O pé-de-meia climático: discussões sobre financiamento na COP29

5 Financiamento climático

Resumo executivo

O presente policy paper foi produzido como resultado de painel sobre financiamento climático, organizado do Evento “Trilha Dubai-Baku-Belém”, e que contou com a presença de Viviane Romeiro (CEBDS), Nicole Makowski (GFLAC), Maria Netto (iCS), Fernanda Garavini (BNDES). O paper explora o contexto negociador de financiamento rumo à COP 29, em Baku, Azerbaijão, com base nas provisões do regime multilateral de clima sob a UNFCCC e seu Acordo de Paris. Ele oferece, ainda, recomendações sobre quatro itens de agenda da COP29, a saber (i) nova meta quantitativa coletiva; (ii) guias para os fundos climáticos; (iii) operacionalização do artigo 2, parágrafo 1 (c) do Acordo de Paris; e (iv) meta de duplicação da mobilização de financiamento para adaptação.

1. Introdução

As provisões sobre os chamados meios de implementação (financiamento, capacitação e tecnologia) são fundamentais no âmbito dos instrumentos que constituem o regime multilateral de mudança do clima. Como a Convenção e seu Acordo de Paris carecem de mecanismos robustos de compliance e garantia de implementação (enforcement), seus textos incorporaram mecanismos de facilitação ou incentivo aos Estados Partes para implementação das obrigações acordadas, sobretudo aos países em desenvolvimento à luz do reconhecido diminuto grau de contribuição desses países no processo de aquecimento global.

Na Convenção, esses mecanismos de incentivo (meios de implementação) posicionam-se à luz da concepção, indicada em seu preâmbulo, de que os países em desenvolvimento apresentam economias altamente dependentes de combustíveis fósseis e maiores desafios à promoção dos três pilares do desenvolvimento sustentável. No Acordo de Paris, essa noção é reforçada ao se reconhecer as necessidades específicas e circunstâncias especiais dos países em desenvolvimento, especialmente aquele que são particularmente vulneráveis aos efeitos adversos da mudança do clima.

Em se tratando de princípios internacionais, o tratamento diferenciado conferido pelo regime climático aos países em desenvolvimento se materializa nos conceitos de equidade e de responsabilidades comuns, porém diferenciadas – ou CBDR no jargão em inglês. O CBDR nada mais é, portanto, que o reconhecimento de que os países em desenvolvimento embarcaram nos esforços globais de combate à mudança do clima de um ponto de partida desfavorável se comparados às economias mais avançadas e precisarão de apoio direcionado para cumprir as metas estipuladas pelos instrumentos de que fazem parte.

Durante a COP29, em Baku, as discussões sobre financiamento climático terão lugar central. Este policy paper pretende abordar o contexto geral negociador sobre financiamento para Baku, além de apresentar recomendações de posicionamento para o Brasil nas discussões em tela. Para tanto, está dividido em duas seções. A primeira delas abordará o quadro normativo de financiamento climático na Convenção-Quadro e no Acordo de Paris, incluindo debate sobre as metas de financiamento. A segunda seção apresentará recomendações sobre quatro itens de agenda da COP29, a saber (i) nova meta quantitativa coletiva; (ii) guias para os fundos climáticos; (iii) operacionalização do artigo 2, parágrafo 1 (c) do Acordo de Paris; e (iv) meta de duplicação da mobilização de financiamento para adaptação.

2. Principais provisões sobre financiamento climático

A UNFCCC determina, em seu artigo 4^o, que os países em desenvolvimento indicados em seu Anexo II deverão prover recursos financeiros novos e adicionais para cobrir os custos totais acordados incorridos pelos países em desenvolvimento no cumprimento de suas obrigações sob a Convenção. O dispositivo vai além ao determinar que

“(…) Eles também fornecerão os recursos financeiros, inclusive para a transferência de tecnologia, necessários para que as Partes que são países em desenvolvimento possam arcar com os custos incrementais totais acordados para a implementação das medidas cobertas pelo parágrafo 1 deste artigo e acordadas entre uma Parte que é país em desenvolvimento e a entidade ou entidades internacionais mencionadas no artigo 11, de acordo com esse artigo. A implementação desses compromissos deverá levar em conta a necessidade de adequação e previsibilidade no fluxo de fundos e a importância do compartilhamento adequado do ônus entre as Partes países desenvolvidos.”[1]

