Perspectivas para o Brasil: primazia da política e poder da moeda soberana

Emergindo a partir de janeiro/fevereiro de 2020, a pandemia do coronavírus paralisou grande parte do planeta em semanas. Não só infectou a população como injetou uma enorme dose de incerteza no sistema global. Nesse sentido, como em muitos outros que veremos a seguir, é um fenômeno sem precedentes.

Entretanto, a raiz dos problemas que enfrentamos, além da contração econômica induzida pelo vírus e da destruição de milhões de vidas humanas, é uma crise de governança, uma crise produzida em grande parte pela disseminação do modo de governança da ideologia neoliberal e por seu pacote político “fundamentalista de mercado”, em grande parte do capitalismo ocidental desde os anos 1980 (Przeworski: 1993 oferece uma percepção precoce, e aguda, das origens da crise de governança em curso).Neste momento, agosto de 2021, estamos testemunhando, simultaneamente, uma crise da saúde, uma crise econômica e um agravamento da polarização social e política, bem como uma crise da capacidade estatal, da cooperação internacional e da confiança. São muitas as incógnitas, tanto o que se sabe que não se conhece, quanto o que não se conhece de fato (Os célebres “Known Unknowns e Unknown Unknowns, popularizados por Rumsfeld). Mas um fato é certo: vivemos em tempos conturbados.

Nesse sentido, a atual crise provocada pela Covid-19 é, além da perda devastadora de milhões de vidas humanas, uma continuidade da crise de 2008-2009. Entendida como crise de governança, ela projeta três dimensões fundamentais: a) uma profunda contração econômica aliada ao desemprego, à fome, à instabilidade financeira e à expansão do endividamento, público e privado, em quase todos os países; b) uma degradação ecológica contínua que abrange o aquecimento global persistente, o agravamento da poluição e uma brutal devastação ambiental; e c) uma aguda desintegração social, regiões devastadas, desigualdades crescentes, mortes por desespero, uma profunda crise de imigração e a rápida ascensão de uma precariedade do trabalho produzida pela inteligência artificial (IA) e pela revolução dos robôs.

Esses fenômenos abriram uma enorme janela para movimentos políticos contrários – contramovimentos Polanyianos (Polanyi: 1944, Holmes: 2018) – de esquerda e especialmente de direita. Politicamente, estamos enfrentando uma mistura muito incomum de uma “Rebelión de las masas” (Ortega y Gasset) com uma “Revolta das Elites” (Lasch). Além disso, este Frankenstein político foi equipado por grandes plataformas de mídia social e por redes de televisão, com os instrumentos de propagação que o levam a tornar-se um movimento global de massa.

Diante desse quadro, quais são as perspectivas para a economia e a sociedade brasileiras pensando em um horizonte de “saída lenta” da pandemia? A resposta, em uma frase, começa com duas outras perguntas: a) qual será a coalização política no poder a partir das eleições de 2022? b) qual será o seu projeto de nação? A resposta a ambas é chave para desvendar a questão inicialmente proposta. Aqui, cabe notar que o governo Bolsonaro incorpora, como uma luva, tanto o projeto econômico neoliberal supracitado, sobrecarregando a crise de governança também acima resumida; quanto o “Frankenstein político” aludido.

A interseção entre ambos não só não teria como funcionar, pois suas respectivas lógicas econômica e política são antitéticas, como nos sagrou um dos países com pior performance no gerenciamento da crise da Covid. Em termos conceituais, estamos em terreno Polanyiano: o “movimento” em direção a um neoliberalismo radical1, encabeçado pelo ministro Paulo Guedes e escorado em diversos segmentos da elite econômica, e em particular pelo mercado financeiro, colidiu com um “contramovimento” orquestrado por grupos de extrema direita – as coalizões da bala, da bíblia e do novo coronelismo em busca de proteção política para seus privilégios adquiridos ou demandados. O próprio Bolsonaro personifica didaticamente esse contramovimento (Lapper: 2021)2.

Do ponto de vista concreto, estamos assistindo a um desmonte das redes de proteção social, ambiental, de capacidades estatais e de fontes públicas de financiamento de longo prazo, associadas a uma captura feroz do Estado pela via do seu loteamento. Adicionalmente, há o desafio geopolítico. A administração Bolsonaro conseguiu a proeza de isolar o Brasil do mundo, antagonizar-nos, simultaneamente, com os Estados Unidos, a União Europeia e a China sem daí extrair qualquer tipo de dividendo. Pelo contrário, ganhou as manchetes internacionais como o exemplo do que não fazer3. Tornamo-nos uma espécie de pária na política internacional. Por fim, no front doméstico, o que se vê é a total ausência tanto de um projeto de nação, quanto de uma estratégia de desenvolvimento. Não é preciso muita ousadia analítica para sugerir que a continuidade desse não projeto não tem muito “perigo de dar certo”.

