O Tratado de Itaipu e os Acordos Alcançados com o Paraguai

Durante a visita do presidente Luiz Inácio Lula da Silva a Assunção, no dia 25 de julho passado, alcançaram-se importantes entendimentos sobre as principais questões do relacionamento bilateral, ressaltando-se, entre elas, as questões relativas à gestão da hidrelétrica de Itaipu e aos rendimentos auferidos pelo Paraguai.

Outros pontos da agenda tratada dizem respeito a obras de infraestrutura de interesse dos dois países, comércio e investimentos, regularização migratória, desenvolvimento fronteiriço, cooperação técnica e cooperação no combate ao narcotráfico.

Para entender o alcance dos acordos anunciados, caberia inicialmente registrar os principais aspectos do Tratado de Itaipu e traçar o contorno político das negociações em curso.

A primeira observação a ter em mente é a centralidade das questões relativas a Itaipu na agenda bilateral.

Na verdade, há dois aspectos centrais nas relações bilaterais: Itaipu e a presença de um numeroso contingente de brasileiros residentes no Paraguai. São marcas também dessa relação, sob o ângulo próprio das percepções paraguaias, a forte carga atávica dos episódios históricos do século XIX e o sentimento de que uma profunda assimetria preside as relações entre os dois países.

Um projeto de aproximação: antecedentes

Itaipu é exemplo marcante do que dois países vizinhos podem juntos alcançar. É um dos aspectos mais emblemáticos da relação.

Não se trata apenas de um empreendimento comum para o aproveitamento conjunto do potencial energético de recursos hídricos havidos em condomínio naquela que se mantém como a maior usina hidrelétrica do mundo em capacidade de produção de energia.

Itaipu é – sobretudo – o fruto de uma decisão política dos dois países de construir um destino comum. Esse é o sentido mais profundo do Tratado de Itaipu: a construção de uma parceria permanente que vincula, através da integração energética, a economia dos dois países em proveito do desenvolvimento econômico e social.

Com a concessão do depósito franco em Paranaguá em 1956, a inauguração da Ponte da Amizade em 1965, a interligação rodoviária entre o Paraguai e o litoral do Paraná em 1969, e a construção da hidrelétrica de Itaipu a partir de 1973, teve início uma nova história das relações bilaterais.

Itaipu inscreve-se, assim, num projeto político de aproximação. É a qualidade política desse relacionamento que interessa aos dois países preservar e ampliar. É exatamente por isso que, muitas vezes, as considerações de índole política tendem a sobrepor-se aos aspectos puramente técnicos no tratamento de questões relativas à gestão da empresa.

Nos anos 60 do século passado, discutiam-se as opções técnicas mais adequadas ao aproveitamento dos recursos energéticos do rio Paraná. O engenheiro Marcondes Ferraz estava entre os que defendiam uma série de aproveitamentos a montante das Sete Quedas. A opção por um mega-aproveitamento a jusante daquele marco resultou de uma conjunção de considerações técnicas e políticas.

Havia uma questão de fronteiras subjacente à assinatura da Ata de Iguaçu, em 1966, quando os chanceleres Juracy Magalhães e ¬Sapena Pastor sinalizaram a intenção de promover o aproveitamento hidrelétrico do rio Paraná entre o Salto Grande de Sete Quedas e a foz do rio Iguaçu.

Os trabalhos de caracterização (colocação de marcos intervisíveis) da linha de fronteira haviam sido interrompidos em função de uma desinteligência entre as comissões dos dois países sobre o trajeto final da linha que, nos termos do Tratado de 1872 e da demarcação realizada em 1874, seguindo a parte mais alta da serra do Maracaju, alcança o Salto Grande das Sete Quedas. O lado paraguaio passou a insistir em que a linha de limite deveria seguir pelo alto de um contraforte que desgarra do maciço principal de Maracaju e se aproxima das margens do Paraná dois quilômetros acima da quinta queda (Salto Grande). O lado brasileiro, por sua vez, jamais reconheceu a existência de um diferendo de fronteira nessa área e considera definitiva a demarcação realizada em 1874, pela qual a linha divisória parte de um ponto em frente da quinta queda e alcança a partir daí, através de um esporão, os pontos mais altos do maciço principal de Maracaju.

Em junho de 1965, um destacamento militar brasileiro instalou-se na localidade de Porto Coronel Renato, na margem direita do Paraná, pouco acima da quinta queda, o que ocasionou protestos do governo paraguaio. As duas chancelarias intercambiaram notas ásperas. A sustentação da posição brasileira coube a Guimarães Rosa, então chefe da Divisão de Fronteiras do Itamaraty.

