O “Mal-Estar” do Judiciário

Os indicadores divulgados pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) sobre o Judiciário revelam que o número de processos por magistrado não para de crescer. Em 2013, tramitaram na Justiça mais de 95 milhões de processos, sendo que 70% (66,8 milhões) estavam pendentes desde o início do ano. Portanto, houve um acréscimo real de 30% no volume de processos, os quais, em termos absolutos, em relação a 2009, representam um acréscimo de mais de 12 milhões de novos processos instaurados.
Não bastasse, a taxa de congestionamento não parou de crescer: para cada 100 processos, apenas 29 foram baixados à primeira instância. No entanto, o número de juízes e desembargadores não aumentou nesse período, o que resulta em mais carga de trabalho para os magistrados, com o risco de comprometer, em alguns casos, a qualidade técnica das decisões judiciais.
Outro aspecto relevante é a quantidade de execuções fiscais que ultrapassa em mais de meio milhão de processos. Para se ter uma ideia, se fossem retiradas do Judiciário as execuções fiscais, a taxa de congestionamento cairia em 10 pontos percentuais, atingindo o patamar de 61%. Esta questão será tratada mais adiante quando abordarmos a necessidade de criação da justiça administrativa.
Assim, o objetivo deste artigo é verificar e dimensionar as causas do exponencial crescimento do número de processos que chegam – e se arrastam no Judiciário brasileiro – e quais seriam as formas de reduzir esse congestionamento – se é que é possível cogitar de algo tão ambicioso.
A tradição individualista brasileira e a “massificação” das demandas judiciais
Aorigem do abarrotamento de nossos tribunais é matéria de emblemáticas discussões pelos que se dispõem a estudar a história de nosso direito processual. Em linhas gerais, no entanto, como uma das importantes causas de nossa tradição de litigiosidade excessiva, é comum a remissão à tradição individualista da escola paulista de Enrico Tulio Liebman e a forma pela qual nosso código de processo civil foi conformado. Paralelamente, nossa vocação formalista continua forte.
Instituído pela Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, o atual Código foi estruturado para atender, preponderantemente, aos interesses individuais levados à tutela do Judiciário. Como exemplo-síntese da concepção adotada, o artigo 6º de nosso atual Código de Processo Civil expressa que: “ninguém poderá pleitear, em nome próprio, direito alheio, salvo quando autorizado por lei”.
Assim, no nascimento das regras que ditam a forma e o modo pelo qual um conflito deve ser resolvido, previu-se que o Estado mediaria, em preferência, um conflito individual e concreto, refletindo, de maneira típica, a cultura que prevalecia à época.
No entanto, a partir do fenômeno de multiplicação e do adensamento das relações sociais, importantes alterações ocorreram nos cenários político, econômico, científico, religioso e social. O Poder Judiciário, nessa esteira, também se modificou.
Deparou-se ele, nesse seu novo panorama jurisdicional, com o fenômeno que se denominou de “massificação de demandas”, em que ações judiciais de origem comum foram (e são) apresentadas aos montes. Trata-se, quase sempre, de conflitos ligados à ascensão das classes sociais ao papel de diuturnos consumidores, seja em relação ao serviço de telefonia que utilizam, de transporte, de saúde, de moradia ou de educação que contratam, assim como de seus trabalhos e outros infindáveis temas.
Surge, então, a necessidade de ampliação da capacidade estatal de dar respostas mais rápidas e eficientes, o que ensejou, a partir de 1985, as primeiras tentativas de inserção de mecanismos judiciais de resolução coletiva de demandas, além de meios jurídicos apropriados para sua defesa.
As reformas propostas
Refere-se, aqui, em um primeiro momento, aos novos diplomas que regulamentam os direitos coletivos, os individuais homogêneos e os difusos, tratados, por exemplo, na Lei nº 7.347, de 24.07.1985 (a Lei da Ação Civil Pública), ou na Lei nº 8.078, de 1990 (Código de Proteção e Defesa do Consumidor).
Com efeito, muito embora estas leis não inaugurem, no direito brasileiro, a tutela de direitos coletivos (meio ambiente, cultura, patrimônio público, dentre outros) – a qual surge com a Ação Popular, prevista pela Lei no 4.717/1965 –, é com estas legislações que se passa a dar, no Brasil, o que se considera o tratamento coletivo a direitos violados.
Como resposta à “massificação de demandas”, portanto, passa-se a dar guarida a direitos considerados individuais em essência (erros em contas de telefone, na contagem do consumo de água ou luz, de cobrança equivocada em fatura de cartão de crédito), mas que podem ser considerados e ter tratamentos coletivos (ou supra individuais) por ocasiões específicas.
