Reforma Política: Agora Sai?

A reforma política vem sendo discutida desde a Constituição de 1988. Desde então, o Congresso Nacional aprovou uma série de minirreformas eleitorais ou alterações pontuais e pouco se avançou em torno dos grandes temas pelas suas complexidades e notória dificuldade de se formar maioria para aprová-los.
Alterações profundas e abrangentes no sistema eleitoral são necessárias. A democracia está sujeita a acertos e falhas e a forma como ela funciona deve ser sempre aperfeiçoada e modernizada. Uma reforma política adequada deve estar baseada em algumas premissas: no fortalecimento dos partidos, na maior aproximação entre eleitores e seus representantes, no barateamento das campanhas eleitorais para reduzir a influência do poder econômico e na melhoria da governabilidade.
O fato é que o sistema tal como está gera distorções que acabam prejudicando a qualidade da representação política. Há uma elevada quantidade de partidos – hoje são 35 registrados e outros 55 estão em processo de formação, segundo o TSE (Tribunal Superior Eleitoral). Não é crível que haja tantos pensamentos políticos para justificar esses números.
Além disso, dos 513 deputados federais, apenas 35 foram eleitos com a votação necessária para não precisar dos votos de seus partidos e coligações – união de duas ou mais legendas para a apresentação conjunta de candidatos. A coligação partidária nas eleições proporcionais – deputados e vereadores – abre margem à eleição de um candidato pouco votado na esteira dos “puxadores de votos”.
Essa lógica enfraquece a relação entre o eleito e seus eleitores, assim como o sistema eleitoral em vigor – o proporcional –, em que os candidatos são eleitos de acordo com a votação do seu partido ou coligação.
O Estado de São Paulo, por exemplo, com uma área territorial de 248.808,8 km², um pouco maior que o Reino Unido, registrou, em 2014, 1.485 candidatos a deputado federal, que disputaram 32 milhões de votos. Nesse universo, é pouco provável que o eleitor, para fazer a sua escolha, tenha contato com muitos candidatos. Além de dificultar a identificação entre representante e representado, esse sistema encarece as campanhas, já que os candidatos tentam alcançar o maior número de eleitores possível.
Há, na Câmara e no Senado, propostas em discussão que corrigem essas e outras distorções do sistema político-eleitoral. Para os problemas apontados acima, por exemplo, tramitam propostas que estabelecem cláusula de barreira, o fim das coligações proporcionais e o voto distrital, por exemplo, sobre os quais falaremos adiante.
No entanto, há um fator catalisador: a pressão popular. A população, que foi às ruas em 2013 e às várias manifestações pelo impeachment Brasil afora, está atenta e cobra por mudanças na forma como a democracia funciona. O Congresso precisa, assim, fazer a sua parte.
Se essa é uma discussão que se arrasta há tanto tempo, por que, então, acreditar que, finalmente, a reforma política sairá? Há alguns fatores que sinalizam para isso – a disposição demonstrada pelo governo Michel Temer em retomar as reformas estruturantes, o avanço da Operação Lava Jato e, como dissemos, a pressão da sociedade.
O fato é que o impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff em função dos crimes de responsabilidade cometidos nas manobras irregulares da lei orçamentária, o processo de julgamento em si, na Câmara e no Senado ao longo de nove meses, e a posse do novo governo inauguraram, ao seu final, uma fase positiva para o país.
Os resultados nefastos de 13 anos e 4 meses de governos do PT e do lulopetismo – economia arruinada, 12 milhões de desempregados, inflação alta e persistente, deterioração da infraestrutura de produção, além da crise ética e moral provocada pela corrupção desenfreada, cujas fotografias são o Mensalão e o Petrolão – impuseram uma agenda de reformas ao novo governo.
Há o sentimento coletivo de que, com as gestões do PT, o país chegou ao fundo do poço e que é preciso virar essa triste página, pacificar e reconstruir o Brasil. Nesse sentido, o governo Temer tem dado demonstrações de entendimento do seu papel neste momento histórico, das urgências e emergências que precisam ser resolvidas.
