Itaipu: Símbolo da Concórdia (Ou Ponto de Atrito?)

No último ano, Itaipu passou a frequentar assiduamente o noticiário nacional, em função de reivindicações feitas pelo novo governo paraguaio para renegociar alguns pontos do Tratado assinado pelos dois países em 26 de abril de 1973.

Trata-se de questão de natureza relevante pelo que representa Itaipu nas relações entre os dois países. Uma melhor compreensão desse contexto nos compele a retroceder alguns anos na história.

Com esse objetivo, examinaremos aspectos como: a construção das relações bilaterais, as condições estabelecidas no Tratado de Itaipu, aspectos técnicos e econômicos da obra resultante, as reivindicações de modificação do Tratado e o papel reservado a Itaipu no futuro.

Da Guerra da Tríplice Aliança ao Tratado de Itaipu

Vemos hoje os dois países como muito próximos entre si, com uma relação comercial sólida, um turismo bastante ativo, a presença de comunidades migratórias e as atividades de exportação e importação paraguaias cruzando o estado do Paraná rumo ao porto de Paranaguá.

Mas este cenário atual, em termos históricos, é relativamente recente. Após o final da Guerra da Tríplice Aliança em 1870, a primeira aproximação com o Paraguai ocorreu apenas em 1941, com uma visita do presidente Getúlio Vargas a Assunção. A visita teve como resultado a posterior assinatura de vários acordos, entre os quais a concessão de um porto livre para o Paraguai em Santos.

Entretanto, essa concessão teve resultados pouco efetivos, pois não havia malha rodoviária ou ferroviária e nem pontes que unissem os dois países.

O Paraguai continuava na dependência exclusiva da Argentina, desenvolvendo suas atividades de exportação e importação através do porto de Buenos Aires, alcançado por via fluvial por meio do rio Paraguai.

Estava lançada, porém, a semente em solo fértil para uma complementaridade de interesses entre as duas nações: o Paraguai, país mediterrâneo, em busca de uma alternativa de saída para o mar, e o Brasil, único país de língua portuguesa na América do Sul, em busca de uma integração com o mundo hispânico de seu subcontinente.
Nos anos imediatamente subsequentes, os dois países passaram por momentos conturbados em suas vidas políticas, com sucessivas alternâncias de governantes no poder, o que impediu uma continuidade efetiva daquela aproximação inicial.

Foi apenas a partir dos governos de Juscelino Kubitschek e Alfredo Stroessner que houve uma retomada vigorosa do relacionamento entre ambos, resultando em decisões de grande alcance:

    – em janeiro de 1956, concedeu-se um porto livre para o Paraguai em Paranaguá;
    na mesma ocasião, o Banco do Brasil ofereceu empréstimo que permitiria a construção da rodovia Coronel Oviedo–Puerto Franco;
    – em outubro do mesmo ano, os dois presidentes se encontraram no local onde seria construída a futura Ponte da Amizade, obra que Juscelino inaugurou ainda em seu governo.

Concretizou-se, assim, uma relação apoiada em sólidos motivos econômicos e políticos para ambos os países. As relações continuaram a se desenvolver, e outros acordos foram firmados nos anos seguintes, até que um fato de grande relevância azedou o ambiente entre os dois países.

O Brasil analisava o potencial hidráulico do salto de Sete Quedas, no rio Paraná, visando um aproveitamento a ser implementado em território considerado nacional. Eis que o Paraguai levanta uma questão sobre a demarcação de limites fronteiriços na região em que se estabeleceria o projeto, argumentando que os tratados assinados anteriormente não eram determinantes quanto ao país ao qual pertenciam aquelas cataratas.

As discussões que se seguiram beiraram o rompimento das boas relações construídas entre os dois países. Cada lado tinha seus argumentos interpretativos do que definia o Tratado de 1872 e seu Tratado Complementar de 1927 sobre a demarcação da fronteira entre os dois países naquela região.