Tenta-se, assim, engrandecer a participação das associações legalmente estabelecidas, e com fins institucionais de defesa de determinada categoria – como de consumidores eventualmente lesados, por exemplo –, para que elas, por uma única ação, tenham legitimidade para discutir direitos (subjetivos) que afetam vários de seus membros lesados.
Entretanto, muito embora louvável a tentativa, verificou-se que a simples adoção da litigiosidade em massa não se revelou suficiente para conter o crescente fluxo de causas repetitivas.
As razões mais relevantes para essa constatação são: (i) a inexistência de associações suficientes para ajuizamento de ações coletivas; (ii) a proibição de se utilizar dessas ações para discutir tributos, contribuições previdenciárias ou FGTS; ou mesmo (iii) a restrição territorial de aplicação de uma decisão tomada em sede de processo coletivo.
Logo, em uma segunda etapa de mudanças, são inseridos em nosso ordenamento processual instrumentos também capazes de atender à cada vez mais reclamada efetividade processual, em mais uma tentativa de se racionalizar a enxurrada de ações encaminhadas anualmente.
Diante do permanente congestionamento das vias judiciais, são criados, com a Emenda Constitucional 45/2004, mecanismos específicos para redução e solução prioritária e uniforme de causas, tais como a súmula vinculante, a figura da repercussão geral – como critério para admissão de recursos extraordinários interpostos ao Supremo Tribunal Federal – e dos recursos repetitivos, quando diante de recursos especiais apresentados ao Superior Tribunal de Justiça.
Por último, e em vias de aprovação no Congresso Nacional, está o Novo Código de Processo Civil, no qual se destaca o denominado Instituto de Resoluções de Demandas Repetitivas, que inova ao trazer para a instância ordinária, de cognição ampla e obrigatória, instrumento hábil e capaz de gerar certa uniformidade aos particulares diante de situações de idêntica matéria jurídica.
Trata-se de mais uma experiência de se trazer o trato coletivo para o ordenamento jurídico brasileiro, cujas experiências, até o presente momento, esbarram na cultura individualizada vigente.
Assim, no novo CPC, permite-se a certo magistrado que, diante da redundância de processos a respeito de determinada questão, provoque o Tribunal hierarquicamente superior, de modo a se dar uma única resposta que será aplicada imediatamente a todas as ações movidas com igual embasamento jurídico.
O panorama atual do Judiciário
Contudo, o que se verifica – com a óbvia exceção do Código que está por vir – é que as soluções intentadas ainda não foram suficientes para resolver o problema enfrentado pelo Judiciário.
Não se trata, aqui, de críticas às medidas legislativas adotadas. A Emenda Constitucional de nº 45 é absolutamente importante em razão das mudanças estruturais que foi capaz de realizar no Poder Judiciário, com destaque para o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), cujo relatório, aliás, instrui a presente análise.
O que se percebe é que, como os próprios números apresentados no início deste texto demonstram, é inquestionável que o Judiciário, hoje, realiza verdadeiro “trabalho de Sísifo” – aquela figura mitológica conhecida por realizar tarefa rotineira e cansativa de rolar pedras montanha acima e que acabavam descendo antes do cume, obrigando-o a recomeçar.
Deste modo, é certo que o ordenamento jurídico de determinado Estado deve estar em compasso com os anseios daqueles a quem suas ordens se destinam, sob pena de se interrogar sua própria legitimidade institucional, por isso o “mal-estar” do Poder Judiciário atual.
A efetividade na prestação jurisdicional deve estar em constante diálogo com a garantia constitucional do acesso à justiça. O acesso a uma ordem jurídica justa guarda, verdadeiramente, intrínseca relação com a necessidade de uma resposta rápida e efetiva, impossível de ser atendida no panorama atualmente verificado.
O sistema, tal como ele se encontra, é burocrático e afastado de sua primordial função, que é a de produzir segurança jurídica, isto é, estabilidade de suas decisões e previsibilidade a respeito de sua interpretação para certos atos, fatos e condutas.
Além disso, o sistema atual é caro. Segundo os dados do CNJ, apenas para custeio das despesas da Justiça Estadual, gasta-se, aproximadamente, R$ 34 bilhões, o que representou um aumento de 27,5% no último quinquênio. Note-se que, nestes custos, são apenas considerados os valores diretamente incorridos pela administração, em razão de salários e custos de manutenção, por exemplo.
