Processo Orçamentário: Quatro Pontos Cardiais

Desde o século XVIII, inicialmente com Montesquieu e os pensadores do Iluminismo francês de um lado e, de outro, com os sucessores de Hume na Revolução Americana, a forte ebulição de ideias sobre a organização político-administrativa do Estado tem demonstrado a importância desta para a concepção de liberdade numa vida em sociedade.

Existem exemplos de sociedades sem Estado. Contudo, não existe exemplo de sociedade desenvolvida onde não haja a existência de um Estado que cumpra minimamente certas funções.
 
Por outro lado, a experiência da humanidade nos últimos quatro séculos mostra também que a presença de certo conjunto específico de deveres e direitos é necessária para garantir um melhor equilíbrio entre os desejos individuais e a ação do Estado. Mais ainda, que o tipo de arranjo assim montado afeta diretamente a capacidade de desenvolvimento e é fator fundamental na competição entre as nações.

Numa sociedade como a brasileira, ainda estamos em um processo de aperfeiçoamento das estruturas de Estado e das suas interações com a sociedade. A evolução desses mecanismos é extremamente complexa e, geralmente, se sustenta melhor quando ocorre acompanhada pelo crescimento da conscientização pública.
Este aperfeiçoamento é causa e consequên¬cia, sucessivamente, da sofisticação crescente das demandas populares. Ele impulsiona uma evolução cultural e é impulsionado por ela. Um bom exemplo disto é a crescente conscientização da população sobre a relação entre o déficit público e a inflação, que leva a uma cobrança crescente quanto ao primeiro. O eleitor mediano começa a entender que o gasto desmesurado, sem contrapartida de receitas, não é bom para ele. Outro exemplo se dá quando o contribuinte passa a exigir retorno efetivo, em termos de bens e serviços providos pelo setor público, para cada unidade monetária paga em impostos, taxas e contribuições.

No Brasil, um tema sobre o qual o conhecimento parece ainda ser bem pequeno, quase nulo, é o da importância de ter um bom processo orçamentário.

Olhado genericamente, o processo orçamentário de um país qualquer é o conjunto de regras que conduzem à elaboração, discussão, execução, acompanhamento e auditoria do orçamento público, o qual, por sua vez, é uma lista padronizada das receitas e despesas do governo. Ele traduz os custos do governo para a manutenção das atividades básicas de Estado e para a implementação de políticas públicas.

Onde há um orçamento público, há sempre um processo orçamentário, seja numa ditadura ou numa democracia desenvolvida. Porém, eles se revestem de características completamente diferentes. No Brasil, durante o regime militar, por exemplo, o Executivo enviava um orçamento para o Legislativo, que deveria aprová-lo sem possibilidade de emendas ou maior discussão. Já numa democracia, espera-se que a aprovação do orçamento público gere um jogo de negociação dentro do Legislativo e entre este e o Executivo.

O desenho do processo orçamentário visa justamente a aperfeiçoar esse jogo, procurando o máximo possível criar condições para que os seus resultados sejam gerados em um ambiente com algumas importantes propriedades. Tais propriedades, que visualizamos aqui como Pontos Cardiais  do Processo Orçamentário, são listadas abaixo sem ordem de precedência:

1) Legitimidade.
2) Simplicidade
3) Efetividade
4) Temporalidade

A caracterização pragmática e detalhada de cada um destes termos variará de sociedade para sociedade. Seu significado conceitual subjacente, entretanto, ponto mais importante, é facilmente inteligível:

1) Legitimidade: Baseia-se nas noções de transparência, equidade, universalidade e obediência à norma legal, a população acreditando na justeza da forma e do volume de acordo com os quais são obtidos e alocados os recursos públicos.
2) Simplicidade: Objetiva o desenvolvimento da percepção e do pleno entendimento, pela população em geral, dos mecanismos e da importância do processo orçamentário como um todo.