Anos depois, a localidade de Porto Renato ficou submersa sob as águas do lago de Itaipu e as antigas fazendas brasileiras na área em que a linha de fronteira permanece sem caracterização foram adquiridas por Itaipu e convertidas na Reserva Biológica do Maracaju, com cerca de 15 km².

Mais do que a solução anedótica de uma querela de fronteiras, Itaipu é o símbolo mais visível de um projeto político de aproximação que transformou definitivamente a qualidade e a natureza da relação bilateral.

A importância de Itaipu

Aimportância de Itaipu para a economia dos dois países é evidente.
Itaipu é hoje responsável pela geração de 20% da energia elétrica consumida no Brasil e 95% da energia elétrica consumida no Paraguai. Em 2008, Itaipu produziu 95 mil gigawatts/hora de energia. O Brasil consumiu 95% desse total e ao Paraguai coube 5%.

Os rendimentos que o Paraguai recebe de Itaipu em royalties, remuneração de capital, encargos de administração e cessão de energia representam cerca de 20% da receita fiscal paraguaia.

No Brasil, a receita auferida com o serviço da dívida de Itaipu representa ⅓ do superávit primário nas contas do Tesouro Nacional.

Itaipu administra atualmente um orçamento de US$ 3,3 bilhões. Desse total, em 2009 o governo paraguaio receberá US$ 360 milhões, dos quais US$ 200 milhões em royalties, US$ 25 milhões em rendimento de capital, US$ 15 milhões a título de encargos de administração, e US$ 120 milhões por cessão de energia.

O lado brasileiro, por sua vez, receberá US$ 200 milhões em royalties, US$ 25 milhões em rendimento de capital e US$ 15 milhões em encargos de administração. Além disso, a Eletrobras e o Tesouro Nacional receberão US$ 2,1 bilhões em pagamentos pelo serviço da dívida de Itaipu.

As despesas operacionais de Itaipu (salários, despesas judiciais e contratos de manutenção, entre outras) somam US$ 600 milhões. Metade desse total é administrado pela diretoria-geral brasileira e a outra metade pela diretoria-geral paraguaia. Nos US$ 300 milhões administrados pelo lado brasileiro, estão embutidos US$ 20 milhões
em gastos sociais e ambientais. No lado paraguaio, as despesas sociais e ambientais ascendem a US$ 50 milhões por ano. A responsabilidade social e ambiental de Itaipu não estava prevista originalmente no Tratado e foi estabelecida em Notas Reversais assinadas em 2005.

Os números da dívida de Itaipu são tão impressionantes quanto a magnitude da obra. O investimento físico realizado foi de US$ 12 bilhões. Com os custos financeiros iniciais esse montante elevou-se para US$ 17 bilhões. Praticamente todo o investimento foi alavancado a partir de empréstimos captados no exterior pela Eletrobras com o aval do Tesouro. Dessa forma captaram-se recursos no total de US$ 27 bilhões, que constituem o núcleo original da dívida de Itaipu com o Tesouro e a Eletrobras. O Tesouro Nacional detém ⅔ dos títulos da dívida e à Eletrobras cabe o terço restante. A última consolidação da dívida ocorreu em 1997. Sobre a maior parcela da dívida passaram então a incidir juros fixos de 7,5% ao ano mais juros variáveis (fator de ajuste) calculados com base na média ponderada de dois índices de inflação nos EUA. Isso fez com que, em alguns anos (até a eliminação contábil do fator de ajuste nas contas de Itaipu em 2007), a taxa anual efetiva de juros sobre a parcela maior da dívida beirasse 14%. Com esse nível de correção, até 2007 era comum que o saldo devedor aumentasse numa proporção maior do que os pagamentos realizados. O perfil da dívida obedece aos parâmetros da tabela Price. Em 2007, com a eliminação contábil do fator de ajuste nas contas de Itaipu, chegou-se ao ponto de inflexão e o saldo da dívida passou a reduzir-se. O fator de ajuste (inflação norte-americana) continua a ser cobrado internamente no Brasil, por determinação legal, na forma de um gravame adicional à tarifa de energia. Para a quitação da dívida de Itaipu estão previstos pagamentos anuais de US$ 2 bilhões até fevereiro de 2023. Essas características estruturais da dívida levaram a que, com pagamentos já realizados de US$ 47 bilhões, o saldo devedor fosse ainda de US$ 19 bilhões. Para quitar esse saldo serão necessários, com a taxa de juros de 7,5% ao ano, pagamentos que até fevereiro de 2023 totalizarão US$ 28 bilhões.

Em resumo: investimento físico de US$ 12 bilhões; captações de empréstimos de US$ 27 bilhões; pagamentos já realizados de US$ 47 bilhões; saldo atual de US$ 19 bilhões; e pagamentos a fazer de um total de US$ 28 bilhões.

