As Políticas Sociais no Encontro do Estado com a Nação

A construção de direitos no Brasil faz parte de um lento e recente processo de formação nacional. É um tema de introdução tardia, personagem nova na história de um país ainda novo. Nós nos constituímos como Nação há menos de 200 anos e, ainda assim, sem romper com traços coloniais que por longos anos fizeram prevalecer uma situação de exclusão mantida por acordos entre as elites. Mas, ao mesmo tempo, é uma história marcada por conflitos entre elementos contraditórios presentes em nossa formação, com a contraposição permanente de uma corrente de pensamento mais progressista e libertária e, por isso, mais próxima de um sentimento nacional inclusivo.

Raymundo Faoro identifica o traço libertário no que chama de “elemento nacional”, superado, porém não eliminado do cenário nacional, pelo “elemento reacionário” no momento de nossa independência. Diz ele:
O fato […] é que o rumo do elemento nacional, embora transacionado, permaneceu vivo, apesar de não dominante. Ele atua, na prática, no cerne do pensamento político, com a irrealizada superação. Irrompe, no curso da história, nos dois séculos, na obra de todas as crises de sistema e de governo .

Florestan Fernandes, no seu livro A Revolução Burguesa no Brasil  , ao descrever as transformações institucionais e as condições históricas de internacionalização do capitalismo, identifica o processo dialético de formação de nossa sociedade nacional. O marco político dessa formação traz em si elementos revolucionários e conservadores. O traço revolucionário é o propósito de quebra da ordem social (colonial), mas o caráter conservador preserva uma ordem social “que não possuía padrão de autonomia necessário à construção e ao florescimento de uma nação” . De modo que o rompimento, de ordem político-formal, se dá de maneira incompleta e limitada e as tensões não afetam a ordem social interna, que permanece escravocrata e patrimonial. No entanto, não anula a característica revolucionária, pois a independência representa o marco do fim do colonialismo e o ponto de referência para uma sociedade nacional. O conflito entre dois traços antagônicos permanece na sociedade.

Podemos dizer que esse confronto nos permitiu chegar ao século passado conseguindo pautar a questão dos direitos numa linha evolutiva em nossa sociedade, dentro de um processo de superação rumo à construção de uma cidadania. É o que nos permite, nos dias de hoje, olhar para trás e perceber o quanto conseguimos avançar na construção de direitos e buscar, num patamar já mais elevado, os recursos para enfrentar nossos novos desafios.
A construção da cidadania: o caminho percorrido.

Uma breve descrição dessa origem nos ajuda a compreender o caminho percorrido, o significado das atuais conquistas e também a identificar por onde podemos prosseguir. O distanciamento entre Estado e nação foi muito bem detalhado por Raymundo Faoro em seu clássico Os Donos do Poder , publicado inicialmente em 1958, na descrição da prevalência do patrimonialismo em nossa estrutura do poder, gerando um Estado adverso às liberdades políticas e inóspito ao florescimento de direitos cidadãos . Um estado voltado para si, e não para a construção de uma cidadania.
O campo pouco afeito ao desenvolvimento de direitos coletivos, de construção social, está presente também na obra de outros pensadores brasileiros, ainda que com outro viés de leitura da nossa realidade. A invasão do público pelo privado evidencia-se na trilogia do patriarcalismo brasileiro de Gilberto Freyre. Casa Grande e Senzala (livro de 1933), Sobrados e Mucambos (1936) e Ordem e Progresso (1959) buscam descrever, por meio de pesquisa histórica, o processo de formação da sociedade brasileira a partir do patriarcalismo como traço marcante da nossa vida política e social, evidenciado pela exposição dos contrários. Ao descrever o patriarcalismo em vários momentos da vida política brasileira, sobrevivendo a alterações da organização social, Gilberto Freyre aponta para mudanças de forma sem alteração significativa de conteúdo. Há, na leitura de Freyre, um prolongamento do poder do pater familia na vida pública, invadida pela vida privada. Sérgio Buar¬que de Holanda, em seu também antológico Raízes do Brasil  , denuncia a invasão do público pelo privado, que torna a nossa vida pública esvaziada pelo confronto de interesses particulares. Ele faz uma crítica à dominação que, segundo ele, surge como traço predominante na formação do Estado Brasileiro e faz da nossa democracia um projeto inacabado.

Caio Prado Júnior, em Formação do Brasil Contemporâneo , desenvolve a ideia de inorganicidade da nossa vida social – um organismo social que não funciona – em razão de uma dependência não superada em relação à metrópole, o que produziria o novo sem mudança de rumo. No conjunto da obra de Celso Furtado, evidencia-se a formulação do conceito de subdesenvolvimento, para marcar a situação periférica do Brasil em relação a economias capitalistas centrais.