Por seu turno, o principal artigo de Paris para financiamento é seu artigo 9º, que se divide, conceitualmente, em cinco dimensões. A primeira delas (artigo 9.1- provisão) refere-se à obrigação dos países desenvolvidos de prover recursos financeiros aos países em desenvolvimento para adaptação e mitigação. A segunda dimensão, constante do artigo 9.2 (mobilização) relaciona-se com compromisso de que os países desenvolvidos tomem a liderança na mobilização de recursos de diversas fontes (privadas, filantrópicas, etc.) em apoio aos países em desenvolvimento. No meio de campo entre esses artigos, encontra-se a provisão (artigo 9.2) de Paris que indica que outros Estados Partes são encorajados a prover apoios aos países em desenvolvimento de forma voluntária.

Um terceiro grupo temático de parágrafos (9.5 a 9.7) determina os critérios gerais de transparência no acompanhamento do cumprimento das obrigações elencadas nos parágrafos anteriores. Nesse sentido, estipula, por exemplo, que os países desenvolvidos apresentem relatórios bienais sobre a provisão e a mobilização de recursos financeiros e que tal informação seja avaliada no marco dos Balanços Globais.

A quarta dimensão do artigo 9º (9.4) de Paris diz respeito à necessidade de que os recursos mobilizados para apoiar os países em desenvolvimento em suas ações climáticas almejem equilíbrio entre mitigação e adaptação e que os recursos para aumento de resiliência sejam sobretudo a fundos perdidos (grant-based). Este parágrafo procura dirimir as preocupações com eventual foco excessivo de medidas de redução de gases de efeito estufa (mitigação) em detrimento do aumento de resiliência (adaptação) e gerenciamento das chamadas perdas e danos causados pela mudança do clima.

Por fim, um quinto grupo (9.8 e 9.9) trata do mecanismo financeiro e de suas entidades operativas, que devem fornecer acesso facilitado aos países em desenvolvimento. Essas entidades são os chamados fundos verticais de clima, a saber o Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF), o Fundo Verde para o Clima (GCF) e o Fundo de Resposta a Perdas e Danos (FRLD).

Os fundos verticais de clima – ao que se soma o Fundo de Adaptação- são os principais responsáveis pela canalização de recursos climáticos públicos no marco do regime de clima. Em sua segunda recomposição (2024-2027), o GCF mobilizou cerca de US$ 12,8 bilhões[2]. O GEF, por seu turno, em sua oitava recomposição (2022), mobilizou US$5,33 bilhões dos quais cerca de us$1,37 bilhões foi alocado para projetos sobre mudança do clima. Por mais contrastante que seja, o único fundo multilateral exclusivamente dedicado para adaptação, o Fundo de Adaptação recebeu apenas US$ 230 milhões em sua recomposição de 2022, durante da COP27 em Sharm.

2.1 Compromissos Financeiros – a meta de USD 100 bilhões e a NCQG

Em 2009, durante a COP de Copenhague (COP15), os países desenvolvidos concordaram com o estabelecimento de uma meta de financiamento climático, conforme segue:

“No contexto de ações significativas de mitigação e transparência na implementação, os países desenvolvidos se comprometem com a meta de mobilizar conjuntamente US$ 100 bilhões por ano até 2020 para atender às necessidades dos países em desenvolvimento. Esse financiamento virá de uma ampla variedade de fontes, públicas e privadas, bilaterais e multilaterais, incluindo fontes alternativas de financiamento. O novo financiamento multilateral para adaptação será fornecido por meio de arranjos de fundos eficazes e eficientes, com uma estrutura de governança que proporcione representação igualitária de países desenvolvidos e em desenvolvimento. Uma parte significativa desse financiamento deve fluir por meio do Fundo Verde para o Clima de Copenhague” (tradução nossa)[3]

A chamada “meta dos 100 bilhões”, consagrada na decisão 2/CP.15, apresenta quatro aspectos relevantes, como articulado a seguir:

•Quantum: o montante de USD 100 bilhões por ano não apresenta lastro formal nas negociações climáticas e não está baseado em análise robusta das necessidades dos países em desenvolvimento;