O desenlace, entretanto, deu origem a uma solução pacífica e de estreitamento ainda maior nas relações entre Brasil e Paraguai. Nesse contexto, deu-se a assinatura da Ata de Iguaçu, em 22 de junho de 1966, pela qual os governos brasileiro e paraguaio decidiram “proceder ao estudo e levantamento do potencial dos recursos hídricos pertencentes em condomínio aos dois países (grifo nosso), do salto Grande de Sete Quedas ou salto de Guaíra”.

A partir daí, estudos conjuntos se desenvolveram, resultando na definição do projeto de Itaipu, que teve o seu escopo inicial ampliado para o “aproveitamento dos recursos hídricos do Rio Paraná, pertencentes em Condomínio aos dois Países, desde e inclusive o Salto Grande de Sete Quedas ou Salto de Guaíra até a foz do Rio Iguaçu”.

A decisão tomada concretizou-se no Tratado assinado em 26 de abril de 1973, determinante de um estreitamento das relações políticas e comerciais entre os dois países, além de coroamento de um processo de aproximação iniciado cerca de trinta anos antes com o restabelecimento do clima de amizade e respeito mútuo que vinha sendo cultivado desde Vargas.

Itaipu nascia como um instrumento de disse¬minação do espírito de boa vontade e de concórdia entre Brasil e Paraguai, de um lado, eliminando uma disputa territorial e, de outro, gerando energia para ambos os países. Vários desses fatos estão detalhadamente relatados no livro A Herança de Stroessner, fruto de profunda pesquisa realizada pelo professor Alfredo da Mota Menezes.

Um Tratado equilibrado e uma grande obra

Na ocasião, realizei uma análise comparativa entre os dois projetos e o resultado foi surpreendente: a nossa hidrelétrica apresentava um volume de concretagem oito vezes maior e um volume de escavação cinco vezes maior.

Além disso, Itaipu ostentava um maior valor de investimento realizado e dedicava-se a um objetivo muito mais nobre: a produção de energia indispensável para o desenvolvimento da humanidade e a partir de uma fonte não-poluente.

Some-se a isso que Brasil e Paraguai, tidos ainda como países subdesenvolvidos, realizaram o projeto com tecnologia própria no que diz respeito à construção da barragem e obras civis e com uma grande participação da indústria nacional brasileira na produção dos equipamentos e materiais utilizados. Portanto, não faltam motivos para que demonstremos particular orgulho e respeito por Itaipu.

Observe-se que mesmo a Usina de Três Gargantas, concluída na China neste início de século XXI, apesar de ter u
ma potência instalada maior, não tem a mesma regularidade de vazão hidráulica, o que resulta numa eficiência menor e faz com que Itaipu continue a ser a maior produtora mundial de energia hidrelétrica.

No que diz respeito ao Tratado, as dificuldades enfrentadas por brasileiros e paraguaios que o negociaram foram diferenciadamente desafiadoras.

A questão principal era a de garantir uma absoluta igualdade de direitos e obrigações, apesar dos países apresentarem diferenças profundas em matéria de extensão territorial, tamanho populacional e, consequentemente, porte de suas economias.
Inevitavelmente, o Brasil teria que responder pela garantia do mercado necessário para absorver a energia que seria produzida, e teria que isoladamente viabilizar a obtenção dos recursos necessários para a construção da obra.

Apenas para efeito de raciocínio, hoje o Paraguai atenderia toda a sua necessidade de energia hidrelétrica com apenas uma unidade geradora de Itaipu. O Brasil precisa das outras 17 unidades geradoras para atender 20% de suas necessidades. Vale dizer, para atender toda a sua necessidade, o Brasil precisaria de 85 unidades geradoras.

Isto significa que 85 é o fator aproximado da diferença das economias dos dois países, e também o fator da diferença do porte representado por Itaipu para cada um deles. A receita operacional de Itaipu, em 2008, de aproximadamente US$ 3,5 bilhões em 2008, tem para o Paraguai a mesma importância que para o Brasil teria uma receita de cerca de US$ 300 bilhões. Ou sejam, três Petrobrás, conforme valor de mercado indicado na mais recente edição “Maiores e Melhores”, da Revista Exame.