A manutenção da ordem escravocrata é um entrave para que se complete a instituição de uma nova ordem nacional. Para Florestan Fernandes, a abolição da escravatura é a precondição econômica que completa, ainda que com atraso, o marco político de nosso processo de formação nacional. Foi a condição para que pudéssemos romper com as heranças coloniais que sobreviveram ao nosso processo de independência. No entanto, o fim da escravidão, embora institua juridicamente uma sociedade de homens livres, não resulta em incorporação dos negros libertos à vida social, o que só começa a acontecer tardiamente na nossa história, a partir de meados do século passado, num longo processo que se estende até os nossos dias. Também herdamos do passado colonial o problema da propriedade da terra e uma dívida com nossos antepassados índios.

Fato é que os desencontros entre Estado e Nação que marcaram nossa história mantiveram por longos períodos uma situação de desigualdade que, como nos mostraram Celso Furtado e outros ilustres pensadores, é causa, e não consequência, do nosso subdesenvolvimento . A questão dos direitos começa a ser incorporada tardiamente na vida pública brasileira, sobretudo em relação aos direitos sociais. O Estado Brasileiro demorou a engajar-se de forma inequívoca na superação da pobreza e das desigualdades. Por meio da “verdadeira conspiração de silêncio”, como dizia Josué de Castro , o tema da fome ficou, ao longo de séculos, ausente da agenda política e intelectual no país.
Até pouco antes da Revolução de 1930, a questão social era considerada como caso de polícia – e não de políticas públicas. O processo de construção do sistema brasileiro de proteção social, a partir dos anos 1930, assentou-se no modelo de “Cidadania Regulada” , segundo o qual a promoção dos direitos sociais estava estritamente associada à inserção no mercado de trabalho regulamentado pelo Estado, o que reforçou desigualdades oriundas desse mercado e aprofundou a estratificação e segmentação social numa sociedade já bastante desigual como a brasileira. O governo do presidente Getúlio Vargas, com suas contradições, representou, a bem da verdade, um marco histórico no Brasil, ao colocar a questão social na agenda nacional, ainda que sob uma perspectiva corporativista e autoritária, sobretudo no período ditatorial de 1937 a 1945. Mas é uma agenda, além de tardia, muito restrita. A Consolidação das Leis do Trabalho de 1943 foi voltada basicamente para os trabalhadores urbanos do comércio e da indústria. Os trabalhadores rurais, os trabalhadores informais, os desempregados, as pessoas idosas e com deficiência, as pessoas pobres e outros setores mais fragilizados permaneceram excluí¬dos das políticas públicas de proteção e promoção social. A legislação trabalhista só chega ao campo em 1963, final de um breve período de democratização, com a Lei nº 4 214, que institui o Estatuto do Trabalhador Rural. Em 1971 – já no período da ditadura – é instituído, por intermédio da Lei Complementar nº 11, o Programa de Assistência aos Trabalhadores Rurais – Pró-Rural, executado pelo Fundo de Assistência do Trabalhador Rural (Funrural). Contudo, amplos setores da população permaneceram ainda excluídos das políticas sociais.

Um marco da história do Brasil foi o processo constituinte de 1987, após o regime ditatorial, com ampla participação da sociedade, culminando com a promulgação, em 5 de outubro de 1988, da Constituição da República Federativa do Brasil ainda em vigor. Conhecida também como “Constituição Cidadã”, ela coloca, pela primeira vez, as políticas sociais no campo das políticas públicas, na perspectiva, ainda em construção no Brasil, da seguridade social, abrangendo as políticas de assistência, previdência e saúde. A Constituição trata ainda, especificamente, da questão indígena, dos remanescentes de quilombos, das pessoas excluídas, sem renda, dos pobres, das pessoas com deficiência, das crianças e adolescentes. Desdobrando a Constituição, tivemos, no início dos anos 90 do século passado, a promulgação de importantes leis civilizatórias, como a Lei Orgânica da Saúde e o Estatuto da Criança e do Adolescente, em 1990, e a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), em 1993. Este foi um passo importante para superarmos no Brasil o assistencialismo e o clientelismo.