Ambiente político pró-reformas
Sete meses após o impeachment, temas importantes estão em discussão no Congresso. A aprovação pela Câmara do projeto de lei que trata da renegociação da dívida dos Estados e do Distrito Federal com a União é uma delas. É uma reivindicação antiga dos governados sobre a qual o governo afastado não teve condições e nem base parlamentar para avançar. Ficava só no discurso.
O projeto está agora em discussão no Senado e prevê que os passivos desses entes serão alongados por até 20 anos, sendo que os primeiros pagamentos só começarão a ser efetuados no começo de 2017. É uma das principais medidas do ajuste fiscal proposto pelo atual governo para equilibrar as dívidas dos estados.
Outro passo importante foi aprovação, em dois turnos na Câmara, da PEC (Proposta de Emenda à Constituição) que estabelece um teto para os gastos dos três Poderes. O texto, agora em discussão no Senado, estabelece um limite válido por 20 anos a partir de 2017 e consiste no valor gasto no ano anterior corrigido pela inflação acumulada nesses 12 meses. É uma medida tão importante para o equilíbrio das contas públicas como foi a Lei de Responsabilidade Fiscal, que entrou em vigor em 2000.
E, além da importância da PEC em si, sua tramitação na Câmara mostrou que o governo detém uma ampla base parlamentar, fundamental para aprovar as reformas necessárias, o que o governo da ex-presidente Dilma não tinha: para aprovar uma PEC, são necessários 308 votos de 513 em duas votações na Câmara e outras duas no Senado. No primeiro turno, foram 366 votos favoráveis e, no segundo, 359.
E há outros projetos estruturantes, como o que faculta à Petrobras ser a operadora exclusiva em todos os campos do pré-sal e de arcar, simultaneamente, com 30% de todos os investimentos. A regra anterior obrigava a empresa a fazer esses investimentos, o que era um problema em função da incapacidade financeira da estatal.
O projeto foi aprovado na Câmara com folga, com 292 votos, e já foi sancionado. É importante para o efetivo aproveitamento das nossas reservas de petróleo e para o processo de recuperação da Petrobras, que os governos do PT quase quebraram.
A próxima reforma a ser apreciada no Congresso é a da Previdência Social, também discutida há anos, mas sem nunca avançar, porque não havia no governo afastado interesse nem força suficiente para aprová-la. Assim, nesse ambiente pró-reformas, a política pode avançar.
Manifestações de 2013
A discussão sobre a reforma política encorpou em 2013 em função das manifestações nas ruas, que começaram a partir do protesto contra o aumento na tarifa de ônibus na cidade de São Paulo e se espalharam por todo o país. Foram as maiores mobilizações até então, desde o impeachment do ex-presidente Fernando Collor de Melo, em 1992.
Com uma pauta extensa de reivindicações – contra a corrupção e contra propostas em tramitação no Congresso, pela Saúde, contra aumento de tarifas – as manifestações acuaram o governo Dilma.
Como resposta, a então presidente propôs cinco pactos, entre eles a convocação de um plebiscito para se decidir sobre a convocação de um processo constituinte específico destinado a fazer a reforma política. A proposta, no entanto, foi sepultada dias depois por encontrar resistência na própria base parlamentar da então presidente.
A Operação Lava Jato
Deflagrada em março de 2014 para desarticular uma organização criminosa especializada em lavagem de dinheiro, a Operação Lava Jato culminou com a prisão do ex-diretor da Petrobras, Paulo Roberto Costa.
A partir disso, as investigações miraram um esquema de corrupção na principal estatal brasileira. Com o avanço da apuração, empresários das maiores construtoras do país, outros ex-diretores da companhia e membros dos governos do PT foram presos ou chamados para depor coercitivamente na Polícia Federal. O ex-presidente Lula já é réu no âmbito da Lava Jato e alvo de outros dois inquéritos.
No rastro do dinheiro drenado da Petrobras, a força-tarefa chegou a elementos que indicam o financiamento de campanhas eleitorais com recursos ilícitos para o PT e partidos aliados. Esse flanco da investigação também estimulou a discussão da reforma política – a sociedade cobra por mudanças no sistema eleitoral.