Regras claras e simples são mais compreensíveis. Isto ajuda a criar uma cultura de escolhas objetivas, onde cada indivíduo se torna realmente interessado no acompanhamento do uso dos recursos públicos, passando a vigiar e ponderar sobre as ações do Executivo e do Legislativo de uma forma mais exigente. Espera-se um aumento da consciência sobre as vantagens e custos das opções de política traduzidas em verbas pelo orçamento público.

3) Efetividade: Tal propriedade visa a assegurar que o processo orçamentário ajude o bom funcionamento do Estado, servindo de instrumento, e não empecilho, à implementação das políticas públicas legitimamente aprovadas.
4) Temporalidade: Traduz-se aqui por temporalidade a utilização do processo orçamentário como um dos instrumentos principais de permeabilização e sujeição dos gastos públicos às preferências intertemporais da sociedade.
O processo orçamentário deve ser capaz de gerar, ano a ano, uma sucessão de orçamentos, nos quais a realização de investimentos possa manter, se a determinação política assim dispuser, os focos de longo prazo previamente determinados. No Brasil, a Constituição de 1988 tentou fazer isto, alocando um certo percentual das despesas para fins específicos. Para a educação, por exemplo, houve alocação de 18% dos recursos tributários. Os resultados dessa experiência, entretanto, são polêmicos.

Denotamos os quatro pontos acima como Pontos Cardiais do Processo Orçamentário porque eles estabelecem um conjunto mínimo de condições ao bom funcionamento da prática orçamentária pública. Tais condições, porém, são necessárias, mas não suficientes. Países com boa estrutura de processo orçamentário podem ou não gerar um bom orçamento público. Todavia, países onde o processo orçamentário não possui uma ou algumas das propriedades acima têm demonstrado, em maior ou menor grau, menor resiliência na manutenção do desenvolvimento.

Em contraposição à história recente de altas taxas de crescimento econômico e melhora social de alguns países emergentes, como por exemplo, China e Índia, é importante lembrar a própria história brasileira e as dificuldades de fazer o ajuste necessário após o segundo choque do petróleo, em 1978.

O desenho de um bom processo orçamentário deverá, sempre, levar em consideração que as quatro propriedades listadas acima trabalham, por vezes, como num cabo-de-guerra, cada uma puxando numa direção diversa.
Desenvolvimento de um bom processo orçamentário para o Brasil
Cabe observar que os problemas identificados ao longo deste artigo, particularmente nesta seção, não se associam a nenhum governo ou partido político em particular. Trata-se de práticas antigas e enraizadas em nossa cultura or&cc
edil;amentária.
O processo orçamentário brasileiro precisa evoluir. Como todo instrumento deste tipo, ele está inserido numa determinada época e contexto. O Brasil de 1988 era um, o de hoje é outro.

O primeiro passo para a obtenção de um bom processo orçamentário é o reconhecimento de que é muito perigoso tentar fazer um big bang. Mudanças bruscas e profundas de uma parte relevante das regras podem, ao contrário do que se projetaria, gerar resultados extremamente negativos, tal como um forte desequilíbrio macroeconômico. Um bom exemplo neste sentido é dado pela realocação de receitas pelos entes federativos determinada pela Constituição de 1988, sem a respectiva redistribuição de despesas. Tal fato é apontado, por muitos, como a causa direta da hiperinflação de 1988/1989.

São muitas as indicações contra mudanças (abruptas) deste tipo:
1. Toda mudança relevante no processo orçamentário implica uma mudança no equilíbrio geral da economia e, portanto, pode gerar consequências muito mais profundas do que aquelas vislumbradas por análises simplificadoras feitas ex ante;
2. Regras novas levam tempo para ser aprendidas e implementadas corretamente; regras mal aplicadas, por outro lado, costumam gerar iniquidades e resultados não-projetados, potenciais ameaças aos nossos princípios da legitimidade e da simplicidade;
3. As mudanças devem atender minimamente a certo amadurecimento político.