Mas as leis por si sós não garantem necessário avanço das políticas sociais, que enfrentam períodos de aberturas e retrocessos. A concepção de inclusão via criação de postos de trabalho manteve-se muito forte em nossa cultura política, atribuindo ao vigor do mercado a inclusão social e deixando os trabalhadores à mercê das flutuações financeiras e ciclos econômicos. Amélia Cohn  observa que, por um período na história do Brasil, houve momentos nos quais o desenvolvimento social pôde ser visto como decorrência do desenvolvimento econômico, por conta de investimentos estatais que resultaram em abertura de novos postos de trabalho em número significativo, permitindo incorporar, por essa via, setores até então excluí¬dos do rol de direitos. Mas o enfrentamento da questão social dos pobres mantém-se em segundo plano em função de um modelo que enfatizou a questão econômica. Na avaliação de Cohn, os anos 90 do século xx não superaram essa dificuldade:

[…] as assim concebidas como inovações e reformas setoriais empreendidas pelo governo federal durante a década de 90, e particularmente na sua segunda metade, não alteraram o padrão de o Estado brasileiro enfrentar a questão social no país, e se configuraram como um simples (porém grave) desmonte do modelo getulista da era desenvolvimentista, sem no entanto superar na sua essência o padrão tradicional de ação do poder instituído frente à questão da pobreza, ou mais precisamente, dos pobres.

A partir desse período, podemos identificar uma retomada, embora tímida, da questão social, com o lançamento localizado, com cadastros ainda fragilizados e dispersos, de alguns programas como o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação, o Auxílio Gás, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (este mais antigo, lançado em 1996), o Agente Jovem, o Sentinela. No entanto, esses programas ainda se organizavam de maneira fragmentada, ainda não integrada a uma questão de política nacional.

Políticas sociais no governo Lula

Em 2003, a partir do primeiro ano de governo do presidente Lula, as políticas sociais passam a ter prioridade efetiva, traduzindo os princípios das leis constitucionais e infraconstitucionais resultantes da mobilização social identificada em torno do processo da Consti¬tuinte. A criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), em 2004, mostra essa prioridade, configurando um salto quantitativo e qualitativo ao reunir, com perspectiva de integração, numa única pasta, políticas de assistência social, segurança alimentar e nutricional e renda de cidadania. No Ministério, trabalhamos com a perspectiva de implementar as políticas sociais como políticas públicas garantidoras de direitos sociais, visando à redução de dois problemas que caminham juntos no Brasil, desde os tempos iniciais da colonização até nossos dias: a pobreza e a desigualdade social. Para isso, investimos na parceria com estados, municípios e Distrito Federal, inclusive com aporte de recursos próprios no fortalecimento da rede de proteção e promoção social.

A construção dessa rede de proteção e promoção social é uma forte expressão dos sentimentos coletivos traduzidos pela Constituição de 1988. As políticas sociais tornam-se parte de um projeto de Nação, interligando desenvolvimento social com desenvolvimento econômico, tornando os dois faces de uma mesma moeda, como descreveu Rebeca Grynspan, diretora para a América Latina e Caribe do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), durante sua conferência de abertura do Simpósio Internacional sobre Desenvolvimento Social, realizado no Brasil no início de agosto .

A valorização das políticas sociais integra uma concepção de promoção de desenvolvimento integral e integrado do governo federal nesses últimos sete anos, dialogando com a proposta furtadiana de desenvolvimento a partir de um processo de “refundação nacional” em bases republicanas. Para Celso Furtado, desenvolvimento não é igual a crescimento e a modernização não é suficiente para superar o subdesenvolvimento. É necessário, antes, compreender a estrutura da sociedade brasileira e pensar numa cidadania distributiva, com criação massiva de bens públicos para dinamização da economia.

O aumento da eficácia do sistema de produção – comumente apresentada como indicador principal do desenvolvimento – não é condição suficiente para que sejam melhores satisfeitas as necessidades elementares da população. Tem-se mesmo observado a degradação das condições de vida de uma massa populacional como consequência da introdução de técnicas mais sofisticadas […] A subordinação da inventividade técnica aos interesses de reprodução de uma sociedade fortemente inigualitária e de elevado potencial de acumulação constitui a causa de alguns dos aspectos paradoxais da civilização contemporânea. É bem sabido que, mesmo nos países em que mais avançou o processo de acumulação, parte da população não alcança o nível de renda real necessário para satisfazer o que se considera como sendo necessidades elementares .

As políticas sociais organizadas numa ampla rede de proteção e promoção social integram um processo de evolução de direitos, contexto que lhes confere compreensão. E é dentro dessa rede que devemos analisar o Bolsa Família, como o programa que a organiza e articula, não só em função de sua dimensão , mas de sua própria estrutura.