Os temas da reforma eleitoral
Nas discussões sobre a reforma política tanto na Câmara como no Senado, entre os temas que alteram de forma mais profunda as regras do funcionamento da democracia estão o sistema eleitoral, o financiamento das campanhas, cláusula de barreira, fim da reeleição e o fim das coligações nas eleições proporcionais.
• Sistema Eleitoral – o atual é o proporcional com lista aberta, em que deputados e vereadores são eleitos de acordo com a votação do partido ou da coligação.
Há o modelo de lista fechada, em que o eleitor vota em um partido, que terá o número de vagas proporcional aos votos obtidos. A lista de candidatos é feita por cada legenda.
No majoritário ou distrital são eleitos os mais votados. Há, ainda, variantes dos dois sistemas. No caso do voto distrital, cada Estado ou cidade é dividido em distritos e são eleitos os mais votados nessas regiões.
E no distrital misto, metade dos deputados e vereadores é eleita pelo distrito, como se fosse eleição majoritária, e a outra metade, mediante votação de uma lista definida pelo partido.
• Financiamento – Em relação ao financiamento das campanhas, o modelo adotado no Brasil é o misto – os partidos e os candidatos podem receber doações de pessoas físicas e também recursos do Fundo Partidário.
Lembramos que a doação de empresas a partidos e candidatos foi proibida por decisão do STF, o que já valeu nas últimas eleições municipais. Sobre isso, detalharemos adiante.
Nas discussões sobre financiamento, há projetos que preveem o financiamento público exclusivo, o financiamento misto – com permissão às empresas, desde que com limitações –, o financiamento privado aos candidatos ou aos partidos.
O Fundo Partidário é constituído por recursos da União, multas, penalidades, doações e outros recursos financeiros que lhes forem atribuídos por lei. Cinco por cento dos recursos são divididos, em partes iguais, a todos os partidos com estatutos registrados no TSE e 95% distribuídos proporcionalmente à votação que os partidos tiveram na última eleição para a Câmara dos Deputados.
• Cláusula de barreira – também conhecida como cláusula de desempenho, busca restringir o número de partidos por meio da definição de um percentual de votos que eles devem alcançar. Chegou a ser aprovada em 1995 como um dispositivo da Lei dos Partidos Políticos e determinava que as legendas com menos de 5% dos votos nacionais não teriam direito a representação partidária e perderiam recursos do fundo partidário, entre as restrições.
Foi considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal em 2006, ano que começaria a ser aplicada, sob a alegação de que prejudicaria partidos menores.
• Fim da reeleição – para presidente da República, governadores e prefeitos, já foi aprovada em dois turnos na Câmara e aguarda ser discutida no Senado.
• Fim das coligações proporcionais – é considerado crucial para frear o processo pelo qual candidatos menos votados são levados pelos “puxadores de voto”.
Na tentativa de se atenuar o problema, foi implementada por meio da Lei n.º 13.165, de 2015, a cláusula de barreira individual, pela qual, para ser eleito, o candidato deve obter o mínimo de 10% do quociente eleitoral.
O quociente eleitoral é obtido a partir da divisão do número de votos válidos – excluídos os brancos e nulos – pelo número de cadeiras a serem preenchidas.
Além disso, já foi aprovada em dois turnos no Senado e enviada à Câmara a PEC 36/2016, que prevê o fim das coligações proporcionais e estabelece cláusula de barreira. Ela será detalhada adiante.
• Voto facultativo – também é uma discussão que ganhou força com o alto índice de abstenção, votos brancos e nulos observado nas últimas eleições municipais. Há, pelo menos na Câmara dos Deputados, mais de 20 PECs sobre o fim do voto obrigatório.
