Indutor ou Ativo – O Papel do Estado como Tema da Campanha Eleitoral

De substantivo, a campanha presidencial produziu até agora dois adjetivos, ambos com relação ao papel desejado para o Estado. Ele deve ser um Estado ativo, capaz de trocar o velho papel de controlador e produtor pelo de regulador e coordenador estratégico de um grande esforço de reestruturação produtiva, sustentado por uma política industrial agressiva, combinando retomada do investimento público com maior eficiência do setor privado – como tem dito o candidato tucano José Serra? Ou tem de ser um Estado indutor, com capacidade de planejar, fortalecer empresas públicas, promover alianças com o setor privado e formular uma “orientação nacionalista da produção”, permitindo que “as coisas sejam feitas” – como vem afirmando a candidata petista Dilma Rousseff?

A pretensão de Lula sempre foi converter a eleição de seu sucessor num plebiscito entre ele e fhc e optar pelo tema que julga ser o divisor de águas da campanha: o tamanho do Estado. Na percepção popular, acreditam os governistas, para quem a máquina governamental teria perdido capacidade de planejar, fiscalizar e gerir ao longo das gestões tucanas, mais poder público significaria mais emprego e mais pessoas atendidas pelos serviços governamentais. Serra percebeu a armadilha e procurou indiferenciar-se ao máximo de Lula, para evitar a comparação com o presidente. Mas, como integrou no passado um grupo de economistas da Unicamp para quem é falsa a ideia de que os mercados são eficientes, o tema relativo ao tamanho e ao papel do Estado sempre foi de seu agrado. O problema é que as declarações suas e as de Dilma sobre essa questão pecam pelo excesso de retórica e pela obsessão com o politicamente correto. Preocupados em se preservar, abusam dos clichês, dos lugares-comuns e dos discursos de ocultação de suas intenções. A opacidade e o pragmatismo mascaram, assim, o alcance das mudanças por eles prometidas na agenda do País – agenda essa que, desde o Plano Real, gravitou basicamente em torno de bem-sucedidas medidas de estabilização monetária.

Essa agenda, que garantiu duas vitórias presidenciais para fhc nos anos 1990, substituiu a pauta anterior, fundada no dirigismo estatal e na intervenção econômica – ou seja, na atuação do Estado como controlador, planejador, executor, produtor e árbitro dos conflitos nos quais era parte. Ao tentar explicar as derrotas sofridas por Lula nas eleições de 1994 e 1998, líderes da oposição afirmaram que os partidos de esquerda e os defensores do controle estatal dos recursos estratégicos foram incapazes de compreender que as funções atribuídas ao Estado pelas esquerdas pendiam para o privado. “Abdicamos de propor alternativas de controle público não-estatal como respostas de fundo ao privatismo triunfante” – disse o então prefeito de Porto Alegre, Tarso Genro. “Ao assumir esta postura – contra as reformas sem propor reformas – a esquerda identificou-se politicamente com este Estado que aí está: reprodutor de desigualdades, protetor de corporações e submetido por séculos aos interesses de elites retrógradas da pior espécie. A esquerda confundiu a defesa monumental dos direitos básicos da cidadania com a defesa de um estatismo que sempre foi hostil à cidadania excluída, pobre ou simplesmente não apadrinhada”, concluiu (cf. o artigo “Estado Globalizado e esfera pública civil”, publicado na Folha de S. Paulo).