O ideal pareceria, então, proceder em etapas, mas isto também é um problema, pois terminada uma etapa, nada garante que a próxima seja feita. É preciso reconhecer que a própria mudança no processo que estrutura o jogo orçamentário é um outro jogo, que termina interagindo com este.

Assim, o caminho mais seguro é proceder a um diagnóstico dos problemas atuais e procurar construir soluções parciais que levem ao passo seguinte.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi um passo importante para o País. Ela nos leva ao passo seguinte: a discussão da qualidade de receitas e despesas.
No caso específico do Brasil, uma macrovisão do processo orçamentário pode ser obtida observando as figuras 1 e 2 da página seguinte. A Figura 1 detalha seus atores, subprocessos e produtos. Os atores institucionais do processo de negociação são destacados com retângulos; os produtos, com círculos. Marca-se o andamento formal e processual com as setas   e o processo político com as setas  . As setas   indicam os grupos de pressão organizados:

Dois pontos devem ser salientados na figura 1. Primeiro, as pressões políticas (setas  ) que se materializam já na fase anterior ao envio do orçamento para o Congresso Nacional, quando de sua elaboração na Secretaria de Orçamento e Finanças (SOF) do Ministério do Planejamento. Isto é importante no caso brasileiro porque a parcela dos gastos efetivamente definida no processo orçamentário é bastante reduzida, quando comparada à de outras economias. Nesta fase de preparação, em função de legislações pretéritas, define-se a parte majoritária do orçamento.

2. O autor agradece a Rubens Penha Cysne pelas discussões sobre o tema. Cysne escreveu “Sobre o Processo Orçamentário da União”, texto publicado em 2007 na revista Conjuntura Econômica, vol. 61, no 9, pp. 14–16.

Segundo, no que se constitui em particularidade nacional, relativamente a outras economias, cabe observar, na parte inferior da Figura 1, a menção à possibilidade de contingenciamento de recursos orçamentários após a sua aprovação pelo Congresso.
A macrovisão do processo orçamentário atual pode ser complementada pela Figura 2, que detalha coincidências temporais entre os contingenciamentos/descontingenciamentos do orçamento em curso e as votações do orçamento para o ano subsequente.

A Figura 2 mostra o período anual, que vai do início de setembro ao final de dezembro, sob duas ópticas distintas. A primeira, na parte de baixo da figura, caracteriza tal período como aquele entre o início e o final do processo de discussão e votação da Lei Orçamentária Anual (LOA) no Congresso. A segunda, na parte superior da figura, mostra o mesmo período, como aquele no qual se decidem os possíveis contingenciamentos (e/ou descontingenciamentos) sobre as receitas orçamentárias votadas na LOA do ano anterior.

Tal coincidência de períodos permite um monitoramento, da parte do Executivo, da forma como congressistas estão votando emendas de seu interesse. Se tal fato dá ou não origem a comportamentos oportunistas da parte dos atores do jogo orçamentário, é ponto a ser avaliado empiricamente.
Outro aspecto importante destacado na Figura 2 é o papel do líder de bancada como intermediário nas negociações entre o Executivo e aqueles congressistas pertencentes ao seu grupo de influência. Para o Executivo, esta intermediação é importante devido à impossibilidade prática de negociar com cada parlamentar em separado. Por outro lado, interessa ao congressista agregar-se a outros na sua representação junto ao Executivo. Tal agregação pode materializar-se em função de coincidências regionais ou de algum interesse comum.

Claro que desta intermediação é possível ao líder extrair razoável grau de poder. A tendência para o líder é reportar dificuldades de uma parte a outra, de forma a mostrar implícita e explicitamente o valor de seus serviços. Trata-se de expediente comum a sistemas democráticos presidencialistas, exceto por um fato: os instrumentos à disposição dos atores, no caso brasileiro, contingenciamentos de um lado e votações de outro, podem não ser os mais adequados à prática democrática. Seu possível uso poderá não beneficiar a sociedade como um todo, mas apenas os interesses das partes representadas (e do intermediário, que do conflito, da insegurança e da assimetria de informações extrai o seu poder). 