O desencontro de percepções

As reivindicações do Paraguai com relação a Itaipu não são novas.
Sempre houve na opinião pública paraguaia a percepção de um forte desequilíbrio de benefícios entre os dois países. Isso porque – apesar de ser um empreendimento binacional que aproveita recursos compartilhados – o lado brasileiro, na prática, retém para si 95% da energia produzida e 80% da receita de Itaipu. Daí a reivindicação paraguaia de soberania sobre a energia produzida e de maior participação na receita de Itaipu.

Essa percepção de desequilíbrio é realçada pelas visíveis diferenças de grau de desenvolvimento e pelo sentimento de que Itaipu ainda não teria gerado os benefícios esperados pelo Paraguai como motor de desenvolvimento econômico e de justiça social.

Acresce a isso o fato de que – apesar de ser teoricamente o terceiro país do mundo com maior disponibilidade per capita de energia – é comum no Paraguai a ocorrência de apagões, em razão da ineficiente e obsoleta rede de transmissão.
Outro exemplo emblemático desse quadro de paradoxos é que em Ciudad del Este, ao lado de um dos maiores reservatórios de água existentes, não é incomum o desabastecimento de água potável.

O Brasil, por sua vez, não tem por que alimentar complexos de culpa com relação a Itaipu.

Em que pesem as críticas paraguaias, o Tratado de Itaipu é efetivamente um instrumento justo e equilibrado. A revisão de aspectos centrais do Tratado comprometeria a delicada engenharia técnica, financeira e diplomática que possibilitou, desde 1973, a construção, o financiamento e a operação de Itaipu em bases sustentáveis.

Nenhum brasileiro está espoliando os recursos do Paraguai.
O consumidor brasileiro transfere anualmente US$ 360 milhões em royalties e rendimentos ao Paraguai.

Itaipu foi totalmente financiada com recursos captados pelo governo brasileiro e 95% dos custos da dívida são pagos, através da tarifa, pelo consumidor brasileiro. A dívida estará integralmente paga em 2023, e nesse momento o Paraguai será coproprietário de uma usina inteiramente quitada, cujo valor de mercado, como empresa, ascende a cerca de US$ 60 bilhões (a parte paraguaia – US$ 30 bilhões – corresponde a três vezes o PIB do país).

Itaipu jamais comprometeu a soberania energética do Paraguai. Pelo contrário, foi esse empreendimento conjunto que permitiu a valorização econômica desse imenso potencial energético.

O Paraguai pode dispor livremente, para seu desenvolvimento, de metade da energia produzida em Itaipu (95 mil GW/h em 2008). Com essa disponibilidade energética, pode esforçar-se para atrair indústrias com uso intensivo de energia.

A partir de 2023, quando a dívida estiver inteiramente paga e já não for responsável por 70% do custo embutido na tarifa de Itaipu, o Paraguai terá ampla disponibilidade de energia barata e poderá vender o excedente não-utilizado (ao invés de ceder o direito de compra), com possíveis ganhos anuais de cerca de US$ 1,5 bilhão, tendo por base o custo médio atual da energia no mercado brasileiro.

O nó da questão, como se pode facilmente apreciar, é um choque de percepções em que por vezes a opinião pública no Brasil e no Paraguai parecem induzidas a uma curiosa competição para decidir quem perde mais com Itaipu.

Na mais singela expressão da verdade, ninguém perde. Ganham os brasileiros e ganham os paraguaios com essa parceria energética exemplar.

Itaipu é uma realização de que os dois paí¬ses só têm motivos para se orgulhar e o único caminho sensato é resolver com pragmatismo as diferenças de interesse entre os sócios.

O governo brasileiro entende o interesse do Paraguai em auferir maior receita de Itaipu de forma a poder promover seu desenvolvimento econômico e social.
A questão central a atender está no tempo político. Os governos enfrentam-se com necessidades sociais que muitas vezes não podem esperar, e o tempo político do Paraguai é o tempo das reivindicações que levaram o presidente Lugo ao poder, rompendo quase 60 anos de monopólio de forças conservadoras.

A nova conjuntura política no Paraguai

O presidente Lugo assumiu em 15 de agosto de 2008, na esteira de uma campanha eleitoral fortemente calcada na proposta de “mudança”, com ênfase na promoção de programas para superação do grave quadro de exclusão social existente, na consecução do objetivo que cunhou como recuperação da “soberania energética”, e no combate à corrupção e à impunidade. Para a grande maioria da população paraguaia, essa promessa de mudança fez surgir pela primeira vez em muitos anos a esperança de um futuro distinto de justiça social.

São muitos os desafios que o novo governo enfrenta para avançar no processo de “mudança”.