O Programa Bolsa Família

O Bolsa Família foi instituído em outubro de 2003, por meio da Medida Provisória nº 132, convertida, em janeiro de 2004, na Lei nº 10 836. O programa foi estruturado com o propósito de garantir renda mínima a famílias pobres e muito pobres  e, a partir daí, estabelecer condições materiais objetivas para interromper o ciclo intergeracional da pobreza. Ele promoveu, a partir de ampla reformulação de política de transferência de renda, a unificação de outros programas que existiam de maneira dispersa até então. Para terem acesso aos benefícios, as famílias têm de cumprir condicionalidades determinadas pela legislação do programa: manter a frequência escolar de 85% das aulas para alunos dos 6 aos 15 anos; de 75% para adolescentes de 16 e 17 anos; observar o calendário de vacinação infantil e acompanhamento do pré-natal. No processo de integração com o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) , o Bolsa Família passa a incorporar também a condicionalidade de combate ao trabalho infantil. As famílias que têm filhos em situação de trabalho precoce se comprometem a retirar as crianças do trabalho e fazê-las frequentar as ações socioeducativas previstas no PETI. O objetivo é reforçar o acesso a direitos básicos como saúde e educação, e não punir as famílias. Por isso, as sanções pelo descumprimento das condicionalidades são aplicadas de forma gradativa: advertência, bloqueio, suspensão e, por fim, cancelamento do benefício.

O Bolsa Família é um programa de muitos objetivos – de caráter imediato e de caráter estruturante – que podemos dividir em três grupos: o primeiro é o de matar a fome e dar condições objetivas para a organização ou reorganização das famílias, por meio da garantia de uma renda mínima. Articulado com o primeiro objetivo, as condicionalidades ajudam a ampliar o acesso das famílias a outros direitos elementares e, assim, quebrar a perpetuação intergeracional da pobreza. A orientação para que as famílias cumpram com as condições ligadas à educação e à saúde são formas também de obrigar o Estado a oferecer esses serviços básicos para a população. Postas essas condições e considerando o investimento em políticas de qualificação e geração de trabalho e renda, o programa busca também o objetivo de completar a emancipação social dos beneficiários.

Os efeitos dos programas estão sendo comprovados por pesquisas que demonstram impacto em muitos setores da vida nacional, para além de seu caráter ético de proteção da vida. O primeiro impacto é na melhoria da qualidade de vida dos beneficiários, que têm utilizado os recursos principalmente na compra de alimentos . Com isso, estamos conseguindo vencer a luta contra a fome e a desnutrição. Pesquisas que realizamos no Ministério revelaram que 93% das crianças e 82% dos adultos das famílias beneficiárias fazem três ou mais refeições diárias. A Pesquisa Nacional de Demografia e Saúde, realizada em conjunto pelo Ministério da Saúde e pelo Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP), indicou que a desnutrição infantil crônica no Nordeste teve uma significativa queda de 73% entre 1996 e 2006. A chamada nutricional que realizamos em conjunto com o Ministério da Saúde na região do Semiárido em 2005, para avaliar redução da desnutrição infantil, demonstrou que o Bolsa Família teve impacto de 29% na redução da desnutrição.

Mas o Bolsa Família também tem forte impacto nas economias locais, ajudando a promover o desenvolvimento regional. O benefício garantiu acesso a crédito a muitas famílias pobres e, assim, além da alimentação, elas passaram a comprar também bens duráveis, principalmente fogão e geladeira, como demonstrou uma pesquisa realizada pelo Ibase . Ao mesmo tempo, o programa tem sido um importante fator de estímulo às famílias beneficiárias, contrariando as críticas de que os programas de transferência de renda estimulariam o “efeito preguiça”. O que vem acontecendo é exatamente o contrário: a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD) de 2006  indicou um índice de ocupação de 77% entre os beneficiários do Bolsa Família, contra 74% entre os que não recebem o benefício. No ano passado, o Banco do Nordeste lançou o CrediAmigo, programa de microcrédito voltado a pessoas de baixa renda, com ótimos resultados. Na comparação entre janeiro e maio do ano passado e o mesmo período deste ano, houve um aumento de 38% no número de clientes e 42% nos valores desembolsados. Para o público-alvo desse programa de crédito é como se não houvesse crise econômica: os clientes do CrediAmigo já retiraram r$ 215 milhões neste ano. No ano passado foram r$ 151 milhões e o índice de inadimplência é de 1,2%. Praticamente metade dos clientes são beneficiários do Bolsa Família e os recursos vão normalmente para montar pequenos empreendimentos na área de comércio .