•Fontes de financiamento: a decisão da Copenhague recorre a linguagem vaga sobre fontes de financiamento (“ampla variedade de fontes”), embora destaque os elementos público, privado e multilateral;

•Contexto: na leitura dos países desenvolvidos, a mobilização dos USD 100 bilhões somente seria possível em um contexto de “ações significativas de mitigação e transparência” na implementação dos acordos climáticos. Isso significa que a efetividade de tal mobilização poderia ser afetada por eventual falta de transparência das ações climáticas e políticas públicas dos países em desenvolvimento (“enabling environments”) ou mesmo por sua falta de ambição na redução de emissões de gases de efeito estufa; e

•Responsabilidade: embora a decisão 2/CP.15 deixe claro o fluxo unidirecional (países desenvolvidosà países em desenvolvimento) do financiamento climático, não há clareza sobre a divisão do ônus, entre os países desenvolvidos, de mobilização de modo a refletir suas contribuições históricas (“burden sharing”).

A promessa dos USD 100 bilhões teria sido cumprida apenas em 2023, quando, segundo dados da OCDE[4], os países desenvolvidos teriam superado a marca de Copenhague. No entanto, a falta de transparência e coerência metodológica no monitoramento de sua implementação, além do próprio fato de que a meta demorou mais de uma década para ser cumprida, gerou uma grave e consolidada situação de falta de confiança entre os países nas negociações sobre financiamento climático.

Em 2021, na COP26, em Glasgow, decidiu-se, finalmente, por um processo inclusivo que levasse à formulação de uma meta substituta à dos USD 100 bilhões[5]. A nova meta quantitativa coletiva de financiamento – ou NCQG em inglês – passaria a ser debatida no marco de um programa de trabalho ad hoc entre 2022 e 2024.

O escopo do programa seria, por meio de diálogos técnicos e políticos, deliberar sobre os elementos básicos da NCQG, incluindo (i) sua relação com a meta global de temperatura de Paris (Art. 2.1.a) e com a meta de alinhamento dos fluxos climáticos (Art. 2.1.c); (ii) as prioridades e necessidades dos países em desenvolvimento; (iii) quantidade, qualidade, escopo e modalidades de acesso da nova meta; (iv) além de mecanismos de transparência e monitoramento.

Passados dois anos do programa de trabalho, a COP29, em Baku, será decisiva para decisão sobre o futuro da nova meta de financiamento. O penúltimo diálogo técnico, realizado no Azerbaijão[6], demonstrou, contudo, pouco avanço em como as Partes pretendem construir o novo arcabouço de mobilização de recursos climáticos. Entre os principais assuntos em aberto, encontram-se o próprio montante a ser mobilizado (quantum), quais países serão responsáveis pela meta (base de doares) e qual o escopo de mobilização (mitigação, adaptação e perdas e danos).

3. Recomendações/Propostas

Sugerem-se cinco macro-propostas de posicionamento do governo brasileiro das negociações de financiamento climático durante a COP29 em Baku à luz dos elementos levantados durante o evento a Trilha Dubai-Baku-Belém:

3.1 Decisão sobre a NCQG

•Preâmbulo: é fundamental que conste, na decisão de Baku, clara referência ao artigo 9^o do Acordo de Paris e aos artigos relevantes sobre financiamento climático no marco da UNFCCC, de modo a reforçar a ligação jurídica entre os dois instrumentos;

•Quantum: a decisão sobre a NCQG deverá apresentar quantum claro para a meta dos países desenvolvidos à luz das necessidades e prioridades dos países em desenvolvimento[7]. Sugere-se que esse montante possa ser subdivido em duas dimensões: (i) core quantum – com base no artigo 9.1 (provisão de recursos públicos dos países em desenvolvimento); e (ii) quantum complementar – com base no artigo 9.2 (mobilização de recursos por outras fontes). Enquanto o core quantum poderá estar na casa alto dos bilhões de dólares anuais, o quantum complementar auxiliará que a meta atinja os trilhões necessários para o apoio aos países em desenvolvimento;