Na América do Sul, apenas Suriname e Guiana têm PIB menor do que o paraguaio. No campo social, os gastos do governo paraguaio, em áreas como educação e saúde, encontram-se entre os mais baixos do hemisfério. Quase 60% da população paraguaia vivem em condições de pobreza ou de pobreza extrema. O setor industrial é pouco significativo e o menos competitivo de toda a América Latina. A participação do Paraguai nos fluxos de investimento direto externo direcionados para a América Latina é bastante reduzida. As deficiências de infraestrutura no país constituem sério óbice ao desenvolvimento, situação agravada pela condição de mediterraneidade. Inexiste conexão ferroviária com o Atlântico e com o Pacífico, a má conservação das rodovias dificulta o escoamento da produção e o trecho paraguaio da hidrovia Paraná-Paraguai necessita de intervenções para o melhoramento da navegação.

No campo comercial, o quadro também é desfavorável. A balança comercial paraguaia apresentou déficit de US$ 4,03 bilhões em 2008. Os produtos de “média e alta” tecnologias representam menos de 5% das exportações totais do país.

O comércio bilateral com o Brasil também se caracteriza por grandes déficits para o Paraguai. Em 2008, o superávit a favor do Brasil no comércio bilateral foi de US$ 1,8 bilhão, superando amplamente o superávit do ano anterior (US$ 1,2 bilhão). De 2003 a 2008, o Brasil acumulou um saldo comercial de US$ 5,4 bilhões com o Paraguai.
Itaipu constituiu o principal tema da campanha presidencial no Paraguai. A tese da necessidade de recuperação pelo Paraguai de sua “soberania energética” tornou-se reivindicação encampada por todos os candidatos e partidos. Na visão que se consolidou como principal bandeira do candidato Fernando Lugo, o Tratado de Itaipu seria lesivo aos interesses paraguaios, ao impedir que o país usufrua de “livre disponibilidade” da energia que lhe pertence em Itaipu, obrigando-o a “ceder” essa energia ao Brasil por valor inferior ao que seria um “preço justo”. Outro elemento dessa postulação, que no entendimento paraguaio caracterizaria a “ilegitimidade” do Tratado, seria o fato de que o instrumento foi negociado e firmado por regimes de exceção no Brasil e no Paraguai. Nessa linha, o presidente Lugo tem afirmado que dois regimes democráticos jamais teriam firmado um instrumento bilateral nas condições pactuadas em 1973.

As principais disposições do Tratado de Itaipu

O Tratado de Itaipu foi assinado em 26 de abril de 1973.
Dentre suas principais disposições está o artigo III, pelo qual se cria a Itaipu Binacional com participação igualitária da Eletrobras (Brasil) e da ANDE (Paraguai). O capital de Itaipu (US$ 100 milhões) está integralizado por cotas de US$ 50 milhões da Eletrobras e de US$ 50 milhões da ANDE.

O artigo XIII estabelece que a energia produzida por Itaipu será dividida em partes iguais entre os dois países, sendo reconhecido a cada um o direito de aquisição da energia que não seja utilizada pelo outro país para seu próprio consumo. Por essa cláusula, o Brasil tem o direito de adquirir o excedente da energia que o Paraguai não utiliza para seu próprio consumo. Essa aquisição é chamada, nos termos do Tratado, de “cessão de energia”.

O artigo XXV dispõe que o Tratado terá vigência até que as Altas Partes Contratantes, mediante novo acordo, adotem decisão que estimem conveniente.
O Tratado contém três Anexos. O Anexo A contém o Estatuto de Itaipu, o Anexo B descreve as instalações construídas, e o Anexo C dispõe sobre as bases financeiras (custo de energia e composição da tarifa de Itaipu). O Anexo A já foi objeto de quatro revisões. O Anexo B, por sua própria natureza, não comporta revisão. Já o Anexo C estabelece que sua revisão seja feita em 2023.

No que se refere à solução de controvérsias, o artigo XXII do Tratado prevê que divergências quanto à interpretação ou à aplicação do Tratado e seus Anexos serão resolvidas pelas Altas Partes Contratantes “pelos meios diplomáticos usuais”.

Principais disposições do Anexo C (bases financeiras) do Tratado
O item III do Anexo C ao Tratado estipula que o custo anual do serviço de eletricidade (a tarifa de Itaipu) é composto das seguintes parcelas: pagamento de rendimentos sobre o capital inicial aportado pela Eletrobras e pela ANDE; pagamento dos encargos financeiros dos empréstimos recebidos; pagamento da amortização dos empréstimos recebidos; pagamento de royalties às Altas Partes Contratantes pela utilização do potencial hidráulico; pagamento de despesas de exploração (orçamento administrativo e operacional), saldo da conta de exploração no exercício anterior e pagamentos por cessão de energia.

O item V do Anexo C repete a disposição do próprio Tratado (artigo XV) de que o valor dos rendimentos, royalties e remuneração por cessão de energia deve ser mantido constante.