Para quem conhece a realidade de nossa gente, quem vivencia o cotidiano dos pobres sabe que o resultado não poderia ser outro. O efeito preguiça vem é da fome. É ela quem imobiliza e impede o desenvolvimento dos nossos melhores valores. E todo mundo quer melhorar de vida. Muitas vezes o que faltou foi uma ajuda para crescer.
Por essas e outras questões, o Bolsa Família e as outras políticas sociais que compõem nossa rede de proteção e promoção social estão demonstrando seu efeito anticrise. São políticas que fortalecem o mercado interno, estimulam as economias locais, promovem desenvolvimento com inclusão social, superando uma antiga e falaciosa dicotomia, que prevaleceu no Brasil, entre crescimento econômico e desenvolvimento social. Ela sustentou a falsa ideia de que era necessário crescer para incluir. Agora estamos mostrando o contrário: o que funciona é incluir para crescer. A diretora do escritório da Organização Internacional do Trabalho (OIT) no Brasil, Laís Abramo, durante o Simpósio Internacional sobre Desenvolvimento Social , destacou o papel das políticas sociais no fortalecimento da democracia e de um projeto de desenvolvimento mais sustentável: “O presidente Lula tem acertado em revigorar o Estado para promover as políticas públicas, pois estas têm favorecido o consumo no mercado interno, por meio da inclusão social e econômica dos brasileiros”, disse Abramo, observando também que “as políticas sociais e o trabalho decente são condições para o crescimento econômico sustentável” . Ao enfatizar o efeito anticrise das políticas sociais, a diretora para América Latina e Caribe do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Rebeca Grynspan, disse que os países que fortaleceram as políticas sociais são os que estão enfrentando melhor a crise econômica mundial. Na América Latina isso aconteceu no Brasil e no Chile, além de algumas nações do Caribe .

Parte de um conjunto
Mas o Bolsa Família não é um programa isolado e é isso que lhe confere essa dimensão civilizatória, pois esses e outros resultados não teriam o alcance que têm se não houvesse o apoio de uma rede mais ampla. De um lado, o programa ancora-se nas políticas públicas de Assistência Social, organizadas por meio do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), no qual temos programas vigorosos, com mais recursos que o próprio Bolsa Família, como o Benefício de Prestação Continuada (BPC), que assegura às pessoas pobres idosas, com mais de 65 anos, e às pessoas com deficiência, incapacitadas para o trabalho e também pobres, um benefício que corresponde a um salário-mínimo. São 3,4 milhões de beneficiados.

O Programa de Atenção Integral às Famílias (PAIF) é desenvolvido nos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS), também chamados de Casas das Famílias. Ao todo, são mais de 3  800 unidades implantadas no Brasil em comunidades pobres, atendendo, prioritariamente, mas não só, os beneficiários do Bolsa Família. Esses espaços, além de acolherem as famílias e fazerem as inscrições relacionadas com o Bolsa Família, também desenvolvem atividades de inclusão social, inclusão digital, inclusão produtiva, programas de alfabetização e de qualificação profissional, entre outras atividades. Outro programa importante é o ProJovem Adolescente, que atende a 390 mil jovens entre 15 e 17 anos, vinculados ao Programa Bolsa Família, em todo o Brasil. Nossa meta é chegar, ao final de 2009, ao atendimento de 600 mil adolescentes. Por meio do programa, os adolescentes participam de atividades que se somam à escola, com objetivo de evitar que sejam contaminados pela violência, pelas drogas, pelo alcoo¬lismo e pela prostituição. Ainda no âmbito do SUAS, por meio do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) estamos conseguindo retirar do trabalho infantil 871 mil crianças. O Programa Sentinela garante assistência a 62 mil crianças e adolescentes para o combate à exploração sexual.

O Bolsa Família também se articula com os programas de Segurança Alimentar e Nutricional. Estes estão bem colocados, hoje, no campo das políticas públicas, a partir da Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN). Esta prevê a organização dos programas da área dentro de um sistema, o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN), estabelecendo pontes de ligação com outros sistemas de políticas sociais. Nessa área, o Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), também conhecido como “programa da compra direta”, tem uma atuação em duas pontas. Em uma das frentes, o governo compra os produtos diretamente de cerca de 97 mil pequenos agricultores, garantindo a eles uma renda básica, preservando o valor do produto e combatendo a ação nefasta de especuladores e atravessadores. E, na outra, os produtos adquiridos garantem o apoio alimentar a aproximadamente 7,600 milhões de pessoas, especialmente crianças e idosos pobres em situação de vulnerabilidade alimentar. O Programa de Aquisição de Alimentos está inserido num programa mais amplo do governo federal, gerido pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário, que é o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), com recursos hoje na casa de 15 bilhões.

