COP-15 em Copenhague: As Posições do Governo Brasileiro

Escrevo este texto antes da 15a Conferência das Partes da Convenção do Clima (COP-15), em Copenhague. Ela tentará resolver problemas de Convenção que se arrastam desde sua adoção, em 1992. Tomara tenha havido avanços nessa direção quando este texto for lido. Nele, pretendo apontar alguns equívocos que têm marcado a posição do Brasil nas negociações sobre o clima.

Nos últimos vinte anos, a “ciência das mudanças climáticas”, isto é, o estudo dos problemas decorrentes da emissão de gases res¬ponsáveis pelo aquecimento global, dos seus efeitos sobre o clima e as consequências sociais destas mudanças evoluiu muito. O agravamento desses problemas nos últimos anos é, hoje, amplamente reconhecido. Na realidade, as previsões mais pessimistas do aumento da temperatura da atmosfera foram superadas.

Os países industrializados são responsáveis, hoje, por 50% das emissões globais. Em 1990, representavam mais de 70%, como se vê na Figura 1. Nestas condições, está-se tornando urgente a adoção de novas medidas de redução das emissões responsáveis pelo “efeito estufa” e o envolvimento dos países em desenvolvimento de forma mais efetiva no esforço coletivo de reduções. Sem esta participação não se conseguirá impedir que o aumento da temperatura da terra ultrapasse dois graus centígrados em 2050, indicador adotado como meta pelo G-20 em sua reunião em Áquila, na Itália, em meados de 2009.

O Protocolo de Quioto não contempla o que vai acontecer após 2012; portanto, é indispensável estendê-lo ou substituí-lo por outro. Tal decisão tem relevância direta para a continuidade do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, o que é vantajoso para o Brasil.

Esse Mecanismo, criado pelo Protocolo, tem carreado recursos e tecnologias para projetos de redução de emissões em vários países em desenvolvimento (principalmente China, Índia e Brasil). Incertezas sobre o que vai ocorrer com ele diminuem o valor dos “certificados de reduções de emissões”, o que desencoraja as empresas dos países industrializados a utilizá-los.

Na Conferência de Copenhague, discutiram-se esses diversos problemas. Nas reuniões preparatórias, as posições de negociação dos diversos países foram colocadas à mesa. Um dos fatores mais importantes na definição dos rumos do debate sobre mudanças climáticas é a posição dos Estados Unidos, responsáveis por 25% das emissões globais, país que se manteve fora do Protocolo de Quioto.

Neste, os países se dividiram em dois grupos. No Anexo I estão os industrializados, com compromissos obrigatórios de reduzir suas emissões de 5,2% até 2012 abaixo das emissões de 1990. Para esse grupo há metas e um calendário para cumpri-las. Essa situação pode modificar-se radicalmente se for aprovada uma lei que tramita no Congresso americano, de iniciativa de dois deputados, pela qual aquele país adotará metas obrigatórias de redução de suas emissões parecidas com as já adotadas pela União Europeia (20% de redução até 2020 abaixo de um dado ano de referência). A lei foi aprovada na Câmara dos Deputados e enfrenta agora difícil tramitação no Senado americano, apesar do apoio entusiástico do governo Obama. No que se refere aos países em desenvolvimento, a China já se manifestou, de modo um tanto ambíguo, indicando que o crescimento de suas emissões deverá reduzir-se nos próximos anos, atingindo um pico e depois se reduzindo gradualmente.

Isso representaria um dramático abandono das tendências históricas. Não está claro se o pico seria atingido em 2020, 2025 ou 2030. O Itamaraty é quem conduz as negociações internacionais e deveria, em princípio, defender as posições estabelecidas pelos Ministérios afins. Na prática, contudo, a diplomacia tem fixado até agora a política a seguir com base nas suas concepções tradicionais de solidariedade irrestrita ao Grupo dos 77/China, que dominaram as negociações sobre o clima até agora. Essas concepções levaram à adoção do conceito de “responsabilidades comuns, mas diferenciadas” que isentou os países em desenvolvimento de limitações nas suas emissões no Protocolo de Quioto.