O que não significa que não possa persistir. Se a coalizão política no poder for vitoriosa nas próximas eleições, teremos mais do mesmo. Desorganização econômica e regressão política crescentes, somados a incrementos de desigualdades, degradação ambiental, e isolamento internacional. Em uma frase, uma sociedade de tipo “Blade Runner”, como a retratada no clássico de Ridley Scott. Esse retrato distópico não é, felizmente, a única alternativa no horizonte do possível. Pelo contrário. Os múltiplos sinais de desgaste que tanto o tecido econômico evidencia, quanto a sociedade civil começa a vocalizar, apontam para possibilidade de uma mudança significativa adiante.

No caso da vitória nas urnas de uma robusta coalizão política progressista dotada de um projeto de nação e de uma estratégia de desenvolvimento – a qual requer costuras políticas difíceis e ainda embrionárias, tratemos de sublinhar –, as transformações poderiam se iniciar imediatamente.

O primeiro, e mais urgente, conjunto de medidas de restruturação institucional se refere a um processo de refundação do Estado Brasileiro. Desde as redes de proteção social, como o Bolsa Família e outros tipos de auxílios, até a despolitização dos ministérios e das agências regulatórias, passando pela reconstrução de capacidades estatais na saúde (SUS) na ciência (CNPq, Capes), no planejamento (Ipea, IBGE) e no financiamento estratégico de longo prazo (BNDES).

A dimensão macrofinanceira da crise e o poder da moeda soberana

A viabilização do anterior reside na explicitação e explicação da dimensão “macrofinanceira da crise da Covid, e do modus operandi da resposta, extremamente exitosa, dos bancos centrais à mesma; bem como da – menos exitosa – ofensiva na área da política fiscal, pela qual respondem os Tesouros nacionais, ou ministérios da fazenda/ economia. O esclarecimento desse ponto, por sua vez, exige uma mudança de plano analítico, remetendo-nos, nessa seção, a uma dimensão mais conceitual e “internacional”.

A dimensão financeira da crise da Covid tem um claro corte Minskyiano na medida em que aumentou significativamente o grau de fragilidade financeira de todos os agentes por ela engolfados e trouxe a possibilidade de uma súbita instabilidade dentro do próprio sistema financeiro obrigando os bancos centrais, em especial o FED, a atuarem agressivamente no provimento de liquidez a bancos e demais instituições financeiras e não financeiras, de modo a evitar a eclosão de um colapso financeiro comparável – ou maior – ao ocorrido em 2008-2009 (Minsky: 1982, 1986, Burlamaqui e Torres: 2020).

Graças à imediata reposta dos bancos centrais, sem precedentes do ponto de vista da injeção de liquidez no sistema financeiro, esse colapso foi evitado. Porém, a onda de falências, recuperações judiciais e as ameaças de falências, em curso, mostram-nos que muito ainda está por vir, do ponto de vista da gestão financeira da crise.

Quem vai pagar, e como, por esses processos de reconstrução institucional e de refundação do Estado e reconstituição de capacidades estatais? Essa é uma – ou “a” – questão central do ponto de vista das perspectivas de “saída bem-sucedida” da crise da Covid. Nesse sentido, o poder público e sua capacidade financeira é onde deve estar o foco e desse ponto de vista a “questão financeira” deve ser vista, na realidade, como uma dimensão “macrofinanceira”, pois envolve dois agentes e duas dimensões cruciais onde as variáveis macroeconômicas e financeiras se entrelaçam: os agentes são bancos centrais e tesouros. As dimensões são juros/financiamento e gastos/tributação (isto é: dimensões monetária/creditícia e fiscal)4.

Do anterior, emerge um ponto central no debate atual sobre a dimensão macrofinanceira. O do “espaço fiscal” – ou melhor, o da sua inexistência –, diariamente evocado pelo ministro Paulo Guedes e sua equipe. Por espaço fiscal, entenda-se a capacidade de endividamento público, e as, supostamente catastróficas, implicações da “irresponsabilidade fiscal”. Aqui, ouvimos que “a dívida pública brasileira poderá chegar a 100% do PIB no pós-crise”, e a implicação direta da afirmativa é que isso é uma catástrofe, e que teremos que voltar – de forma anabolizada – para os programas de austeridade anteriores à crise da Covid.