Essa análise é importante para conseguirmos entender a sensibilidade que o assunto possui para o nosso parceiro.
Brasil e Paraguai, apesar das assimetrias, acordaram condições no Tratado que respeitaram integralmente a preservação da dignidade, soberania e interesse de seus respectivos países, tais como:

    – igualdade de participação no capital da entidade binacional a ser criada (Artigo III);
    na medida do possível e em condições comparáveis, utilização equitativa de mão-de- obra, especializada ou não, dos equipamentos e dos materiais disponíveis nos dois países (Artigo XI);
    – energia gerada dividida em partes iguais entre os dois países, reconhecido a cada um o direito de aquisição da energia não-utilizada pelo outro para seu próprio consumo (Artigo XIII);
    – estabelecimento de uma remuneração adicional para a parte que ceder energia (Artigo XV, § 3).

Acresce que o Brasil, através de Notas Reversais trocadas na mesma data da assinatura do Tratado, assumiu responsabilidades diferenciadas de modo a viabilizar o projeto, dentre as quais podemos destacar duas que tiveram impacto importante na economia do País:

    – compromisso de aquisição do total da potência instalada, excluída a parcela definida pelo Paraguai para seu consumo próprio, de modo a assegurar mercado para o empreendimento;
    – responsabilidade por viabilizar a totalidade dos recursos financeiros necessários à construção de Itaipu.

Responsabilidades e ônus diferenciados do Brasil

Este foi o cenário em que se desenvolveu a construção de Itaipu, um período em que a taxa dos juros internacionais esteve quase sempre em dois dígitos e, em alguns anos, se aproximou de 20%.

Com o crédito escasso e a subordinação a limites nos investimentos, impostos pelo FMI, o Brasil sacrificou muitos de seus projetos próprios para, na medida do possível, privilegiar Itaipu, de modo a perseguir o objetivo estabelecido no Artigo XVI do Tratado, qual fosse: empenhar-se em estabelecer as condições para que a entrada em serviço da primeira unidade geradora ocorresse até 1981. Foi um grande feito, para uma obra desse porte e, com todas as dificuldades surgidas, dar início à geração de energia em 1984, com apenas três anos de atraso.

À medida que as unidades geradoras entravam em operação e a produção de energia aumentava, a economia brasileira perdia fôlego, passando por momentos de recessão que resultaram num significativo excedente de energia elétrica disponível. Em consequência, conforme previsto no § único do Artigo XIII, o Brasil durante vários anos arcou com o ônus de remunerar Itaipu pelo total da potência instalada, excluída a parcela definida pelo Paraguai para sua utilização, independentemente de consumi-la ou não, e a preços superiores aos praticados no mercado.

Ainda, com o cenário de juros excepcionalmente elevados e o projeto sendo viabilizado quase que totalmente com recursos de terceiros, de modo a possibilitar que ambos os países tivessem igual participação no capital de apenas US$ 100 milhões, os encargos financeiros elevaram excepcionalmente o custo final da obra. Dados disponibilizados por Itaipu um ano atrás davam a previsão atualizada de que o custo final do empreendimento será de US$ 27 bilhões, dos quais US$ 12,2 bilhões correspondem a investimentos diretos e o restante, a custos financeiros.

Em suma, à luz dos vários critérios considerados, podemos concluir que o Tratado foi sensível às realidades muito diferentes de Brasil e Paraguai, na busca de seu objetivo maior de implementar um projeto que concorresse para o fortalecimento dos laços de amizade e cooperação entre os dois países e respeitasse as suas diferenças.
É necessário compreender que a binacionalidade é o fator de que se forma a espinha dorsal do empreendimento.E como dois países dificilmente têm o mesmo projeto para o futuro, a binacionalidade representa condição potencialmente conflituosa, a ser permanentemente e eficientemente administrada para assegurar o convívio fraterno entre as duas nações, respeitados os respectivos interesses nacionais.