Nas cidades, trabalhamos com financiamento para a implantação dos equipamentos públicos que favorecem o acesso ao direito humano à alimentação adequada. Hoje, temos 69 Restaurantes Populares, 371 Cozinhas Comunitárias, 55 unidades de Bancos de Alimentos e 127 Feiras Populares funcionando através de cofinanciamento com o governo federal. Esses programas possibilitam uma relação direta entre produtor e consumidor, e promovem melhores condições de vida para os pequenos produtores. Além disso, a região do semiárido brasileiro conta hoje com 242 mil cisternas, também financiadas pelo governo federal, que armazenam até 16 mil litros de água, o suficiente para o consumo de oito meses de estiagem. Além de buscar atingir a meta de um milhão no Nordeste, trabalhamos com a meta de viabilizar a instalação de cisternas em outras regiões do país igualmente atingidas pela seca, como é o caso do oeste do Rio Grande do Sul, assolado por estiagens cada vez mais severas e longas.

Alguns resultados

Essas ações estão permitindo que milhares de famílias ultrapassem a linha de pobreza. São 16,5 milhões de pessoas entre 2003 e 2007, como nos apresentou o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Com isso, conseguimos em 2005 (dez anos antes da meta fixada pela ONU) alcançar a meta número 1 do Milênio, de reduzir a extrema pobreza pela metade, o que nos levou a ampliar a meta: reduzi-la a ¼ até 2015.

O pesquisador Ricardo Paes de Barros vem acompanhando o impacto das políticas sociais a partir de estudos realizados pelo IPEA e tem reconhecido o êxito das políticas e seu papel na redução da desigualdade. Em estudo a partir de análise dos dados colhidos pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Paes de Barros observou que a renda dos mais pobres cresce sete vezes mais do que a dos mais ricos e a desigualdade no Brasil vem caindo numa média de 1,2% ao ano.

Mesmo no período de crise, conseguimos manter o nível de redução das desigualdades, numa demonstração de força das políticas sociais. Em junho de 2009, o índice de Gini  nas seis principais regiões metropolitanas do Brasil (Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo e Porto Alegre) alcançou seu menor patamar (0,493 ponto), conforme indicou um estudo do IPEA elaborado com base na Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do IBGE . É o melhor resultado desde março de 2002, quando começou a ser apurado pelo IPEA. O comunicado do Instituto destaca que esse é um quadro novo no cenário econômico. Períodos anteriores de crise – 1982/1983, 1989/1990 e 1998/1999 – provocaram aumento da pobreza nas regiões metropolitanas. Nesta crise, não se observou crescimento da taxa de pobreza. Na avaliação do presidente do IPEA, Márcio Pochman, a queda no índice de Gini pode estar relacionada com a perda de valor real das maiores rendas durante a crise, mas também com a proteção do conjunto dos rendimentos da base da pirâmide nas regiões metropolitanas, com o aumento do salário-mínimo e políticas de transferência de renda previdenciárias e assistenciais. Sabemos, no entanto, que a redução, embora intensa, ainda não é suficiente para resolver nossa história de má distribuição de renda. Mas, pela primeira vez, os pobres não pagaram a conta e estamos percorrendo um bom caminho para alcançar o patamar ideal.

Há ainda outra dimensão das nossas políticas, que vem recebendo um reforço de investimento nessa nova fase que estamos vivenciando, e diz respeito aos programas de qualificação profissional dos beneficiários dos nossos programas, com destaque para o Plano Setorial de Qualificação (PlanSeQ), que vem capacitando, desde o começo do ano, beneficiários do Bolsa Família em duas promissoras áreas para ofertas de emprego: a construção civil e o turismo. No âmbito do PlanSeQ Construção Civil, os capacitados irão trabalhar nas vagas surgidas nas obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). O PlanSeQ Turismo, por sua vez, formará camareiras, garçons, recepcionistas, entre outros, para o setor de turismo, certamente aquecido pela realização da Copa do Mundo de Futebol em 2014 no Brasil. Com o mesmo propósito, além do Ministério do Trabalho e Emprego, com quem o MDS implementa o PlanSeQ, a Empresa Brasileira de Hemoderivados (Hemobrás), vinculada ao Ministério da Saúde, criou regras no canteiro de obras de construção da sua sede, na cidade de Goiana, em Pernambuco, estabelecendo uma quota de funcionários destinada a beneficiários do Bolsa Família. Contamos com a parceria também da iniciativa privada, como é o caso da Construtora Norberto Odebrecht, que procurou o nosso Ministério oferecendo qualificar com recursos próprios um grande número de beneficiários em suas obras espalhadas pelo país, e, ainda, absorverá boa parte deles nas suas construções.
Isso mostra a dimensão e a participação das políticas sociais no plano de desenvolvimento do país, possibilitando às pessoas beneficiadas e passíveis de receber os benefícios a mesma oportunidade de participar desse projeto de desenvolvimento. As políticas sociais já não são assistencialistas porque se inserem vigorosamente no campo das políticas emancipatórias e da democracia, trabalham com direitos e deveres e com base na lei. As pessoas entram e saem dos programas, inclusive e especialmente do Bolsa Família, a partir de critérios legais. Trabalhamos sem distinção com governos estaduais e municipais de todos os partidos, buscando, cada vez mais, a participação efetiva e afetiva da sociedade civil, das igrejas, das universidades, dos empresários comprometidos com o bem comum e de outras entidades sociais.

