos anos 1990, manteve suas tarifas altas e não assinou nenhum acordo de grande relevância econômica. Se tarifas altas fossem essenciais para a assinatura de acordos, como explicar os casos da Colômbia e da Austrália?

E como explicar o desempenho brasileiro no tocante à assinatura de acordos?
Em primeiro lugar, os ganhos esperados pelo Brasil em acesso a mercados são limitados pela sensibilidade que os países costumam apresentar na área agrícola, que é reconhecidamente a área de maior interesse ofensivo do país. A grande competitividade da agricultura brasileira é uma das razões para a dificuldade do Brasil em negociar acordos bilaterais. Ou seja, preservar as altas tarifas do Mercosul para barganhar maior acesso a mercado em produtos agrícolas tem limites cada vez mais estritos, dada a crescente sensibilidade dos principais parceiros comerciais em relação a tais produtos. Como mostram Bureau, Guimbard e Sébastien (2016), o setor agrícola mantém altos níveis de proteção tarifária mesmo no âmbito dos acordos. Ademais, se há menor expectativa entre os exportadores agrícolas de ganhos com o acordo, há menor demanda e pressão pela conclusão do mesmo.
Uma segunda razão decorre do mindset dos tomadores de decisão. Uma justificativa recorrentemente apresentada pelos que preferem a abertura via acordos é que não se deve “fazer abertura sem ganhar nada em troca”. De fato, a única forma de se conseguir acesso privilegiado aos parceiros econômicos é pela via negociada. Ao não ter acordos enquanto os demais países têm, o Brasil se vê em uma posição menos favorável que seus concorrentes. No entanto, imaginar que os ganhos da abertura decorrem apenas do acesso preferencial ao mercado do parceiro é equivocado. Como mostraram simulações realizadas pela SAE (2018a) e por outros estudos, a redução das tarifas de importação do Brasil viabiliza a expansão das exportações brasileiras mesmo sem liberalização recíproca por parte do parceiro comercial. É preciso importar para ser mais produtivo e mais competitivo, e, consequentemente, poder exportar mais.
A via negociada poderia ser utilizada para abrir o mercado doméstico para o parceiro justamente porque isso é o melhor para o Brasil. Entretanto, a predominância do pensamento estruturalista entre os negociadores, e na própria sociedade, diminui o apetite pela abertura. Infelizmente, manter tarifas altas significa adiar, talvez indefinidamente, as vantagens que o país pode obter ao abrir sua economia para o mundo.
O argumento de que tarifas mais altas possibilitam ganhos maiores na via negociada sofre ainda de um problema de inconsistência no tempo. Ao abrir a economia de maneira preferencial para um parceiro relevante, é provável que isso leve, como já mencionado, a desvios de comércio. E, quanto maiores as diferenças tarifárias, maior é o custo decorrente de desvio de comércio, e maior o incentivo para abrir unilateralmente após o acordo. Como não há compromisso em não baixar tarifas autonomamente após o acordo, a promessa de acesso privilegiado não é crível e diminui a oferta de acesso feita pelo parceiro. Como argumentamos no parágrafo anterior, a percepção de que o Brasil está “cedendo” muito em troca de pouco acesso a mercados diminui o apetite pelo acordo, constituindo um terceiro motivo para a não assinatura de acordos relevantes pelo Brasil.
Um quarto motivo é que os acordos comerciais contemporâneos não tratam somente, nem principalmente, de tarifas. Os novos acordos tratam de: barreiras não tarifárias, incluindo barreiras técnicas ao comércio, propriedade intelectual, trabalho, meio ambiente, proteção ao investimento estrangeiro, indicação geográfica, entre muitos outros assuntos. Enquanto é razoavelmente consensual, ao menos entre os economistas,^[28] que maior liberdade de comércio de bens beneficia a produtividade e os consumidores, não é tão consensual que acordos nesses outros assuntos sejam benéficos (Rodrik, 2018). Falta-nos, no entanto, experiência e clareza de estratégia nessa área, o que dificulta a assinatura de acordos comerciais mais amplos e relevantes.
Por fim, é necessário recordar que o Brasil não negocia acordos comerciais sozinho, e sim em bloco, juntamente com os demais países do Mercosul. É inegável que essa dinâmica negociadora é mais trabalhosa, pois exige uma negociação interna entre os países membros do Mercosul, para então proceder a uma negociação com o parceiro. Harmonizar os interesses dos quatro países-membros em alguns casos pode ser mais desafiador do que negociar com a contraparte. Não vamos aqui discorrer sobre esse tópico – que por si só demandaria um novo Breves. No entanto, é importante salientar que uma agenda negociadora mais ativa do Mercosul demanda uma nova institucionalidade intrabloco, com o estabelecimento de uma voz única nas negociações extrarregionais ou, alternativamente, via permissão de negociações em separado.