A primeira unidade geradora (turbina) de Itaipu entrou em funcionamento em 1984. Com o início das operações, a fórmula de atualização dos valores para o pagamento de rendimentos, royalties e remuneração por cessão de energia foi objeto da Nota Reversal nº 03 de 1986, que, na prática, multiplicou progressivamente até 4 (fator de multiplicação) os valores originalmente estabelecidos no Tratado. Esse fator de multiplicação foi objeto de nova atua¬lização (elevado para 5,1) em 2005, apenas para a remuneração por cessão de energia. A Nota Reversal nº 03 estabeleceu também um fator de ajuste para a correção anual dos rendimentos, royalties e remuneração pela cessão de energia, que passaram a ser atualizados pela média ponderada de dois índices da inflação norte-americana, tendo em vista que o orçamento de Itaipu é feito em dólares.

O Item VI do Anexo C assinala que as disposições específicas daquele
anexo serão revistas depois de transcorridos 50 anos da entrada em vigor do Tratado, tendo em conta o grau de amortização da dívida contraída por Itaipu. O Anexo C, portanto, deverá ser revisto em 2023.

O orçamento de Itaipu e o valor da tarifa

O orçamento de Itaipu para 2009 prevê receitas e despesas da ordem de US$ 3,3 bilhões.

O valor da tarifa resulta da divisão do orçamento de Itaipu (US$ 3,3 bilhões) pela potência disponível contratada. A tarifa resultante em 2009 é de US$ 45,66 por MW/h. Esta é a tarifa que a Eletrobras paga a Itaipu pelos 50% de energia a que o Brasil tem direito. No caso da energia cedida (não-utilizada pelo Paraguai), a Eletrobrás paga a Itaipu a tarifa de US$ 45,66 por MW/h acrescida de US$ 3,17 por MW/h que são transferidos ao Paraguai a título de remuneração pela cessão de energia. O Paraguai consome hoje apenas 10% da energia que lhe cabe em Itaipu, sendo o restante adquirido pela Eletrobras (cessão de energia).

Medidas recentes favoráveis ao Paraguai

Desde a ascensão do presidente Lula em 2003, acordou-se uma série de medidas que possibilitaram aumentar a receita que o Paraguai recebe de Itaipu.

Em 2005, alterou-se o fator de multiplicação exclusivamente para o pagamento por cessão de energia ao Paraguai. Isso representou um aumento de US$ 21 milhões no valor recebido anualmente pelo Paraguai a título de remuneração pela cessão de energia ao Brasil.

Em 2007 acordou-se a eliminação contábil do fator de ajuste (inflação norte-americana) na correção do saldo da dívida de Itaipu. O benefício líquido dessa medida foi uma redução anual de cerca de US$ 3 milhões no custo da energia comprada pelo Paraguai. Significou, também, uma importante redução no saldo da dívida de Itaipu.
O governo brasileiro aceitou igualmente que a chamada “energia excedente” de Itaipu fosse destinada prioritariamente ao lado paraguaio. A energia excedente resulta da potência adicional das turbinas em função de variação na queda d’água. A energia excedente é tarifada a US$ 4 por MW/h. Atualmente, o Paraguai consome cerca de 1 300 MW/h, e sua contratação é de 680 MW. O restante é coberto com energia excedente, o que resulta num ganho anual de US$ 180 milhões para o Paraguai, em termos de redução do custo de contratação de energia. Por isso, a tarifa média de energia de Itaipu paga pelo Paraguai é significativamente menor que a tarifa média paga pelo Brasil.

Uma mesa de diálogo sobre Itaipu

O presidente Lugo encontrou-se com o presidente Lula em Brasília, em setembro de 2008. Os dois presidentes acordaram estabelecer um mecanismo de diálogo para examinar as principais reivindicações do Paraguai relativas a Itaipu, centradas em seis temas principais: “livre disponibilidade” da energia paraguaia; “preço justo” pela energia cedida ao Brasil; dívida de Itaipu; administração paritária (cogestão); transparência e controle de gastos administrativos; execução de obras complementares.

Realizaram-se reuniões técnicas entre setembro e dezembro de 2008. Em função de grandes diferenças de posição, não foi possível encontrar solução de consenso sobre as principais reivindicações paraguaias.

Em dezembro, os presidentes decidiram dar continuidade ao diálogo em nível ministerial (Relações Exteriores, Minas e Energia e Fazenda).