Um longo caminho a percorrer

Todas essas são conquistas importantes, mas o caminho ainda é longo. Os avanços que conseguimos até aqui integram uma lista ainda grande de desafios que se apresentam a partir do nosso propósito de garantir direitos e oportunidades iguais para todos, mas também a partir dos desdobramentos das próprias conquistas. O pesquisador Paes de Barros, durante o Simpósio sobre o Desenvolvimento Econômico , partindo da observação dos avanços das políticas sociais, constata que o trabalho ainda não se completou. “O problema é de onde partimos”, disse ele durante sua apresentação, referindo-se à desigualdade histórica acumulada ao longo da história do Brasil. Essa situação de desigualdade, agravada pelo fato de não termos feito no passado as políticas necessárias, nos impõe uma série de desafios para conseguirmos alcançar o ideal de igualdade social.

Um desses desafios é trabalhar com uma linha unificada de pobreza. Hoje são vários parâmetros para definir a pobreza no Brasil e ainda não temos uma linha oficial que defina a condição de pobreza. Nesse sentido, trabalhar com o critério de renda é importante, mas não pode ser o único, porque entra a questão da volatilidade das condições que determinam a situação de pobreza. O economista Amartya Sen , com o conceito de desenvolvimento humano, mostrou que a pobreza não diz respeito apenas a baixo nível de renda, mas à privação das capacidades básicas dos indivíduos, que lhes limita as oportunidades na vida. Uma vez que o desenvolvimento depende das capacidades que as pessoas adquirem ao longo da vida, baixos indicadores em áreas como educação, saúde, nutrição são decisivos na produção e reprodução de pobreza e iniquidade.

No Chile, as políticas da rede de proteção do país já trabalham com um conceito mais amplo de vulnerabilidade social e preveem ações ao longo do ciclo da vida das pessoas. Essa experiência, muito interessante, foi relatada pela secretária-executiva do Sistema de Proteção Social do Chile, Veronica Silva, também durante o Simpósio Internacional sobre Desenvolvimento Social . A rede de proteção social chilena considera não só a baixa renda, mas também as condições das pessoas, dos lugares e comunidades que têm maior probabilidade de serem afetados de forma negativa e que tenham capacidade reduzida de respostas às ações e mudanças no entorno.

No que diz respeito à intersetorialidade, já registramos avanços importantes, mas ainda nos restam muitos desafios. É certo que as políticas sociais têm uma marca definida, uma especificidade, condicionada pelo enfoque, mas a integração delas é essencial para ampliar o alcance de todos e cada um. Essa é uma imposição da própria condição humana, que não tem as demandas compartimentadas. É praticamente uma unanimidade o reconhecimento do papel central da educação na emancipação de pessoas, famílias e comunidades inteiras. Mas temos de reconhecer que uma criança na escola não aprende sem saúde e que não há como se falar em saúde sem comida, sem água potável, sem moradia, sem qualidade emocional e sem laços familiares e comunitários fortes que sirvam como referência.
As políticas sociais também são importantes contrapontos à violência, mas, para que isso se efetive, é necessária uma ação integrada, forte e vigorosa do Estado. Nesse sentido, sabemos da importância das ações de prevenção e combate à violência propriamente dita, mas é preciso que o Estado ganhe espaço de forma positiva nas ¬áreas de conflito. A intersetorialidade pode ajudar a ampliar a presença do Estado nessas áreas, por exemplo, por meio da comunicação entre os equipamentos públicos, como escolas, CRAS, campos de futebol, postos de saúde, dentre outros. Nem sempre esses equipamentos interagem e, juntos, poderiam ter um potencial ainda maior.