Da perspectiva teórica, analítica e empírica aqui adotada, nada mais equivocado que essa linha de argumentação. Os bancos centrais modernos – que emitem sua moeda por meio eletrônico e via reservas creditadas aos demais bancos –, ampliam a capacidade desses agentes emprestarem – tem um poder gigantesco de criação de liquidez e ampliação do crédito. Isso implica dizer que Estados com moeda soberana, ao contrário de todos os demais agentes na economia, não têm restrição orçamentária5. Produzem a moeda na qual gastam e saldam seus compromissos.

Aceitar essa descrição de como operam os bancos centrais implica afirmar que o Estado pode se financiar sem ter que arrecadar para “pagar suas contas”: repetindo, ele cria a moeda na qual gasta (e, eventualmente se endivida domesticamente). Por que teria que arrecadá-la primeiro para se financiar e poder gastar? (Wray: 1998, Mitchell, W, Wray, R and Watts, W: 2019, Lara Resende: 2020 Kelton: 2020).

Ao partirmos dessa premissa inicialmente contra intuitiva, mas facilmente observável pelo volume de recursos instantaneamente criados e já injetados nas economias nacionais pelos seus respectivos bancos centrais para prover liquidez aos demais agentes no enfrentamento dessa crise, abrimos uma “janela” totalmente distinta da convencionalmente utilizada6 para discutirmos as possibilidades de financiamento da reconstrução à frente.

Nessa moldura, o banco central pode financiar diretamente o tesouro, sem precisar “se endividar” junto ao público. O resultado é uma ampliação do balanço do BC, mas, no limite, trata-se de uma operação contábil7. Se há uma lei impedindo isso e obrigando o tesouro a se endividar com o setor privado, isso é um limite autoimposto pelo congresso, e não uma cláusula férrea ou uma “lei” econômica. Isto é, pode ser modificada se as coalizões políticas apropriadas estiverem no poder.

Um segundo ponto a ressaltar é justamente a respeito dos limites do endividamento público. Vivemos numa era de taxas de juros nulas ou negativas e ausência de inflação8. The “Land of Free Money” foi a capa da Economist da edição de 25 de julho do corrente. Em circunstâncias como essas, os limites ao endividamento se tornam muito mais flexíveis, como vêm afirmando economistas nada heterodoxos como Olivier Blanchard, Larry Summers e Jason Furnam (Blanchard: 2019, Furnam and Summers: 2019).

Adicionalmente, e só para fins de ilustração, no momento, a dívida pública norte-americana é cerca de 107% do PIB, a britânica passa de 85%, a italiana – que não emite moeda soberana – é de 134% e a Japonesa ultrapassa 230%9. Nenhuma dessas economias está à beira de um “precipício fiscal” e seus Tesouros e credores nunca cogitaram a possibilidade de um calote10.

Por fim, um ponto que raramente é esclarecido. Qualquer dívida tem por contrapartida um crédito. Passivos são contrapartidas de ativos. Assim, a “dívida pública” nada mais é que “crédito privado”11, e não um “buraco negro”. Se a “dívida” fosse substancialmente reduzida, ou completamente liquidada, um instrumento importante de regulação de liquidez pelo banco central deixaria de existir, o “crédito privado” com o poder público desapareceria e os seus beneficiários (os “mercados” e nós mesmos) deixaríamos de ser credores.

Em suma, as questões sobre “como financiar” envolvem bem mais do que espaço fiscal e carga tributária, e a “questão da dívida” deve ser tratada como um problema de como reestruturá-la e estabilizar seu crescimento no tempo. Isso envolve bancos centrais, monitoramento das condições de endividamento, prazos de maturação e exige juros baixos (o que já temos12), além de envolver também tesouros nacionais e programas estratégicos de estímulo via gasto público na criação de empregos e em investimentos estratégicos para o “pós-Covid” (justamente o que não temos, mas podemos e devemos forjar). Envolve, por fim, e de forma crucial, coalizões políticas capazes de sustentar sua implementação.

As alavancas da recuperação: política fiscal e coalizões políticas

Como explicitado acima, e a afirmativa é válida tanto para a crise de 2008-2009 quanto para a atual, a capacidade dos bancos centrais para prover crédito e liquidez (emprestar) mostrou-se praticamente ilimitada. Por contraste, seu poder fiscal (capacidade de gastar e alocar carga tributária) é extremamente limitado ou inexistente. Aqui, torna-se clara a importância da dimensão fiscal nos esforços de mitigar choques econômicos e financeiros e transformá-los em processos de recuperação e expansão, sem os quais é difícil pensar de forma clara sobre reconstrução de capacidades estatais, justiça social e robustecimento democrático.