“Responsabilidades comuns, mas diferenciadas”

As justificativas para tal linha de ação, de modo geral, são as seguintes: o problema da responsabilidade histórica – os países em desenvolvimento emitem pouco, tendo começado a industrializar-se recentemente, enquanto os países industrializados já estão emitindo há mais de cem anos. Eles têm, portanto, a responsabilidade histórica de corrigir o problema que causaram; emitir mais é indispensável para o desenvolvimento econômico – o crescimento econômico do século xx foi feito com base em tecnologias que usaram combustíveis fósseis, e esse é o caminho a ser imitado pelos países em desenvolvimento; faltam recursos para reduzir as emissões ou adaptar-se às mudanças climáticas – por essa razão, os países industrializados deveriam transferir recursos e tecnologia aos países em desenvolvimento, eliminando o direito patentário, quando for o caso; ausência de ações efetivas de redução sobre os países industrializados lançam o peso das reduções nos países em desenvolvimento – não faz sentido reduzir as emissões nos países em desenvolvimento, prejudicando seu crescimento, sem reduzir primeiro as emissões nos países industrializados.

Caso contrário, esses países continuariam a emitir e teríamos aqui um caso típico de zero sum game (jogo de soma zreo); a redução das emissões resultantes do desmatamento é um problema que toca à soberania nacional. Tais argumentos são todos simplesmente incorretos ou representam apenas uma oportunidade à diplomacia dos países em desenvolvimento de conseguir vantagens e transferências de recursos (a “fundo perdido”) dos países industrializados. Senão vejamos: o conceito de “responsabilidade histórica” tem sido levantado em outros contextos como justificativa para embasar compensações pelos danos infligidos por potências coloniais ou discriminação racial ou social dentro de alguns países. Usá-lo nas negociações sobre o clima é difícil de justificar, porque boa parte das emissões de gases de “efeito estufa”, feita há mais de cinquenta ou cem anos, quando os países se industrializaram, já foi retirada da atmosfera por absorção nos oceanos.

Além disso, a gravidade das consequências resultantes da emissão de gases de efeito estufa só foi reconhecida cientificamente na década de 1980. Não é razoável culpar, hoje, os emissores do passado por um “crime” que não era reconhecido como tal. Atualmente metade das emissões de gases de “efeito estufa” provém dos países industrializados, o restante tem origem em países em desenvolvimento, como indicado na Figura 1. Mesmo que aqueles deixassem de emitir seria impossível evitar o aquecimento global. Em outras palavras,
a participação dos países em desenvolvimento é essencial, quaisquer que tenham sido as “injustiças” do passado; as emissões crescentes dos países em desenvolvimento ocorreram porque a maioria deles está seguindo a trajetória usada no passado pelos atuais países industrializados, baseada no uso intensivo de combustíveis fósseis com tecnologias pouco eficientes. Com os avanços da tecnologia nos últimos cinquenta anos, é possível obter os mesmos serviços com menos energia e, portanto, menos emissões, mesmo usando combustíveis fósseis.

Além disso, fontes renováveis de energia se desenvolveram muito e é possível hoje usar a energia solar, dos ventos e a hídrica de maneira melhor do que se fazia no passado; a ideia de que os países em desenvolvimento só poderão adotar estas tecnologias caso os países industrializados paguem por elas – o que se estima custaria cem ou duzentos bilhões de dólares por ano – é irrealista. Por qual razão um país como a China, que lança satélites no espaço, constrói bombas atômicas e tem reservas de dois trilhões de dólares precisa de doações dos países ricos para modernizar a forma de usar energia? Esse argumento poderia valer para os países mais pobres da África, mas não para a China, a Índia e o Brasil; o argumento de que é injusto exigir esforços dos países em desenvolvimento, que são mais pobres, enquanto os mais ricos não fazem nada, não só tem o ranço de um forte ressentimento como não é verdadeiro: os países da União Europeia estão propondo reduzir suas emissões de 20% até 2020 e os Estados Unidos pretendem aprovar até o fim do ano uma lei que, em linhas gerais, é similar à proposta da União Europeia; o argumento da soberania nacional tem sido usado como justificativa da inação para conter o desmatamento, que contribui com cerca de 20% das emissões mundiais de gases de efeito estufa (Brasil, Indonésia e Malásia são os principais responsáveis).