As modificações pretendidas no Tratado

A Declaração Conjunta dos Senhores Presidente do Brasil e do Paraguai, emitida em julho passado, revela a disposição de avaliar duas questões básicas:

    – a elevação do fator de multiplicação para os valores a serem recebidos pelo Paraguai a título de cessão de energia, de 5,1 para 15,3;
    – a conveniência de autorizar a ANDE, empresa paraguaia equivale
nte à Eletrobras, a comercializar no mercado brasileiro a energia de Itaipu correspondente aos direitos de aquisição do Paraguai.

A primeira questão que se coloca é se tais modificações são possíveis.
O Tratado de Itaipu tem prazo de duração indeterminado e, consequentemente, à luz do disposto em seu Artigo XIV, a pretensão expressa no item ii exigiria, a meu ver, a concordância de ambos os governos, com a aprovação dos respectivos Congressos Nacionais.

Tem havido opiniões segundo as quais a redação do Artigo XIV permitiria uma interpretação que viabilizaria a adoção da modificação pretendida sem necessidade de uma alteração do Tratado. Entretanto, Notas Reversais trocadas anteriormente entre os países e legislações complementares já aprovadas consagram o entendimento de que a Eletrobras é a única comercializadora da energia de Itaipu consumida no Brasil.
Já o Anexo C ao Tratado, que define as “Bases Financeiras e de Prestação dos Serviços de Eletricidade de Itaipu”, estabelece condições a serem observadas por 50 anos, prevendo que a partir deste prazo novas condições serão negociadas. Esse Anexo, em seu item III.8, estabelece as condições de remuneração pela energia cedida. Assim, sem alteração alguma do Tratado, poderiam ser estabelecidas novas condições para a referida remuneração a partir de 2023. Mas antes disso, somente com a concordância de ambos os governos, ou seja, com a aprovação dos respectivos Congressos Nacionais.

Quanto ao procedimento, ambas as modificações pretendidas parecem ser pacíficas, uma vez que a Declaração Conjunta prevê o encaminhamento das respectivas propostas para aprovação congressual. A discussão principal passa, pois, a ser quanto ao mérito das reivindicações paraguaias.

Sobre a comercialização de energia para consumo no Brasil pela ANDE, penso que as questões a serem equacionadas são de difícil solução, pelas seguintes razões:

    – pelas condições atuais, o Paraguai tem a garantia de que a totalidade da energia correspondente aos seus direitos de aquisição é comercializada e paga à Itaipu, independentemente de ser consumida. Ao contratar parcela adicional ao seu próprio consumo para comercialização direta, o país, pelo Tratado, teria que assumir o risco do pagamento, pela ANDE à Itaipu, da energia não-consumida. Até aqui, cabe ao Brasil arcar com esse ônus, através da Eletrobras, como de fato ocorreu por diversos períodos no passado;

    – a energia vendida por Itaipu precisa ser transmitida até o consumidor final que a adquire. Hoje as linhas de transmissão existentes são de propriedade da Eletrobras e suas subsidiárias. Além disso, em razão de a energia cujo direito de aquisição pertence ao Paraguai ser gerada em 50 Hz, o país vizinho, se puder vendê-la diretamente no mercado brasileiro, terá que necessariamente se utilizar da estação retificadora para corrente contínua e da linha de transmissão de Furnas, que transmite a energia até a estação de São Roque, no estado de São Paulo, onde ela é convertida para corrente alternada em 60 Hz, frequência para o consumo no Brasil.

    – por fim, repetindo uma situação acontecida muitas vezes no passado, a energia de Itaipu é hoje mais cara do que alternativas existentes no mercado nacional. Pelo menos é o que analistas e técnicos têm opinado quando comparam a tarifa atual de Itaipu com o valor da energia a ser oferecida, por exemplo, pelas usinas do rio Madeira, recentemente licitadas. Ou seja, o Paraguai teria que garantir a Itaipu o pagamento dessa energia pelo valor estabelecido para sua tarifa, independentemente de revendê-la por um valor maior ou menor.