Sequer se consideram as despesas que as partes incorrem. O credor que tem direito a receber R$ 500 e aciona a Justiça pelo rito ordinário, pode considerar o valor já perdido. No final de oito anos, prazo médio que leva para uma ação para ter uma solução final no Judiciário brasileiro, se ele ganhar a causa e receber o dinheiro, já terá gasto os mesmos R$ 500 ou mais com os custos processuais e honorários advocatícios. A conclusão é de um estudo sobre o Judiciário e a Economia, feito pela Secretaria da Reforma do Judiciário, do Ministério da Justiça.
Infelizmente, os números não tendem a melhorar. Segundo o já referido estudo do CNJ, é preocupante o progressivo e constante aumento do acervo processual, que tem crescido a cada ano a um percentual médio de 3,4%, razão pela qual uma solução não passe, necessariamente, por uma mudança procedimental, mas sim cultural.
Portanto, é de se questionar se simplesmente a adoção de alterações legislativas – por mais complexas que elas sejam – não seriam medidas que, isoladamente, não tenham o condão de trazer a mudança imaginada.
A experiência estadunidense
Aexperiência internacional pode ajudar neste aspecto. Nos anos 1970, a Justiça da Cidade de Nova York apresentava grande congestionamento na tramitação de processos. Numa primeira abordagem, pensou-se em fazer uma atualização de rotinas procedimentais, mas logo se verificou que o crescimento do estoque anularia os eventuais ganhos de agilidade. Em decorrência, decidiu-se pela criação de grupos de juízes itinerantes que visitavam cada corte e julgavam coletivamente cada processo no estado em que se encontrava.
Posteriormente foi feita uma avaliação das decisões tomadas nos diversos casos e concluiu-se que elas seriam de melhor qualidade e mais adequadas do que as decisões convencionais. Numa outra pesquisa, as partes – inclusive as perdedoras – consideraram também satisfatórias as decisões tomadas.
O que se pode concluir é que, ao contrário do que se pensa, a lentidão processual nada tem a ver com a qualidade da decisão final. Ao contrário, quanto mais distante dos fatos que deram origem ao litígio mais aumenta o risco de a decisão revelar-se anacrônica. Uma das críticas que se faziam contra a criação do Juizado Especial de Pequenas Causas, em 1984, era justamente que a simplificação processual tornaria as decisões mais expostas ao risco de erros. Infelizmente, não há pesquisas sobre a qualidade técnica desses julgados. Quanto à clientela, as críticas são principalmente em relação à lentidão processual.
Conclusão e recomendações
Dessa forma, se a melhor forma de se perceber qualquer enfermidade, é pelo diagnóstico do paciente, a situação do Judiciário brasileiro é aflitiva. A adoção de novas e complementares medidas podem e devem ajudar o país.
O CNJ até estabeleceu metas de cumprimento sobre redução do estoque de processos. Nesse sentido, houve algum progresso, dependendo de cada Tribunal. No entanto, como vimos, continuou a subir a quantidade de casos em tramitação. Isto está levando a interpretações bastante flexíveis das regras processuais aplicáveis.
No Superior Tribunal de Justiça, por exemplo, várias providências vêm sendo adotadas para agilizar a tramitação de recursos. Algumas turmas já adotam procedimentos que não estão previstos nas normas processuais, tais como a projeção em tela do acórdão, antes mesmo da sustentação oral. A ideia é convencer os advogados a desistirem da sustentação oral.
Porém, o que se quer aqui recomendar é a adoção de medidas novas, como a criação de uma Justiça administrativa, por exemplo, para conhecer e julgar exclusivamente questões decorrentes das normas de direito administrativo, inclusive matérias tributárias.
O aumento da litigiosidade e, por conseguinte, do volume de processos judiciais em diferentes tribunais não dá mostra de arrefecimento. Ao contrário, deve se acentuar nos próximos anos. E um dos problemas mais persistentes é que os litígios cíveis e administrativos convergem ambos para a Justiça comum, uma vez que o Brasil não adotou uma justiça administrativa diferente da justiça cível. No modelo francês, os tribunais administrativos têm competência exclusiva para julgar todas as questões que emanam da legislação administrativa.
Além disso, deve-se estudar a possibilidade de redução drástica das opções recursais. Todos os incidentes processuais seriam resolvidos pelo juiz na sentença, com extinção dos embargos de declaração e tornando, ainda, obrigatória a imposição de multa nos casos de litigância de má-fé, inclusive ao advogado público.
Combate sistemático ao formalismo jurídico, com a inclusão do tema como matéria obrigatória nos cursos jurídicos, é medida inovadora que já tem estudos em andamento.