Nesse sentido, há pelo menos quatro avenidas onde a dimensão fiscal é crítica: 1) a restauração da confiança empresarial de modo a reverter expectativas levando à decisões de gasto privado que geram emprego e renda, os quais têm efeito imediato nos fluxos de caixa de empresas e famílias; 2) a recuperação de receitas fiscais de estados locais e municípios, os quais não criam moeda e dependem de receita fiscal para se financiarem; 3) o auxílio, via retomada da atividade econômica, à recuperação e reestruturação de empresas viáveis, ainda que endividadas; e 4) o estabelecimento das condições para que a recuperação seja seguida de uma expansão econômica sustentada, de modo a prover a capacidade produtiva necessária para absorver o “oceano” de liquidez criado pelos bancos centrais, e, assim, evitar pressões inflacionárias e/ou disrupções nas cadeias produtivas em momento futuro.

A estruturação de um “pacote fiscal” dessa natureza está, por certo, longe de ser uma tarefa simples – tanto técnica quanto política. Assim, as tarefas de estruturar a recuperação econômica e refundar o Estado devem ser pensadas como sincrônicas, e as condições necessárias para tal são a existência de uma estratégia clara sobre como articulá-las e coalizões políticas no poder capazes de executá-la. Concluo afirmando que, embora muitas das questões a serem enfrentadas não sejam novas, as respostas para elas têm que ser. 

1. Isto é: austeridade fiscal, compressão de direitos sociais, privatizações sem uma estratégia na qual se encaixem e o mercado financeiro ditando o “interesse público”. E, que fique bem claro aqui, o “projeto Paulo Guedes” vem radicalizar uma virada neoliberal, e não a instituir. Essa virada se inicia no segundo mandato de Dilma Rousseff, com a chegada de Joaquim Levy ao ministério da Fazenda. Ali, observamos o canto do cisne das pretensões de política econômica do PT e a “vitória do mercado”.
2. Sua aliança recente com o “Centrão” sinaliza não para a coerência, mas para o sincretismo, ainda que se encaixe no “contramovimento”.
3. A edição da revista “The Economist”, de 5 de junho do ano corrente é, talvez, a melhor ilustração desse ponto.
4. Envolve, como coprotagonistas, outras instituições, como bancos públicos, agências regulatórias, tribunais de contas e, não menos importante, autorizações do Congresso Nacional.
5. Ou melhor, tem as restrições que escolhem ter e que se expressam por meio de leis criadas e votadas pelo congresso, mas que podem, obviamente, ser mudadas – como estão sendo aqui no Brasil (A extrema flexibilização do teto de gastos é apenas um exemplo).
6. A perspectiva convencional – ensinada nos livros-texto de economia é a da “economia da dona de casa” que tem que gastar com base na renda auferida, a qual é exogenamente determinada.
7. Isso, na prática, está ocorrendo, como o fez na crise de 2008-2009.
8. Há, no momento, uma discussão acirrada sobre o caráter temporário ou não da inflação registrada em praticamente todos os países afetados pela crise da Covid. A disrupção das cadeias produtivas aliada à demanda represada por conta de poupança forçada advinda auxílios emergenciais, e ganhos especulativos, frente a lockdowns explica a inflação. Sua temporalidade ou permanência é, por ora, uma conjectura. O progresso analítico está no fato de que o que se discute agora é o tamanho apropriado da injeção de liquidez e do estímulo fiscal, e não mais a sua necessidade.
9. https://tradingeconomics.com/japan/government-debt-to-gdp
10. https://tradingeconomics.com/japan/government-debt-to-gdp
11. Nesse sentido, a soberania monetária do Brasil é superior à italiana, dado que emitimos o Real, que controlamos, enquanto a Itália – e todos os membros da União Europeia – usam o Euro, que é emitido pelo Banco Central Europeu.
12. E se assim fosse nomeada, talvez os mal-entendidos fossem menores.
13. A despeito do aumento recente, pelo Banco Central, os juros no Brasil são, hoje, historicamente baixos. A velocidade em que serão incrementados depende tanto das condições de inflação, quanto do poder da coalizão política encabeçada pelos grandes bancos e instituições líderes do mercado financeiro.