Décadas de debates sobre o papel do Estado

Entre a autocrítica proposta por Genro no início da década de 2000 e a atual campanha eleitoral, a questão do tamanho e do papel do Estado apareceu ora sob a forma de troca de fortes acusações entre governo e oposição, ora sob a forma de acirrados debates sobre o chamado “intervencionismo desenvolvimentista” – seja na perspectiva dos tradicionais instrumentos de proteção, seja no prisma da leniência macroe-conômica e fiscal. E, agora, volta como uma questão doutrinária, a exemplo do que ocorreu anteriormente em três momentos históricos – todos eles marcados pelo autoritarismo político: a) entre 1940 e 1945, durante o debate travado no Conselho Federal de Comércio Exterior entre Eugênio Gudin e Roberto Simonsen – o primeiro, um liberal ortodoxo que defendia a economia de mercado, e o segundo, um empresário que reivindicava maior presença do Estado, por meio de incentivos fiscais, medidas protecionistas e intervenção direta no setor de infraestrutura; b) na década de 1970, depois do lançamento do malogrado 2o Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico – talvez o momento mais significativo da questão do planejamento no âmbito do regime militar, ou seja, de sua utilização como estratégia de conformação da economia; e c) na década de 1980, quando, recolocando em novos termos o debate sobre as relações entre o político e o econômico, o velho modelo varguista de crescimento voltado para dentro e protegido da concorrência externa implodiu com a crise fiscal. Isso reduziu a capacidade de investimento do poder público, acarretou desequilíbrios setoriais crônicos, gerou hiperinflação, provocou desajustes microeconômicos que minaram o investimento e resultou num período turbulento em que houve oito pacotes econômicos, quatro novas moedas, onze diferentes índices de inflação, cinco congelamentos de preços, catorze políticas salariais, dezoito modificações das regras de câmbio, cinquenta e quatro modificações das regras de controle de preços e cerca de duzentos decretos em matéria de austeridade fiscal.

Em seus quase sessenta anos, o modelo varguista de desenvolvimento abriu caminho para iniciativas governamentais importantes que, apesar de terem alcançado resultados desiguais, mudaram o panorama social, econômico e institucional do País. Entre 1934 e 1945, surgiram a Carteira de Crédito Agrícola e Industrial do Banco do Brasil, o Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial, o Conselho Federal de Comércio Exterior e a Comissão de Planejamento Econômico, vinculada à Comissão de Segurança, presidida por Getúlio. No mesmo período, foram criadas a Companhia Vale do Rio Doce, a Companhia Siderúrgica Nacional, a Fábrica Nacional de Motores e a Fábrica Nacional de Álcalis, além de institutos setoriais e da nacionalização de portos e companhias de navegação. Essa forte intervenção do Estado na economia decorreu mais dentro de um certo pragmatismo e de um senso de oportunismo do que de uma vontade política racionalmente instrumentalizada por um processo de planificação que pensasse o desenvolvimento de modo articulado, via políticas setoriais e metas de execução. Justificado em nome da necessidade de “readaptação da estrutura da oferta e demanda” sem alterar as linhas do modelo varguista de substituição de importações, o 2o pnd reforçou o caráter autárquico da economia brasileira ao propor: 1) o deslocamento do setor automotriz para o petroquímico, como eixo do desenvolvimento; 2) a transferência dos incentivos fiscais dos setores de produção de bens de consumo durável para os de bens de capital e a consolidação do setor de equipamentos pesado a partir de compras do governo; 3) o aumento dos investimentos em infraestrutura e a concessão de estímulos financeiros e créditos favorecidos a projetos industriais no Nordeste, com o objetivo de reduzir a excessiva concentração industrial no Sudeste; e 4) a aliança com grandes empresas monopolistas nacionais. No entanto, os autores do plano subestimaram o choque do petróleo de 1973, que atingiu a matriz energética do eixo de de
senvolvimento proposto e avaliaram mal a subsequente recessão das economias desenvolvidas. Além de não se ter atingido a autossuficiência em insumos básicos, como estava previsto, as grandes obras de infraestrutura mobilizaram vultosas somas de recursos e amplos contingentes de mão de obra, deixando, após sua inauguração, o rastilho da tensão social. Como o Estado não dispunha de recursos para novos projetos, as equipes de trabalho foram condenadas à ociosidade e ao desemprego, o que levou ao inchaço das regiões metropolitanas e aumento dos índices de violência.