O argumento não faz sentido porque os maiores interessados em reduzir o desmatamento deveriam ser os próprios países, independentemente da pressão internacional. Por essas razões, as perspectivas de sucesso em Copenhague, neste momento em que escrevo o texto, às vésperas da Conferência, não parecem ser as melhores como, aliás, ficou evidente na cop-13, em 2007, em Bali, quando se começou a discutir seriamente a expansão do Protocolo de Quioto para incluir tanto os Estados Unidos como também os grandes países em desenvolvimento.

Na 13ª Conferência das Partes foi assinado, por 187 países, o “Bali Road Map”, documento que fixou as diretrizes para as negociações futuras. Dentre elas está o estabelecimento do objetivo de mitigação de longo prazo para todos os países da Convenção: para os do Anexo I, aprofundar as metas de redução de emissões; para os países em desenvolvimento, o “road map” de Bali aponta para a aceitação de compromissos voluntários mensuráveis e monitoráveis, mas com a contrapartida da entrada de recursos externos e a transferência de tecnologia, que é irrealista.

Ações de mitigação voluntárias. Na prática, obrigatórias E sse compromisso voluntário foi adotado por meio do que consideramos, no fundo, um artifício semântico que são as namas (Nationally Appropriate Mitigation Actions – Ações de Mitigação Adequadas aos Países). Apesar de voluntárias, a exigência de que sejam mensuráveis, reportáveis e verificáveis as tornam, na prática, obrigatórias. A ideia das namas foi considerada tão criativa que, na reunião preparatória de Bangcoc, realizada em outubro, alguns países propuseram que os participantes do Anexo I também adotassem as Ações de Mitigação Adequadas ao País, o que significaria o abandono puro e simples do Protocolo de Quioto.

O fato desta proposta ter sido recebida com indignação pelos países em desenvolvimento indica que sua defesa intransigente do Protocolo de Quioto é, no fundo, uma defesa do status quo que os favorece. Há progressos, contudo. O principal é o fato de que o governo dos Estados Unidos mudou de posição e reconhece, agora, que o país deve comprometer-se com a redução das emissões. A lei americana, se aprovada, contempla os impactos da questão climática também sob a óptica eminentemente comercial e de competitividade de sua indústria. Os países em desenvolvimento já perceberam que podem sofrer sanções comerciais caso não assumam compromissos realistas de redução de emissões. Antes de reproduzir as propostas do Brasil levadas à cop-15, vejamos qual a participação real do país para as emissões mundiais. A Tabela 1 mostra que o Brasil é o quarto emissor mundial.

As emissões brasileiras são devidas majoritariamente às atividades de desmatamento e pecuária como mostra a Figura 3. A contribuição brasileira em função do desmatamento, comparada à de outros países, é mostrada na Tabela 2. Tendo estes fatos em mente, é natural que as propostas dos diversos Ministérios do governo brasileiro tenham-se concentrado na redução do desmatamento da Amazônia.

A proposta do Ministério do Meio Ambiente para a cop-15 prevê metas de redução do desmatamento, como se vê na Figura 4, cujos dados se referem a taxas de desmatamento passadas e futuras: redução de 42% (abaixo da média do desmatamento no período 1996–2005 até 2010 (o que foi conseguido); redução de 42% de 2010 a 2015; e redução de outros 42% de 2015 a 2020. No total, conseguir-se-ia uma redução de 80,5% até 2020 abaixo da média de 1996–2005 (Figura 4). Para o MMA, o Brasil poderá fazer um desvio de 20 a 40% na trajetória de suas emissões até 2020.

O ministério defende que: a) haja uma meta global de redução de emissões com a seguinte ordem de grandeza: 2020 – voltar as emissões globais aos níveis de 2005; 2050 – reduzir as emissões globais em 50% em relação a 1990; b) o desvio voluntário do bau (business as usual) esperado dos países em desenvolvimento esteja 10 a 20% em relação ao bau até 2020; c) namas e redd (Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal) possam ser utilizados para compensação/offset pelos países desenvolvidos com as seguintes condições: Países desenvolvidos tenham metas superiores a 25% de redução e cumpram com meta de aporte de recursos para o Fundo de Adaptação e Ações de Mitigação dos países em desenvolvimento; Países em desenvolvimento tenham realizado o desvio mínimo acordado. d) namas seja elaborado de forma a assegurar contrapartida financeira para atingir a maior meta de desvio: nama Florestal (redd+ para Amazônia, Cerrado e Caatinga); nama de incremento do uso de biomassa e outras renováveis para a produção de energia; nama para a implementação da siderurgia verde (carvão vegetal de reflorestamento) As propostas do Ministério de Ciência e Tecnologia são mais vagas. Para o MCT, a mitigação e adaptação às mudanças de clima dependem de novas pesquisas e inovações tecnológicas. Todos os países devem adotar ações para limitar emissões e conter o aquecimento global a 2o C até o final do século. As ações e esforço dos países não podem ser equivalentes; é preciso ponderar suas responsabilidades históricas de emissões. Países desenvolvidos devem ter reduções obrigatórias de emissões (metas internacionais), em função de sua responsabilidade histórica para o aquecimento global.