•Base de contribuintes: sugere-se a preservação dos entendimentos estabelecidos no regime de clima, sobretudo de seus princípios de equidade e CBDR, de modo que as obrigações financeiras dos países desenvolvidos estejam claramente elencadas na decisão. Se entendermos a NCQG como uma cebola, além do núcleo duro de recursos a serem mobilizados pelos países desenvolvidos, é fundamental que haja concerto político no sentido de que as demais economias do G20, sobretudo aquelas de países em desenvolvimento como o Brasil, promovam cooperação sul-sul no marco do quantum complementar da nova meta, em particular com os países de menor desenvolvimento relativo e os Pequenos Estados Insulares. Uma terceira camada de mobilização poderia estar relacionada aos esforços do setor privado, filantropias e bancos multilaterais de desenvolvimentos;

•Áreas temáticas: é importante que a NCQG aborde três pilares de ação climática nos países em desenvolvimento, notadamente (a) mitigação, (b) adaptação e (c) perdas e danos. É fundamental que o apoio às perdas e danos seja reconhecido no acordo sobre a NCQG à luz da necessidade de capitalização do novo fundo de perdas e danos;

•Recomenda-se evitar emular a decisão adotada no novo Marco de Biodiversidade (Kunming Montreal Framework) que apresenta linguagem diluída sobre a obrigação de países desenvolvidos e foco excessivo em mecanismos de mobilização de recursos de diversas fontes;

3.2 Guias aos fundos climáticos

•Acesso facilitado e programático: é importante que a COP reforce a necessidade de que suas entidades operativas (GEF. GCF, FRLD) trabalhem continuamente para reduzir os gargalos de acesso dos países em desenvolvimento a seus recursos, incluindo no que diz respeito à apresentação de propostas de projetos e à acreditação de entidades implementadoras. Seria, igualmente, fundamental que esses fundos verticais trabalhassem em sintonia de modo a harmonizar suas modalidades de acesso, tornando-as progressivamente mais programáticas e baseadas em plataformas-países à luz das estratégias determinadas nacionalmente pelos países recipiendários;

•Vulnerabilidade climática: sobretudo à luz da operacionalização do novo fundo de perdas e danos (FRLD), é fundamental ter cautela no processo de definição dos parâmetros do que constitui vulnerabilidade para a alocação de recursos nos fundos verticais. Faz-se relevante que eventual definição, mesmo que instrumental, não exclua grupos de países em desenvolvimento, como os do GRULAC ou da Ásia. Recorda-se que a UNFCCC já reconheceu que “que os países de baixa altitude e outros pequenos países insulares, os países com áreas costeiras de baixa altitude, áreas áridas e semiáridas ou áreas sujeitas a inundações, secas e desertificação, e os países em desenvolvimento com ecossistemas montanhosos frágeis são particularmente vulneráveis aos efeitos adversos das mudanças climáticas[8]”;

•Presença regional dos fundos: nenhum dos fundos verticais exclusivamente climáticos está baseado no continente americano. Isso gera uma série de dificuldades para as interações com os respectivos secretariados – desde comunicação a problemas de visitas/reuniões presenciais para acompanhamento de projetos. É fundamental que o GEF (Coreia do Sul) e FRLD (Manila) criem mecanismos de presença regional na América Latina e na África com capacidade operativa e de tomada de decisão, quando possível; e

• É igualmente fundamental que o Brasil acorde, com seus parceiros regionais, arranjos que permitam representação ativa do país nas cadeiras das juntas executivas dos quatro fundos climáticos nos próximos dois anos.

3.3 Artigo 2.1.c e alinhamento dos fluxos financeiros ao Acordo de Paris

A COP28, em Dubai, decidiu pela extensão do diálogo técnico[9] (Sharm El-Sheikh Dialogue 2024-2025) para o tratamento do artigo 2.1.c, do Acordo de Paris, que determina que o acordo visa a “Tornar os fluxos financeiros compatíveis com uma trajetória rumo a um desenvolvimento de baixa emissão de gases de efeito estufa e resiliente à mudança do clima[10]”.

Trata-se da terceira meta de Paris, cujos termos ainda são pouco claros para suas Partes e para a comunidade internacional. Não obstante essa falta de clareza, a determinação do que é considerado alinhamento à Paris será fundamental para a contabilização devida dos fluxos internacionais e nacionais de financiamento climático[11].