7. Conclusão

 Os níveis atuais de proteção tarifária do Brasil estão acima dos padrões internacionais, inclusive quando em comparação com países em desenvolvimento. Tal fato tem contribuído para a queda da produtividade da economia brasileira, e implica menor competitividade, menor integração às cadeias de valor, menor participação do setor manufatureiro no mercado internacional e maior dependência de políticas governamentais. É, portanto, urgente uma readequação dos níveis tarifários.
Do ponto de vista de bem-estar e eficiência, como amplamente discutido na literatura econômica, acordos comerciais são vistos como opções second-best, sendo a opção first-best a liberalização não discriminatória. No caso do Brasil, dada a paralisia das negociações multilaterais e a crescente rede de acordos já negociados entre os outros países, acelerar a via negociadora parece a escolha natural para “compensar o tempo perdido”.
Nossa visão é de que uma abertura autônoma não inviabiliza frentes negociadoras, o que é demonstrado pela experiência, por exemplo, da Austrália e da Colômbia. As tarifas aplicadas pelo Brasil são tão elevadas que uma redução autônoma parcial ainda permitiria aos países terem ganhos significativos ao negociarem com o Brasil. Poderia, inclusive, facilitar as negociações, uma vez que as diferenças de níveis tarifários seriam menores, diminuindo a percepção de desequilíbrio.
Além disso, como mencionado, negociações costumam envolver múltiplos temas além de bens, e o protecionismo no Brasil envolve vários instrumentos que vão além de tarifas. Assim, seria possível, se necessário, compensar a redução tarifária fazendo concessões em outras áreas.
Como demonstra o histórico do relacionamento externo do Mercosul, não existem garantias de que negociações serão bem-sucedidas. Como são processos demorados e cada vez mais complexos, mesmo após anos de negociação a abertura ou ganho de mercado pretendidos podem não se concretizar.
Ainda que os acordos se concretizem e proporcionem desgravação rápida, devem ser negociados com parceiros relevantes em nível global ou setorial para que tenham os efeitos desejados. Mesmo assim, questões relacionadas a desvio de comércio poderão prevalecer, em decorrência das altas tarifas brasileiras, o que pode ensejar reduções autônomas de tarifas após a assinatura dos acordos.
Do ponto de vista dos impactos sobre a produtividade, o que importa são os efeitos da abertura. Nesse sentido, existem evidências de aumento da produtividade tanto na abertura autônoma quanto na negociada (Rios e Veiga, 2016). Por que não, então, realizar uma abertura associando as duas abordagens?
A estratégia autônoma garantiria a possibilidade de ganhos de produtividade à indústria brasileira em período de tempo mais curto que o necessário para liberalização via acordos, não discriminando a origem das importações; os acordos garantiriam maior previsibilidade ao processo, o acesso ao mercado externo e a modernização dos regulamentos brasileiros.
Caso optemos exclusivamente pela via negociadora, podemos estar fadados a esperar vários anos por uma liberalização que pode não englobar parcela significativa do comércio e apenas garantir mercado cativo aos produtores domésticos e a poucos parceiros comerciais.

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^[3] Tarifa “Nação Mais Favorecida”, MFN na sigla em inglês, é aquela aplicada por um país sobre importações de bens provenientes de países com os quais não tem acordos preferenciais de comércio.
^[4]
Este ponto será abordado em maior profundidade na edição 5 do boletim Breves Notas de Políticas Públicas.
^[5] Ver particularmente Arndt (2000).
^[6]
Para o caso brasileiro em perspectiva comparada, ver Veloso et al (2017).
^[7] Ver, a esse respeito, SAE 2017.
^[8]
Conferir, especialmente, OMC (2017), OCDE (2018), Banco Mundial (2018) e SAE (2018a).
^[9]
Lembremo-nos de Jacob Viner: “áreas de livre comércio não são livre comércio”.
^[10]
Ver, a esse respeito, declarações dos ministros Aloysio Nunes Ferreira, do MRE (Ferreira, 2018) e Marcos Jorge de Lima, do MDIC (Rodrigues,2018). Assim como os ministros, dirigentes de sindicatos patronais como Robson Andrade (CNI), Paulo Skaff (Fiesp), José Velloso (Abimaq), Antonio Megale (Anfavea), Fernando Figueiredo (Abiquim), Fernando Pimentel (Abit) e José Augusto de Castro (AEB) também vieram a público defender a intensificação da abertura via acordos. Um excelente exemplo dessa militância são as falas proferidas por essas lideranças após reunião com o então candidato Jair Bolsonaro, às vésperas do segundo turno das eleições presidenciais de 2018, em Fernandes e Carneiro (2018).