Em janeiro de 2009, realizou-se em Brasília reunião ministerial bilateral, na qual o lado brasileiro apresentou propostas que contemplavam: i) a possibilidade de dobrar o pagamento pela remuneração da energia cedida pelo Paraguai, de US$ 120 milhões para US$ 240 milhões; ii) a criação de um Fundo de Desenvolvimento Regional, para apoiar projetos de parceria econômica e de integração produtiva com o Paraguai, que poderia contar com aportes anuais de até US$ 100 milhões; e iii) financiamentos de até US$ 1,5 bilhão, em termos preferenciais, para projetos de infraestrutura de interesse do governo paraguaio.

O governo paraguaio julgou insuficiente a proposta brasileira sobre aumento da remuneração por cessão de energia.

As discussões tiveram continuidade na visita do presidente Lugo a Brasília no dia 7 de maio e na visita do presidente Lula a Assunção em 25 de julho de 2009.

As principais reivindicações paraguaias

a) Livre disponibilidade
As autoridades paraguaias consideram que, nas circunstâncias atuais de escassez sistêmica de energia nos países vizinhos, a impossibilidade de dispor livremente da energia que lhe cabe tornou-se uma limitação injusta, que impede o Paraguai de vender energia para terceiros países, supostamente a melhor preço.
O lado paraguaio estima que, com a venda para terceiros mercados, poderia obter receita anual de US$ 1,5 bilhão.

Trata-se de uma sobre-estimação de expectativas, pois não existe mercado permanente e assegurado nem linhas de transmissão para que essa energia possa ser consumida de imediato em países vizinhos. Por outro lado, a segurança de mercado prevista no Tratado é o que assegura o cumprimento por Itaipu de suas obrigações financeiras.

Alternativamente, o governo paraguaio indicou interesse em que se permitisse à ANDE atuar como comercializadora de parte da energia de Itaipu no mercado brasileiro.

b) “Preço justo”
O lado paraguaio pretendia inicialmente que a remuneração que recebe por cessão de energia, royalties e encargos de administração fosse indexada à variação do preço do petróleo.

Embora seja difícil precisar o que seria um “preço justo” pela energia cedida, o governo brasileiro indicou ser possível examinar fórmulas que permitissem aumentar a receita que o Paraguai aufere pela cessão de energia, tendo presentes, no entanto, as limitações que decorrem do impacto sobre a tarifa de Itaipu e o custo final da energia para o consumidor brasileiro.

c) Dívida
Nas discussões iniciais, o lado paraguaio questionou a legitimidade dos contratos existentes e reivindicou a eliminação contábil do saldo atual (US$ 19,5 bilhões), que – na visão paraguaia – deveria ser assumido em 95% pelo Tesouro brasileiro e em 5% pelo Tesouro paraguaio, e convertido (por mágica contábil simultânea) em aporte adicional paritário de capital pelos dois governos.

O Brasil indicou não aceitar a discussão de propostas que importassem em rejeição da dívida de Itaipu com o Tesouro Nacional e com a Eletrobras.
Os principais questionamentos paraguaios com relação à dívida de Itaipu dizem respeito a quatro aspectos:

    taxa de juros. O lado paraguaio sustenta que os juros de 7,5% contratados na consolidação da dívida
em 1997 correspondiam à prime rate da época, os quais seriam hoje excessivamente elevados em comparação com as taxas de juro atualmente praticadas no mercado financeiro. Postula, portanto, uma redução das taxas de juro;

     planos econômicos. O lado paraguaio sustenta que os sucessivos planos econômicos no Brasil, inclusive o Plano Real, teriam impactado fortemente o comportamento da dívida de Itaipu no período anterior a 1997, em que a dívida ainda era denominada em moeda nacional brasileira. Postula, em consequência, uma revisão dos valores da dívida;

    renegociações da dívida externa brasileira. O lado paraguaio sustentou, nas reuniões técnicas, que no Plano Brady e outras renegociações as reduções obtidas no montante da dívida externa brasileira não teriam sido inteiramente repassadas na contabilização da dívida de Itaipu, que desde a origem sempre foi parte da dívida externa ¬brasileira;

    passivo contingente ou “dívida espúria”. O lado paraguaio questiona os pagamentos já realizados para quitação do chamado “passivo contingente” acumulado nos primeiros anos de funcionamento da usina, época em que a tarifa de Itaipu precisou ser reduzida, por decisão ¬consensual das Partes, para atender a uma situação de altos custos e inadimplência nos setores elétricos do Brasil e do Paraguai.

d) Gestão de Itaipu
A gestão de Itaipu obedece às normas estabelecidas no Anexo A do Tratado, em que se contém o estatuto da empresa. O estatuto vigente de Itaipu é a versão de 1986, que estabelece a chamada “gestão compartilhada”, pela qual, além dos dois diretores-gerais (um paraguaio e outro, brasileiro), existem cinco diretores-executivos (técnico, financeiro, jurídico, administrativo e de coordenação). A cada “diretor-executivo”, brasileiro ou paraguaio, corresponde um “diretor” da outra nacionalidade. O “diretor” exerce as funções que lhe sejam delegadas pelo “diretor-executivo”. Por Notas Reversais de 1986, estabeleceu-se que os cargos de diretor-executivo das áreas técnica e financeira são ocupados por nacionais brasileiros. Por sua vez, os cargos de diretor-executivo das áreas administrativa, jurídica e de coordenação são exercidos por nacionais paraguaios.