Sob a presidência brasileira, o G20 estabeleceu, pela primeira vez, uma força-tarefa de mobilização climática (TF-Clima). Entre os tópicos ali abordados, encontram-se as discussões sobre o artigo 2.1.c. É fundamental que os elementos elencados pela TF-Clima – inclusive aqueles relacionados a elaboração de taxonomias inclusivas e baseadas nas realidades dos mercados em desenvolvimento – possam subsidiar o processo em tela, que resultará em decisão formal e substantiva na COP30, em Belém.

3.4 Duplicação da provisão de recursos para adaptação

A COP27, no Egito, instou os países desenvolvidos “a, pelo menos, dobrarem sua provisão coletiva de financiamento climático para adaptação aos países em desenvolvimento a partir dos níveis de 2019 até 2025, no contexto da obtenção de um equilíbrio entre mitigação e adaptação na provisão de recursos financeiros em escala, lembrando o Artigo 9, parágrafo 4, do Acordo de Paris” (tradução nossa).[12]

Segundo dados do Relatório Adaptation Gap Report[13], do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), a lacuna atual de provisão de recursos para adaptação climática está entre US$ 194 e 366 bilhões por ano. Cabe lembrar que essa projeção vai muito além dos patamares de 2019 (base do acordo da COP27), quando foram mobilizados cerca de US$20 bilhões para medidas de aumento de resiliência nos países em desenvolvimento.

Sugere-se que, na COP29, seja defendida a criação de critérios de relatoria do cumprimento da decisão 1/CMA.3 sobre financiamento para adaptação até 2025. É igualmente fundamental que haja sinalizações para que essa meta esteja inserida no marco do aumento de recursos por meio da NCQG e que esses recursos possam fluir por meio do Fundo de Adaptação. Em terceiro lugar, é importante que haja coesão entre eventual decisão sobre o assunto e os processos relacionados à meta global de adaptação e a atualização dos planos de ação para adaptação.

4. Conclusões

Este policy paper forneceu uma análise específica das principais discussões sobre financiamento climático na COP29, a ser realizada em dezembro de 2024, em Baku, e delineou recomendações acionáveis para o governo brasileiro. As discussões obtidas

no evento “Dubai-Baku-Belém Track”, co-organizado pelo Instituto de Relações Internacionais e Comércio Exterior, Universidade de São Paulo e pelo Ministério das Relações Exteriores, destacam o papel fundamental do Brasil na formação da estrutura multilateral de financiamento climático.

Com foco em uma nova meta quantitativa coletiva, na gestão de fundos climáticos, na operacionalização do Artigo 2.1(c) do Acordo de Paris e na meta de dobrar o financiamento da adaptação, este documento ressalta a importância do tema de financiamento para Baku. Ao considerar essas recomendações, o Brasil pode fortalecer sua posição no processo da UNFCCC, garantindo que os fluxos financeiros globais estejam alinhados com suas prioridades nacionais para o desenvolvimento sustentável e a resiliência climática.  

Referências

[1]
https://unfccc.int/files/essential_background/background_publications_htmlpdf/application/pdf/conveng.pdf

[2] https://www.greenclimate.fund/gcf-2

[3] https://unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/eng/11a01.pdf

[4]
https://www.oecd.org/en/about/news/press-releases/2024/05/developed-countries-materially-surpassed-their-usd-100-billion-climate-finance-commitment-in-2022-oecd.html

[5] https://unfccc.int/NCQG

[6].
 https://unfccc.int/event/eleventh-technical-expert-dialogue-and-third-meeting-under-the-ad-hoc-work-programme-on-the-new

[7]
Montantes propostos poderão ser retirados do primeiro relatório de necessidades de financiamento do Comitê Permanente de Financiamento (NDR-SCF) e do primeiro Balanço Global de Paris (Decisão 1/CMA.5) que indica valor de USD 5.8/5.9 trilhões de dólares até 2030.

[8]
https://unfccc.int/files/essential_backg0round/background_publications_htmlpdf/application/pdf/conveng.pdf

[9] https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma5_auv_10a_scf.pdf

[10]
 https://www.gov.br/mcti/pt-br/acompanhe-o-mcti/sirene/publicacoes/acordo-de-paris-e-ndc/arquivos/pdf/acordo_paris.pdf

[11] https://www.wri.org/insights/article-2-1-c-paris-agreement-explained

[12]
https://unfccc.int/sites/default/files/resource/Overarching_decision_1-CMA-3_1.pdf

[13] https://www.unep.org/resources/adaptation-gap-report-2023