A necessidade de promover e intensificar a intersetorialidade é reconhecida, pelos pesquisadores da área de políticas públicas, como uma forma de potencializar efeitos, sobretudo na área social. Essa foi, por exemplo, uma das constatações do diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase), Francisco Menezes, em artigo sobre a pesquisa “Repercussões do Programa Bolsa Família na segurança alimentar e nutricional das famílias beneficiárias” , no qual ele faz uma defesa de ampliação dos espaços de órgãos interministeriais e também de maior participação social na elaboração e implementação das políticas públicas para ampliar o alcance do Bolsa Família. Diz ele:

Na análise sobre os efeitos do PBF [Programa Bolsa Família], é necessário considerar seus limites e […] não fazer dele uma pantomima capaz de responder por todos os papéis que devem ser desempenhados por outros programas e outras ações da política social. A perspectiva que não pode ser abandonada é a construção de um conjunto de iniciativas articuladas com o programa, fazendo uso do CadÚnico  [cadastro que origina a seleção das famílias a serem incorporadas), que apontem para a promoção de direitos desse grupo social e que construa as condições para sua emancipação. […] A diversidade da situação que está por trás das vulnerabilidades sociais no Brasil não recomenda soluções únicas. O que pode fazer a diferença, no salto a ser dado para quebrar o ciclo vicioso de geração de pobreza e desigualdade, é a capacidade de execução de múltiplas iniciativas, ajustada à realidade das várias “caras” da pobreza e com sentido sistêmico, ou seja, com uma gerência capaz de articulá-las de forma a extrair dali resultados com maior potencial possível .

Todas essas questões também se relacionam com o grande desafio de consolidar a institucionalização das políticas sociais, aperfeiçoando os mecanismos legais, o arcabouço jurídico que lhes dá sustentação. As políticas sociais não são temporárias. Elas vieram para ficar, sobretudo quando estruturadas dentro dessa ampla rede de proteção e promoção social com vistas à eliminação da desigualdade, da pobreza, da fome e da desnutrição no País e à implementação de um projeto nacional inclusivo. Os países que já alcançaram elevados índices de desenvolvimento humano fizeram um alto investimento nas políticas sociais e não desmontaram suas redes de proteção e promoção social. As políticas não são eliminadas. Elas avançam, se desenvolvem, acompanhando a evolução da demanda da população, na perspectiva de construir uma sociedade que assegure um patamar comum para as pessoas.

Em conjunto, essas políticas expressam um governo que assume as responsabilidades de promover a coesão social, de cuidados e promover os pobres e combater a desigualdade que, em última instância, é um dos grandes entraves ao desenvolvimento de um país. O investimento em políticas sociais é reconhecido como fator de ampliação da competitividade internacional, em estudos como dos pesquisadores Philip Manow e Stein Kuhnle .

As políticas sociais desempenham um papel civilizatório no projeto de nação em curso no Brasil. Sabemos que a construção de uma Nação soberana e em bases sustentáveis depende da valorização e da incorporação de sua gente. Isso está em consonância com as melhores expressões de nosso pensamento nacional. Os que interpretaram nossa história com olhos críticos, apontando a situação de desigualdade, indicam um movimento interno como a solução para nosso projeto nacional. Na leitura da obra de Raymundo Faoro, por exemplo, podemos identificar a defesa de um Estado que valorize o elemento nacional e defenda a liberdade do povo. Para Florestan Fernandes, a ampliação dos direitos está na base de um projeto de desenvolvimento consistente. Celso Furtado, para superar a situação periférica de subdesenvolvimento, defendia uma reconstrução nacional, de bases republicanas, que prevê, dentre outras iniciativas, a democratização dos direitos. Sérgio Buarque de Holanda acredita que o desenvolvimento pleno de nossa democracia depende de uma reorganização social que contemple uma vigorosa revolução de baixo para cima, baseada num sentimento libertário de pátria.

Se o processo revolucionário a que estamos assistindo […] tem um significado claro, será este o da dissolução lenta, posto que irrevogável  das sobrevivências arcaicas, que o nosso estatuto de país independente até hoje não conseguiu extirpar […]. A forma visível dessa revolução não será, talvez, a das convulsões catastróficas, que procuram transformar de um mortal golpe, e segundo preceitos de antemão formulados, os valores longamente estabelecidos. É possível que algumas de suas fases culminantes já tenham sido ultrapassadas, sem que possamos avaliar desde já sua importância transcendente. Estaríamos vivendo assim entre dois mundos: um definitivamente morto e outro que luta por vir à luz .

A revolução, lenta, mas vigorosa, de consolidação democrática, faz parte de uma utopia possível, de promover o desejado encontro do Estado com a Nação. As políticas sociais desempenham um papel estratégico nessa revolução, na medida em que estabelecem as condições para desenvolver as melhores qualidades da nossa gente. Por meio delas vamos incorporando ao projeto nacional traços autênticos de nosso caráter, permitindo a construção coletiva de uma Nação mais igual, mais humana, com mais diversidade e afeto, capaz de enxergar, vivenciar e desenvolver seus melhores talentos.