^[11]
Vejamos o que dizem dois representantes do empresariado brasileiro sobre a questão: “Thomas Zanotto destaca que, para a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), a negociação de acordos comerciais é o caminho mais seguro e inteligente para a abertura da economia brasileira. A entidade avalia que uma redução unilateral de tarifas de importação limita o poder de barganha do bloco com outros parceiros, como também ameaça a produção e o emprego local, sobretudo de pequenas e médias empresas que terão dificuldade de se adaptar no curto prazo” (Moreira, 2018). “José Augusto Fernandes, diretor da CNI, avalia que é mais interessante para o Brasil fazer redução tarifária dentro de acordos comerciais e usar esse mecanismo como um poder de barganha.” (Neumann, 2014).
^[12] 
Baumann e Kume (2013) mostraram que as margens de proteção para produtos intermediários no Brasil são significativamente superiores às de outros países em desenvolvimento.
^[13]
Foram assinados acordos-quadro e iniciadas negociações com Marrocos, Turquia e Conselho de Cooperação do Golfo, que em razão de diferenças consideradas insuperáveis, não foram concluídas.
^[14]
O cálculo levou em consideração os acordos com Índia, Sacu, Israel, Egito e Palestina. Para o tempo de negociação, considerou-se o período de tempo transcorrido da assinatura do acordo-quadro até a data de assinatura do acordo. Para o tempo de internalização, considerou-se o período da data de assinatura até a entrada em vigor do acordo.
^[15]
A Trans-Pacific Partnership (TPP) é um acordo de livre comércio assinado em 2015 por 12 países da região do Pacífico. Com a saída dos Estados Unidos, em 2017, ele passou a se chamar Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership (CPTPP).
^[16]
http://www.valor.com.br/brasil/5462025/industria-sinaliza-que-acordo-entre-ue-e-mercosul-pode-estar-proximo.
^[17]
Uma cesta de desgravação imediata significa que o imposto de importação sobre o comércio bilateral será eliminado assim que o acordo entrar em vigor.
^[18]
Além da União Europeia, o Mercosul tem negociações avançadas com EFTA (Associação Europeia de Livre Comércio) e Canadá.
^[19]
Brasil e Argentina têm tarifas aplicadas médias de Bens de Capital (BK) de aproximadamente 11%, enquanto Uruguai e Paraguai aplicam tarifas menores do que 1%. O mesmo acontece com Bens de Informática e Telecomunicações. Brasil e Argentina aplicam cerca de 7% de tarifas, enquanto os demais países aplicam menos de 2%. Cálculo feito com dados de 2017 do TradeMap (https://www.trademap.org/) e lista de produtos BIT e BK disponibilizada pelo Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (http://www.mdic.gov.br/comercio-exterior/estatisticas-de-comercio-exterior-9/arquivos-atuais).
^[20]
Regras de origem são leis, regulamentos e determinações administrativas que definem o país onde o produto foi fabricado. A definição de tais regras visa impedir que bens originários de terceiros países que não fazem parte do acordo se beneficiem dele. É diferente de procedência, que é país de onde o produto foi importado.
^[21]
Ver Keck e Lendle (2012) e Pomfret, Kaufmann e Findlay (2010).
^[22]
Embora o Mercosul adote uma tarifa externa comum (TEC), existem vários mecanismos de exceção à sua aplicação. Além disso, também existe a possibilidade de se alterar a própria TEC.
^[23]
As tarifas NMF são aquelas que os países impõem às importações de outros países membros da OMC. Pelo princípio da nação mais favorecida, ela deve ser a mesma independentemente do país de origem das importações, a menos que os países façam parte de um acordo comercial, quando podem ser mais baixas.
^[24]
Com base em Mario Larch’s Regional Trade Agreements Database de Egger e Larch (2008). Os dados de tarifas foram obtidos na base TCdata360 do Banco Mundial, disponível em: https://tcdata360.worldbank.org/
^[25] Vide Nota 24, acima.
^[26]
Os Trade Policy Reviews são documentos elaborados pela Organização Mundial do Comércio como parte do mecanismo de transparência estabelecido pela Organização para avaliar as políticas dos Estados membros no âmbito do comércio internacional. Como parte essencial do processo, são produzidos relatórios periódicos para cada país membro, apontando as condições macroeconômicas e avaliando as principais políticas públicas com reflexo no comércio internacional.
^[27]
A entrada em vigor desses acordos ocorreu, respectivamente, em 2012 e 2011.
^[28] http://www.igmchicago.org/surveys/free-trade