O Paraguai reivindica assumir os cargos de diretor-executivo nas áreas técnica e financeira, ou que se coloque em vigência a versão negociada em 1995 para o Anexo A (Estatuto de Itaipu) do Tratado. A versão de 1995 prevê a cogestão (ou gestão paritária) na administração de Itaipu, com diretores de área (um brasileiro e um paraguaio) que exerceriam funções com nível idêntico de responsabilidade. Essa versão do Anexo A foi aprovada pelo Congresso paraguaio. No Brasil, foi retirada de apreciação pelo Congresso em 2002 e por isso não entrou em vigor.

Existem razões que justificam a necessidade de controle por parte dos diretores-executivos brasileiros de determinadas decisões nas áreas técnica e financeira relacionadas com a segurança do suprimento de energia ao mercado brasileiro e com as transferências de caixa entre Itaipu, Eletrobras e Tesouro Nacional.

Na prática, contudo, as decisões das diretorias de Itaipu são tomadas de forma consensual e, por isso, o lado brasileiro indicou sua disposição de assegurar a consolidação dessa prática mediante resolução do Conselho de Administração da empresa.

e) Controle e transparência
A utilização dos recursos orçamentários de Itaipu é questão de alta sensibilidade e visibilidade política no Paraguai. A oposição ao Partido Colorado sempre denunciou o uso político das verbas de Itaipu. Hoje no poder, advoga a necessidade de submeter a execução orçamentária de Itaipu ao escrutínio da Contraloría General de la República (equivalente ao Tribunal de Contas da União no Brasil). O Paraguai pretende também que o TCU e a Contraloría realizem conjuntamente uma auditagem da dívida de Itaipu.

No Brasil, houve, em 1995, representação junto ao TCU com vista a estabelecer jurisdição daquele tribunal no controle das contas de Itaipu. Na época, o TCU declarou-se impedido de exercer ação jurisdicional sobre Itaipu. O artigo 71, item V, da Constituição Federal estabelece que “ao TCU compete […] fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo”. O TCU reconheceu que o Tratado de Itaipu não prevê essa possibilidade de controle externo. Entendeu também que Itaipu não tem “contas nacionais”, mas, sim, uma contabilidade conjunta binacional. No acórdão de 1995, o TCU decidiu realizar auditoria na Eletrobras para verificar os controles exercidos sobre a administração de Itaipu.

O Anexo A (estatuto da empresa) do Tratado de Itaipu estabelece que o relatório ¬anual, o balanço geral e a demonstração de contas devem ser examinados pelo Conselho de Administração (artigo 9º) e submetidos à decisão da Eletrobras e da ANDE (artigo 24). O Regimento Interno de Itaipu estabelece, no artigo 86, a realização de auditoria interna dos registros contábeis e de auditoria externa por auditores independentes contratados.

No Brasil não existe um déficit de auditagem nas despesas de Itaipu. Isso porque os estados, municípios e fundos federais que recebem royalties de Itaipu são auditados regularmente pelos tribunais de contas em suas respectivas esferas. São também auditados regularmente pelo TCU, pelo Tesouro Nacional e pela Eletrobras, que recebem a maior parte dos pagamentos feitos por Itaipu.

No diálogo com as autoridades paraguaias, o lado brasileiro comunicou que não se opõe a que as contas de Itaipu relativas à dívida e às despesas de pessoal e administração no lado paraguaio, assim como a utilização pelo Paraguai dos recursos recebidos a título de royalties e cessão de energia, sejam auditadas pela Contraloría General de la República (CGR). Contudo, não é possível que as contas e a dívida de Itaipu sejam auditadas conjuntamente pela CGR e pelo TCU.

Os diretores-gerais de Itaipu acordaram, no entanto, importantes medidas administrativas para assegurar o aperfeiçoamento e transparência da gestão de Itaipu.

f) Obras complementares
O Anexo B do Tratado de Itaipu inclui, entre os componentes do projeto, a construção de “duas subestações seccionadoras, a serem localizadas uma em cada margem, a cerca de 600 metros a jusante da casa de força” (item 10). Prevê também a execução das “obras que forem necessárias para atender aos requisitos de tráfego de navegação fluvial, tais como: terminais e conexões terrestres, eclusas, can
ais, elevadores, e seus similares” (item 11).