Voltando aos Quatro Pontos Cardiais
O processo orçamentário nacional apresenta alguns pontos que conflitam com os quatro princípios detalhados anteriormente. A Tabela 1, na página seguinte, lista em suas linhas tais pontos e, nas colunas, os princípios. Marcações com x identificam, de forma simplificada, quais dos princípios tendem a ser violados por cada um dos problemas identificados.

Abaixo, detalhamos tais conflitos de forma preliminar. A resolução dos mesmos demanda discussões e estudos que transcendem a fase de diagnóstico, escopo principal deste artigo.

Mensuração independente das receitas: Uma das formas de reação do Congresso ao contingenciamento é a tendência a superestimar as receitas fiscais.
A Alemanha fornece interessante exemplo de como obter receitas fiscais
razoavelmente bem estimadas e com baixo custo. Isto ocorre por meio de previsões descentralizadas e independentes, efetuadas por órgãos de pesquisa predefinidos. Após a fase inicial de formação de previsões, representantes de cada uma destas instituições reúnem-se para tentar obter projeções minimamente consensuais. O resultado final é repassado ao governo, que desta forma torna o assunto imune (ou quase imune) a pressões políticas.

Excesso das despesas obrigatórias: No Brasil, a parte das despesas efetivamente decidida no contexto orçamentário é demasiado reduzida, quando comparada à de outros países. Nos Estados Unidos e na OCDE, estas giram em torno de 35% do total, enquanto no Brasil é consensual que não ultrapassem os 5%. Uma forma de resolver o problema poderia ser por iniciativa do Legislativo, propondo modificações da legislação que determina as despesas compulsórias sempre que a parcela relativa às despesas discricionárias caísse abaixo de certo limite.

Falta de mecanismos de proteção aos investimentos: É conhecida, no contexto do processo orçamentário nacional, a dificuldade de assegurar recursos para obras com prazo de duração superior ao ano orçamentário. Tal fato gera obras inacabadas e grande perda de eficiência na gestão de obras públicas.

Falta de mecanismos de proteção ao contribuinte: Tanto do ponto de vista do total da taxação direta e indireta (ou dos gastos públicos) quanto do retorno destes em termos de bens e serviços, é preciso estabelecer mecanismos que permitam aos contribuintes proteção contra excesso de impostos ou uso ineficiente dos mesmos.
Excesso de disposições legais e regulamentares: Após introduzida a nova lei complementar sobre o orçamento, atualmente em análise no Congresso, seja em sua redação atual ou com modificações, o entendimento (apenas) do processo de preparação da LOA demandará a leitura, além do que dispõe a Constituição de 1988 e os vários decretos sobre o assunto (29 nos últimos nove anos), de mais quatro peças legais: a nova Lei (atualmente chamada de “Lei de Responsabilidade Orçamentária e Qualidade Fiscal”) , a LRF, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA). Tal conjunto comporá um total com algo em torno de 400 páginas e mais de 350 artigos. Claro que tal fato fere o princípio da simplicidade, o segundo de nossos pontos cardiais.
Ausência de correções pelo ciclo econômico: Para evitar que, exatamente nos ciclos recessivos, o governo seja forçado a reduzir seus gastos, majorando a recessão, é preciso prover correção das projeções de déficits pelo ciclo econômico, a exemplo do que fazem os países da área do euro.

Contingenciamentos: A reação do Congresso ao contingenciamento ocorre sob diferentes formas, todas no sentido de anular o objetivo inicial da parte do Executivo. Há tendências à aprovação de valores mais elevados para as emendas, de superestimativa de receitas fiscais, de tentativas de votação de leis definindo recursos como não-contingenciáveis, etc.