A partir daí, após o turbulento início da década de 1990, quando o primeiro presidente da República eleito pelo voto direto depois da ditadura sofreu um processo de impeachment, o dirigismo estatal justificado em nome do desenvolvimentismo cedeu vez à abertura econômica, à revogação das medidas legais que travavam a livre circulação de fluxos financeiros e à privatização de empresas públicas. Com isso, a chamada Era Vargas, em cujo âmbito os monopólios públicos, os oligopólios privados e o dirigismo governamental impuseram preços administrados, inibindo durante anos a formação de um sistema relativo de preços, salários e tarifas, deu lugar ao Plano Real e a um modelo mais aberto e market friendly – modelo esse surpreendentemente mantido pelo governo Lula em seu primeiro mandato, como ficou evidenciado no emblemático documento “A Retomada do Crescimento e as Reformas Microeconômicas”, divulgado pelo Ministério da Fazenda em 29 de dezembro de 2004. São 103 páginas que, tratando de mudanças na lei de falências e concordatas, dos códigos de processo civil e penal, de estímulos à poupança privada de longo prazo e o aperfeiçoamento dos instrumentos de crédito, aprofundam o diagnóstico de que o antigo modelo de desenvolvimento industrial brasileiro esgotou seu potencial e enfatizam a ideia de substituição de controles diretos, via autarquias, por controles indiretos, pelas agências reguladoras.

Em termos esquemáticos, o que se teve no decorrer dos anos 1990 e parte da década de 2000 foi a transição de um Estado de feições pretensamente keynesianas para um Estado pretensamente schumpeteriano – o primeiro tendente a valorizar o planejamento, a proteção à empresa nacional, as políticas de pleno emprego e o financiamento previdenciário intergeracional; o segundo, tendente a valorizar o equilíbrio orçamentário, a responsabilidade fiscal, a abertura comercial como estratégia de fomento à competitividade e inovação e ao autofinanciamento previdenciário, por meio de fundos de pensão.

De alguma forma, este é um tipo de Estado que substitui a tríade poder público/indústria nacional/integração social, comum ao chamado capitalismo “organizado”, por um processo de desestatização e inserção da economia nacional nos mercados globalizados. A ideia aqui não é de um governo que se destaque por sua capacidade de comando, mas por sua capacidade de articulação.

Reformas proporcionadas pelo Plano Real e mudanças a partir de 2008

Com a continuidade, no governo Lula, das políticas e reformas formuladas por seu antecessor, os bons fundamentos macroeconômicos do Brasil foram além de lhe propiciar uma fácil reeleição em 2006 – graças ao impacto da estabilização monetária na elevação da renda, na melhoria do perfil de sua distribuição, na oferta de crédito mais acessível à população e na inclusão de trinta milhões de pessoas no mercado de consumo. As reformas advindas com o Plano Real também asseguraram o bom desempenho do País na crise financeira de 2008. Elas garantiram o saneamento do sistema bancário e introduziram padrões mais eficientes de regulação e supervisão financeira. Além de dar prioridade a fatores essenciais à estabilidade, como o ajuste nos Estados e a Lei de Responsabilidade Fiscal, a política macroeconômica viabilizada pelo Real conseguiu combinar, com êxito, três pontos complementares: metas para inflação, regime de taxas flutuantes de câmbio e geração contínua de superávit primário. A partir de 2008, porém, à medida que as eleições foram-se aproximando, o projeto de reformas microeconômicas perdeu fôlego. Estudos justificadores do aumento do quadro do funcionalismo e da atribuição de novas funções para o Estado passaram a ser publicados pelo ipea. As agências reguladoras foram subordinadas ao comando político do Executivo, ficando sujeitas a diferentes interesses partidários e eleiçoeiros. E as propostas do governo para os setores de energia, no caso das reservas de pré-sal, e de comunicação, no caso da reativação da Telebrás, voltaram aos tempos do modelo desenvolvimentista inerente tanto ao Estado Novo quanto ao 2o pnd. Além disso, as autoridades econômicas passaram a apresentar como política fiscal anticíclica a redução do superávit primário – o que, na realidade, nada mais é do que a acomodação de expansão explosiva de despesas recorrentes num quadro de perda de arrecadação.