O grande desafio é equacionar as questões acima, sem prejuízo do que o Tratado dispõe sobre a remuneração que deve ser garantida à Itaipu e sem acarretar qualquer ônus a ser transferido para a entidade binacional e, consequentemente, para o outro parceiro.

Além das questões puramente econômicas, é relevante avaliar os reflexos dessa modificação para as subsidiárias da Eletrobras, as quais, baseadas nas condições hoje vigentes no Tratado, assumiram compromissos correspondentes ao fornecimento da energia que hoje está à sua disposição e que teriam que buscar novas fontes de suprimento.

A atividade nessa área exige um planejamento de médio/longo prazo e por isso os compromissos de contratação da energia de Itaipu estão previstos para vigerem por no mínimo dez anos. Uma eventual substituição de fontes de suprimento pode não ser uma operação tão singela.

Sobre a elevação do fator de multiplicação, acarretando um valor adicional de US$ 240 milhões/ano no pagamento feito pela cessão de energia cujo direito de aquisição pertença ao Paraguai, entendo que é uma questão essencialmente política, a ser justificada por interesses nacionais maiores no âmbito da evolução das boas relações existentes entre os dois países.

Há exemplos no âmbito internacional de medidas de incentivo ao desenvolvimento de países menos desenvolvidos de uma comunidade, como no caso da Comunidade Europeia, com vistas a tornar mais homogêneas as suas economias, e com isso criar condições mutuamente benéficas no futuro.

Mas, novamente, a implementação da medida que aumenta o valor pago pela energia cedida deve estar condicionada a uma fórmula que não onere o consumidor brasileiro e que permita identificar a contrapartida em benefícios ao País. Devemos ter em mente que a energia é um insumo de valor estratégico, que entra na cadeia de formação de preços de qualquer bem ou serviço, impactando a competitividade do País e o controle da inflação.

Também não deve ser esquecido que a participação brasileira em Itaipu se dá através da Eletrobras, que é uma empresa de capital aberto e, portanto, qualquer medida a ser implementada deve considerar o respeito aos direitos de seus acionistas minoritários.

Enfim, tendo em vista a binacionalidade de Itaipu e sua importância para ambos os países e especialmente para o Paraguai, a abertura ao diálogo e a disposição de buscar caminhos que harmonizem pontos de vista conflitantes são imperativas, e devem contribuir para um estreitamento de suas relações e resultar em decisões que atendam aos respectivos interesses nacionais.

O futuro papel de Itaipu

O montante necessário para o pagamento da amortização dos empréstimos recebidos e dos respectivos encargos financeiros tende a uma redução gradativa até a quitação total da dívida em 2023. Com isso, um formidável volume de recursos estará à disposição de seus acionistas num futuro muito próximo.

Itaipu é uma usina cuja eficiência na produção de energia é uma referência mundial, e é uma entidade criada para a implantação e operação de uma obra só, totalmente concluí¬da. Restará dirigir os esforços para otimizar cada vez mais os seus custos, atingindo patamares de gestão cada vez mais eficientes e gerando cada vez mais recursos para promover o desenvolvimento econômico e social de ambos os países.
Nesse sentido, o Anexo B ao Tratado, que descreve as instalações destinadas à produção de energia elétrica e as obras auxiliares, prevê em seu item III.11 o projeto das obras necessárias para atender aos requisitos do tráfego de navegação fluvial.

Esse ponto está abordado pelos Senhores Presidentes no item 11 da Declaração Conjunta.

Comprovada a viabilidade técnica, econômica e socioambiental dessas obras, Itaipu terá mais uma etapa a cumprir como veículo para o adensamento das relações entre Brasil e Paraguai, através de um projeto que viabilizará um meio de transporte com as virtudes de ser mais econômico e menos poluente.

Itaipu é, sem dúvida, uma obra predestinada a renovar sua capacidade de distribuir benefícios, contribuindo para disseminar a concórdia entre os países que une.