Países em desenvolvimento, como o Brasil, devem reduzir o ritmo de suas emissões para se desenvolver em busca de uma economia de baixo carbono, e tendo o mdl e a nama como instrumentos de apoio. A maior contribuição do Brasil para reduzir suas emissões é o estrito controle do desmatamento e a ampliação do uso de energias renováveis. O que é comum nas duas propostas é a intenção do governo federal de reduzir significativamente o desmatamento da Amazônia, como já foi anunciado na cop-14, em Poznan, em 2008. No passado, preservar as florestas era visto como obstáculo ao progresso e derrubá-las para abrir espaço à agricultura era o paradigma a seguir. Isso não aconteceu apenas no Brasil há quinhentos anos, quando os colonizadores começaram a explorar o pau-brasil e a destruir a Mata Atlântica, da qual restam hoje menos de 10%, mas em todos os países que são hoje industrializados. Mais recentemente, detectou-se que a destruição das florestas – além da perda de biodiversidade e perturbações no ciclo hidrológico – acarreta: a emissão de gases que provocam o aquecimento global. Num hectare de área coberta por uma floresta densa, estão armazenados cerca de trezentas toneladas de CO2 (dióxido de carbono) correspondente a dez caminhões carregados de petróleo ou carvão. Há, portanto, sólidas razões para reduzir o desmatamento e estimular o reflorestamento de áreas degradadas, e esses são dois componentes importantes da luta que se trava hoje para evitar que o clima da terra mude de forma desastrosa.

Vantagens do reflorestamento e dificuldades

Apesar de suas vantagens, o reflorestamento e recuperação de áreas degradadas continuam a encontrar dificuldades devido à incompreensão de certos grupos. Quais são estas dificuldades? A primeira delas são ideias que se originam da desinformação de alguns ambientalistas de que um reflorestamento usando pínus ou eucalipto perturba o ciclo hidrológico e dá origem a um “deserto verde” onde nem passarinhos sobrevivem. As técnicas florestais mais modernas superam esses problemas e, por essa razão, o Protocolo de Quioto incluiu o reflorestamento como uma das atividades que pode beneficiar-se do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (mdl).

Por meio desse Mecanismo, países em desenvolvimento que promoverem o reflorestamento podem receber um pagamento pelo carbono que a floresta plantada absorve. Empresas dos países industrializados que arcarem com parte dos custos do reflorestamento recebem “créditos” que podem ser usados nos seus países de origem para demonstrar perante o governo que estão reduzindo as suas emissões. A obrigação de reduzir as emissões nesses países decorre do Protocolo de Quioto. A segunda dificuldade é que o Brasil poderia ser um dos grandes beneficiários deste Mecanismo, mas, curiosamente, no País, apenas um projeto de reflorestamento existe entre os mais de cinco mil projetos aprovados no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Isso ocorreu devido a uma combinação perversa entre preconceitos dos ambientalistas europeus e dos negociadores brasileiros na Conferência das Partes da Convenção do Clima, que ocorreu em Marrakesh alguns anos atrás. Os ambientalistas europeus argumentaram que, se as indústrias dos seus países promovessem o reflorestamento nos países em desenvolvimento como forma de cumprir suas obrigações de reduzir as emissões de carbono, elas deixariam de lado, em seus países, os esforços para emitir menos, por meio do aumento da eficiência energética e da mudança dos padrões de consumo. Ou seja, haveria um zero sum game que só beneficiaria os países industrializados.

Os negociadores brasileiros, na prática, usam os mesmos argumentos – o que é um equívoco sério, porque o principal prejudicado com o desmatamento da Amazônia é o próprio povo brasileiro. Além disso, mostraram-se preocupados com o fato de que a aceitação de créditos por meio de reflorestamento geraria um grande volume dos mesmos, baixando o seu valor de mercado. Em outras palavras, preferem manter elevado o valor de mercado dos créditos de carbono (cerca de dez dólares por tonelada de carbono), restringindo o MDL a pequenos projetos.