Dilma, intervencionista; Serra, regulador

No campo da oposição, a sinalização também não tem sido clara. Independentemente de Dilma se apresentar como sendo mais intervencionista e Serra como mais regulador, o fato é que este último parece ter dificuldade de esconder sua aversão à política de metas inflacionárias, câmbio flutuante e superávit primário iniciada por fhc, de quem foi ministro e com quem aparenta ter uma relação de amor e ódio. Nas poucas declarações menos retóricas que deu, ele mencionou erros na política de juros, ameaçou alterar o regime cambial e a política monetária e acenou com a possibilidade de maior interferência política nas decisões operacionais do Banco Central, submetendo-as ao controle estrito do governo. A autoridade monetária não é a Santa Sé, disse o candidato tucano, para quem o Banco Central não deveria olhar somente a meta da inflação, desconsiderando o nível de atividade econômica, para fixar a taxa básica de juros da economia. Mas, diante das advertências de que medidas como essas poderiam gerar aumento da inflação e desestabilizar os mercados, Serra – que nos tempos em que foi prefeito e governador defendeu a institucionalização do calote das dívidas de precatórios – amenizou a crítica à autonomia do bc, alegou não ser contra o regime de metas inflacionárias e retornou ao pragmatismo e à opacidade, em matéria de propostas para a redefinição do papel do Estado e para o arcabouço institucional de condução da política econômica.

A estabilidade das regras e o respeito à ordem jurídica são decisivas para o bom funcionamento do regime democrático e da economia de mercado. Quanto maior é a confiança nas instituições de direito, menores são os entraves devidos a incertezas e dúvidas sobre cumprimento de contratos e maior é a segurança para assegurar investimentos a médio e longo prazos. Nessa perspectiva, o retorno à discussão doutrinária sobre o tamanho e sobre o papel do Estado está introduzindo uma preocupante margem de insegurança, alimentada pelo aparente descaso dos candidatos com as “regras do jogo” – um deles, por exemplo, chegou a mencionar a possibilidade de conter gastos com fornecedores por meio da revisão dos contratos firmados pela União – e pela falta de clareza dos candidatos na definição do que vem a ser um poder público indutor ou ativo.

A redefinição do tamanho e das funções do Estado, cuja máquina se caracteriza por uma complexa trama de burocracias, diversas instâncias decisórias e distintos grupos de poder envolvidos em conflitos intragovernamentais, implica inúmeras mudanças legais. Várias delas dependem de pecs, cuja aprovação costuma ser lenta e exige intrincadas negociações políticas e um sem-número de concessões a lideranças partidárias. Nesse sentido, é importante lembrar que os períodos em que se discutiu para valer a questão do planejamento, como na época do debate Simonsen/Gudin e do 2o pnd, a economia era menor e menos diversificada, a sociedade era menos complexa e o País vivia sob um regime ditatorial ou autoritário. Hoje, a economia e a sociedade são bem maiores e funcionalmente diferenciadas. E, mais importante ainda, esta talvez seja a primeira vez – depois do período áureo do iseb, no final dos anos 1950 – em que a discussão sobre planejamento e desenvolvimento é travada efetivamente em ambiente democrático estabilizado. É uma diferença nada desprezível, principalmente se for levada em conta a fé que ativistas e indutores parecem ter na capacidade de determinação estatal da vida econômica e em relações de causalidade entre ação estatal e comportamento de mercado.

Candidatos tucano e petista: Estado forte

Por isso, a falta de posicionamento claro dos candidatos petista e tucano deixa uma enorme margem de risco, com os mercados podendo entrar em forte turbulência e até atropelar o calendário eleitoral – a exemplo do que ocorreu em 2002, quando Lula, então o candidato favorito nas pesquisas, teve de assinar uma carta aberta reafirmando a intenção de governar com responsabilidade, sem se deixar levar pelas teses defendidas por seu partido.