Tais ações acabam por tornar o contingenciamento uma consequência de reações desencadeadas pelo próprio. O ponto importante a ser observado é que o efeito final de toda essa série de antecipações comportamentais da parte dos diferentes jogadores deveria ser nulo no agregado, mas a discricionariedade introduz incerteza e termina por gerar mais confusão nas finanças públicas.
O contingenciamento produz aleatoriedade para as instituições ou projetos beneficiários das verbas orçamentárias. Tal incerteza, dentre outros fatores, tende a gerar ineficiência administrativa e queda de investimentos, visto que este último costuma ser o item de ajuste quando há variações não-previstas dos recursos orçamentários.

Por tais motivos, a exclusão (ou não) do contingenciamento do cenário fiscal nacional é ponto a ser devidamente avaliado por estudos posteriores. Dois parâmetros, entretanto, devem nortear os debates futuros sobre o tema: antecipação e credibilidade.

Antecipação é importante para permitir aos participantes do jogo orçamentário eliminarem de parte a parte seus comportamentos defensivos. Tal possibilidade de anúncio prévio costuma, em geral, ser ignorado por aqueles que veem na extinção dos contingenciamentos uma ameaça à saúde das contas públicas. Os Estados Unidos deram uma mostra, em 1974, de como este processo pode transcorrer sem maiores percalços. Por outro lado, sem a devida credibilidade sobre a mudança nas regras do jogo a transição tenderá a ser muito mais custosa.

Excesso de vinculações: Vinculações orçamentárias existem em quase todos os países, mas usualmente não na amplitude e montante que se observam no Brasil. Tal fato reduz a utilização da informação presente na determinação da melhor forma de utilizar recursos públicos.

Carência na administração por metas de desempenho: O orçamento precisa ser complementado, em seu controle, por indicadores da satisfação final do contribuinte. Tais indicadores são o alicerce principal do primeiro de nossos pontos cardiais, o princípio da legitimidade. Sem a devida percepção de que bens e serviços públicos são a contrapartida do que é arrecadado, indivíduos e empresas não colaborarão na forma devida, com prejuízos para todos.

Competitividade internacional
Ao longo deste texto, tivemos por objetivo estabelecer quatro princípios que julgamos fundamentais e necessários, ainda que não suficientes, a uma prática orçamentária saudável. Aos mesmos demos a denominação de quatro Pontos Cardiais do Processo Orçamentário: legitimidade, simplicidade, efetividade e temporalidade.
Em seguida, procuramos traçar um diagnóstico de alguns dos principais problemas que podem ser identificados no atual processo orçamentário nacional, mostrando seus respectivos conflitos com tais princípios.

Propomos um enfoque gradual para a resolução de tais conflitos, cada um dos mesmos demandando estudos detalhados que fogem ao escopo limitado deste artigo.

Numa época em que a competição entre diferentes regiões do mundo se exacerba, o Brasil necessitará avançar continuamente na discussão sobre o montante e a alocação dos gastos públicos, implicando a necessidade do aperfeiçoamento dos mecanismos para tal hoje disponíveis.

Base de toda esta modernização, identificamos na mensuração adequada das receitas fiscais, trazendo no bojo uma maior caracterização da sua cronologia e variabilidade, um dos pontos de partida para a reforma do processo orçamentário no Brasil.
Por outro lado,  a modernização do plano de contas e das regras contábeis, passando a relacionar devidamente causa e efeito das ações do Estado, também é essencial. Isto clarificaria as verdadeiras opções no jogo e permitiria focar na discussão sobre a natureza e a qualidade dos gastos.

Esta discussão não é simples e terá implicações com uma possível reforma política. Ela interage com questões que vão desde o tema do orçamento autorizativo versus mandatório, afetando as relações de poder entre Executivo e Legislativo. Tais questões passam pelo tema do nosso modelo de federalismo: maior centralização ou não. E chegam até o nosso grau de competitividade internacional.