Aceitando este argumento, perde-se a noção de que o que interessa para o mundo como um todo é a redução das emissões, onde quer que elas ocorram. Além disso, perde-se a ideia de que, se o valor de cada crédito caísse, a perda dos recursos seria compensada por um maior volume de créditos. Como resultado, a COP de Marrakesh atribuiu aos créditos resultantes do reflorestamento o status de “créditos provisórios”, sob o argumento tecnicista de que era impossível garantir que a área reflorestada permanecesse intacta ao longo dos anos e, portanto, não seria realmente sustentável. Com isso, os investidores se desinteressaram de usá-los.

A solução para esse problema seria cobrar, junto com os créditos, um seguro para garantir sua preservação. Se a área reflorestada desaparecesse por um incêndio, por exemplo, o seguro garantiria que outra área equivalente a substituísse. É tempo de corrigir esta distorção no mdl. Com isso, permitir-se-ia expandir as atividades de reflorestamento em muitos países tropicais e, principalmente, no Brasil. Além disso, seria útil apoiar a redd como mecanismo global de mercado, com duas cláusulas: limites na proporção de offset para os países desenvolvidos e limite de absorção individual de créditos para os grandes países florestais como o Brasil.

Essa última condição é uma exigência dos países menores e seria importante que fosse assumida pelo Brasil para o País evitar ser criticado como oportunista na mudança de sua posição histórica. Seria, pois, importante negociar a inclusão do reflorestamento no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, removendo as cláusulas de “não-permanência”. A
atribuição de créditos temporários tornou inviáveis projetos deste tipo até o presente. Além disso, é necessário convencer a União Europeia a remover barreiras internas à comercialização de créditos de reflorestamento.

Propostas de São Paulo

Em contraste com as propostas dos diversos Ministérios, a legislação adotada pela prefeitura de São Paulo e pelo governo do Estado reconhece que o problema do aquecimento global é serio, que todos os países estão contribuindo para ele e que cada um deve fazer sua parte.

A Prefeitura do Município de São Paulo já fez aprovar Lei Municipal que determina uma redução de 30% nas emissões de gases de efeito estufa até 2012. O governo do Estado também propôs lei à Assembleia Legislativa, aprovada em meados de outubro, que estabelece metas e prazos claros para as emissões do estado de São Paulo.

SEÇÃO XVIII Das Metas e Prazos Artigo 31 – O Estado definirá medidas reais, mensuráveis e verificáveis para reduzir suas emissões antrópicas de gases de efeito estufa, devendo para tanto adotar, dentre outros instrumentos:

I – metas de estabilização ou redução de emissões, individual ou conjuntamente com outras regiões do Brasil e do mundo;

II – metas de eficiência setoriais, tendo por base as emissões de gases de efeito estufa inventariadas para cada setor e parâmetros de eficiência que identifiquem, dentro de cada setor, padrões positivos de referência;

III – mecanismos adicionais de troca de direitos obtidos.

SEÇÃO XIX Disposições Finais Artigo 32 – O Poder Executivo, por intermédio da Secretaria do Meio Ambiente, deverá finalizar e comunicar, até dezembro de 2010, o inventário das emissões por atividades antrópicas dos gases de efeito estufa que definirão as bases para o estabelecimento de metas pelo Estado.

§1º – O Estado terá a meta de redução global de 20% (vinte por cento) das emissões de dióxido de carbono (CO2), relativas a 2005, em 2020.

§ 2º – Ao Poder Executivo será facultado, a cada 5 (cinco) anos, fixar metas indicativas intermediárias, globais ou setoriais, antes de 2020.

Essas leis têm um caráter pioneiro porque foram adotadas em um país em desenvolvimento. Representam uma visão realista do problema, despida da retórica das negociações internacionais baseadas em premissas discutíveis, como salientado acima. A adoção de metas de redução das emissões (e trocas entre diversos setores) não deve ser visto – como já compreenderam os setores mais esclarecidos da indústria – como um obstáculo ao desenvolvimento, mas como um estímulo à modernização e à adoção de práticas mais eficientes e produtivas.