Na atual eleição, os candidatos tucano e petista insistem em bater na tecla de um Estado mais forte, focado na expansão do setor de infraestrutura, sem lembrar que isso exige não apenas um novo padrão de financiamento, mas, igualmente, um novo arcabouço jurídico. Que ideias ambos teriam a respeito da questão fiscal, de um lado, e da arquitetura legal necessária ao ativismo ou à indução governamental, de outro? Igualmente, conciliar o papel regulador do Estado com a expansão de Parcerias Público-Privadas (ppps) exige um tratamento jurídico flexível que é incompatível com a distinção clássica entre direito público e direito privado consagrada pela Constituição. O que os candidatos pretendem fazer para remover essa incompatibilidade e afastar o risco de que ela leve à “judicialização” da administração pública? A adoção de regras e procedimentos que permitam conjugar fidelidade às metas de um plano de desenvolvimento com ampla autonomia, flexibilidade e agilidade na execução é essencial para um Estado indutor ou ativo, mas pode resultar num extraordinário aumento da discricionariedade de determinados órgãos administrativos – e isso, como é sabido, costuma abrir caminho para um perigoso voluntarismo tecnocrático e para o subsequente sacrifício da legalidade dos meios em face da legitimidade dos fins, levando ao arbítrio.

Estratégias e ônus das escolhas

Por fim, os candidatos até agora não tocaram numa questão básica: de que modo o Estado pode ser indutor ou ativo num contexto de dispersão geográfica da produção industrial, onde a busca por vantagens comparativas por parte das empresas afeta a capacidade fiscal dos governos, na medida em que as grandes corporações passam a sediar suas unidades onde a tributação de capital é menor? Num cenário de crescente interferência cruzada de atores transnacionais, em que medida um Estado indutor ou ativo – ou seja, um Estado forte – tem condições efetivas de erguer barreiras ao comércio internacional e de recorrer a uma ordem jurídico-política nacional capaz de modificar uma lógica de organização e funcionamento dos mercados de bens, serviços e capitais que é basicamente transnacional? Evidentemente, isso não significa que o Estado não possua papel relevante – inclusive e especialmente do prisma regulatório. Mas, nesse contexto em que a integração dos mercados relativiza a ideia de soberania, muda o cenário externo e abre caminho para novas escalas de poder econômico e para formas não-territoriais e funcionalmente orientadas de poder institucional, torna-se difícil, se não impossível, acreditar no Estado como único grande gestor da sociedade e confiar demasiadamente na vontade política dos governantes.

Com o País precisando investir mais para crescer e com os gastos primários das diferentes instâncias do poder público expandindo-se num ritmo maior do que a taxa de crescimento do pib, as promessas vagas e retóricas dos candidatos tucano e petista de alterar o tamanho do Estado e de elaborar uma nova estratégia nacional de desenvolvimento tendem a gerar incertezas que, formando um círculo vicioso, desencorajam investimentos e, com isso, comprometem o crescimento. Para evitar esse risco, o adequado seria que ambos definissem com maior objetividade o que efetivamente desejam, anunciando não um plano onde o Estado define metas, investimentos e prazos, mas um conjunto de princípios e de regras que evidenciem a posição de cada um com relação à estabilidade monetária e mostrem para onde o País poderá ir sob seu comando. Essa estratégia certamente geraria para os candidatos o ônus político de ter de fazer escolhas e de se comprometer com elas nos meses mais agudos da campanha eleitoral. Mas, como o quadro político-institucional seguramente ficaria mais nítido, uma iniciativa dessa magnitude teria a vantagem de reduzir incertezas e riscos que podem limitar a capacidade do País de crescer com maior rapidez. De certo modo, foi o que Lula intuitivamente descobriu em 2002, quando lançou a “carta ao povo brasileiro”. E é por isso que alguns dos mais argutos analistas políticos, pondo em dúvida a capacidade dos candidatos de responder aos desafios lançados pelas circunstâncias históricas que os converteram em personalidades públicas, vêm afirmando que chegou para ambos a hora de lançar novas Cartas ao Povo.