O lado brasileiro concordou com o seccionamento de linhas na subestação da margem paraguaia. No tocante às obras de navegação, propôs a criação de um grupo de trabalho bilateral para examinar, em conjunto, a questão da viabilidade técnica e econômica do transporte fluvial e preparação da licitação das obras que venham a ser necessárias.

A construção de uma nova etapa

O comunicado conjunto da visita do presidente Lula da Silva a Assunção no dia 25 de julho representa um marco ilustrativo da disposição de ambos os lados de encontrar soluções realistas e pragmáticas para responder às principais reivindicações do Paraguai.

Os dois presidentes ressaltaram a importância de Itaipu como instrumento emblemático da integração entre os dois países e destacaram os benefícios que essa parceria assegura para o desenvolvimento.

Acordou-se submeter à aprovação dos Congressos dos dois países uma elevação (de 5,1 para 15,3) do fator de multiplicação aplicado aos valores pagos ao Paraguai por cessão de energia. Com isso, os pagamentos anuais feitos ao Paraguai a título de cessão de energia passariam de US$ 120 milhões para US$ 360 milhões. Essa elevação do fator de multiplicação deverá ser feita, como nos casos anteriores, por Notas Reversais. No entanto, ao contrário do que ocorreu em 1986 e em 2005, as Notas Reversais deverão ser, desta vez, por decisão explícita dos presidentes, submetidas ao referendo dos respectivos Congressos nacionais. Isso porque nas revisões anteriores se tratava de uma atualização de valores prevista nos termos do artigo XV do próprio Tratado. No caso atual trata-se efetivamente do estabelecimento de um novo patamar de pagamentos. Além disso, ao contrário do que ocorreu em 2005, desta vez a decisão já antecipada pelo presidente Lula da Silva é que o custo adicional da cessão de energia não seja absorvido na tarifa de Itaipu, mas, sim, com recursos orçamentários. Por se tratar de decisão gravosa para o orçamento público, nos termos da Constituição Federal é necessária a aprovação pelo Congresso.

Os dois governos comprometeram-se também a examinar a possibilidade de que a ANDE possa gradualmente comercializar energia de Itaipu no mercado brasileiro. Estão sendo examinadas fórmulas para que se possa alcançar esse objetivo. Sua operacionalização dependerá, no entanto, de aprovação pelo Congresso nacional de mudanças na legislação interna brasileira.

Os dois presidentes acordaram também considerar uma proposta a seus respectivos Congressos nacionais para que, a partir de 2023, os dois países possam comercializar energia de Itaipu em terceiros mercados, em proveito de uma efetiva integração energética regional.

Em outro importante ponto do comunicado os presidentes acordaram a construção por Itaipu de uma linha de transmissão adequada às necessidades atuais e futuras de consumo do Paraguai. A linha permitirá que o Paraguai efetivamente utilize em proveito de seu próprio desenvolvimento econômico uma parcela maior da energia de Itaipu a que tem direito.

Outras disposições do comunicado dizem respeito, conforme assinalado no início deste texto, a obras de infraestrutura de interesse dos dois países, comércio e investimentos, regularização migratória, desenvolvimento fronteiriço, cooperação técnica e cooperação no combate ao narcotráfico, todas questões que ultrapassam o objetivo específico deste artigo, mas que igualmente se inserem na determinação política dos dois governos de elevar a um novo patamar as relações bilaterais.
Em suma, o Brasil compreendeu a necessidade de acomodar as reivindicações paraguaias dentro de um quadro de pragmatismo e solidariedade. Ao fazê-lo, respondeu à necessidade de preservar e ampliar o importante patrimônio das relações bilaterais, no marco de um tempo político no Paraguai que impõe decisões urgentes, capazes de contribuir para a superação dos graves problemas sociais e de desenvolvimento.

Diferentemente do que a retórica simplificadora costuma apregoar, não é necessário que um lado perca para que o outro possa ganhar. No jogo de soma positiva que estamos praticando, ambos sairão ganhadores. Para o Paraguai, significará dar dimensão concreta às expectativas de sua população, ampliando os meios à disposição do governo para promover o desenvolvimento econômico e social. Para o Brasil, representará importante passo na materialização do compromisso com a estabilidade e justiça em nossa região, que é também fundamental para o nosso próprio bem-estar e desenvolvimento.

Em artigo conjunto publicado na imprensa brasileira e paraguaia os presidentes Lula da Silva e Lugo celebraram os entendimentos alcançados e reafirmaram a importância fundamental de Itaipu como fator de integração entre os dois países.

O título do comunicado conjunto adotado em Assunção – “Construindo uma nova etapa na relação bilateral” – traduz a intenção de atualizar de maneira realista e pragmática a parceria entre o Brasil e o Paraguai com base nos valores de solidariedade, sem preconceitos e paternalismos.