Em 2013, em uma das discussões da reforma política, o PSDB apresentou seis pontos para a reforma política: adoção do sistema distrital misto; fim das coligações proporcionais; retorno da cláusula de desempenho ou de barreira; fim da reeleição, com mandato de 5 anos, com coincidência de todas eleições num mesmo ano ou eleições municipais e estaduais num ano e nacionais no ano seguinte; tempo de TV proporcional às bancadas eleitas apenas dos partidos do titular e do vice; financiamento misto de campanha (público e privado) com delimitações de doações de pessoas físicas (para candidatos e partidos) e empresas (apenas para partidos); definição de regras na produção do programa eleitoral de rádio e de TV, simplificando o formato, barateando custos e priorizando apresentação de propostas.
As alterações na legislação eleitoral
As eleições vêm sendo regidas pelo Código Eleitoral – Lei no 4.737, de 15 de julho de 1965, e pela Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997. A Lei Orgânica dos Partidos Políticos – Lei no 9.096, de 19 de novembro de 1995, disciplina, por exemplo, a questão das finanças e a da contabilidade dos partidos, incluídas as normas sobre a prestação de contas.
Algumas leis trouxeram alterações significativas nas regras do processo eleitoral. O TSE também regula a forma como as eleições devem ocorrer por meio de resoluções e o próprio STF se posicionou sobre temas que modificaram de forma importante a normatização dos pleitos.
Sem uma reforma ampla, as regras eleitorais sofreram alterações pontuais, grande parte delas um ano antes de eleições, para atualizar as regras dentro do princípio da anualidade – leis eleitorais só podem entrar em vigor no ano seguinte.
Levantamento feito pelo portal de notícias G1, por meio da Lei de Acesso à Informação, nos últimos dez anos, 875 projetos com temas que envolvem a reforma política tramitaram na Câmara dos Deputados. Apenas 16 foram aprovados.
Em 2006, a Lei 11.300 alterou a 9504/97 e fixou normas sobre propaganda, financiamento e prestação de contas das despesas com campanhas. As modificações foram chamadas de minirreforma, aprovadas logo após a descoberta do Mensalão.
Outra minirreforma foi aprovada pelo Congresso em 2009. A Lei 12.034 alterou a Lei dos Partidos Políticos e o Código Eleitoral. Atualizou as regras sobre propaganda eleitoral, prestação de contas, prazos para recursos junto à Justiça Eleitoral. Nova alteração ocorreu em 2013 com a Lei 12.891.
Além dessas três “minirreformas”, houve modificações importantes no sistema eleitoral ao longo do tempo. Entre as principais estão a instituição da reeleição por um mandato para o presidente da República, governadores e prefeito, com a Emenda Constitucional 16, de 1997.
Outra alteração relevante veio do TSE por meio da Resolução 22.610, de 2007, alterada em 2008, sobre a fidelidade partidária. A meu ver, ao assumir a tarefa de legislar, que é prerrogativa do Congresso, a Suprema Corte cometeu um grave equívoco.
De acordo com a resolução, o partido político pode pedir a decretação da perda de cargo eletivo em decorrência de desfiliação partidária, com exceção nos casos de incorporação/fusão do partido, criação de nova legenda, desvio reiterado do programa partidário e a grave discriminação pessoal.
A Lei no 13.165, de 2015, incluiu o art. 22-A à Lei dos Partidos (9.096/95), reduzindo as causas de justificação para três, dentre as quais figura uma janela permanente para mudança partidária “durante o período de 30 dias que antecede o prazo de filiação exigido em lei para concorrer à eleição, majoritária ou proporcional, ao término do mandato vigente”. As outras duas hipóteses são mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário e grave discriminação política pessoal.
Em 2010, a Lei Complementar 135, conhecida como Lei da Ficha Limpa, alterou a Lei Complementar 64, de 1990, que estabelece casos de inelegibilidade. De iniciativa popular, o projeto chegou ao Congresso com cerca de 2 milhões de assinaturas.
Determina a inelegibilidade, por oito anos, de políticos condenados em processos criminais em segunda instância, cassados ou que tenham renunciado para evitar a cassação, entre outros critérios.
A lei foi considerada compatível com a Constituição pelo STF e foi aplicada pela primeira vez nas eleições municipais de 2012. Naquele ano, a Lei da Ficha Limpa impediu que pelo menos 868 candidatos a prefeitos, vice-prefeitos e vereadores se candidatassem.
Nova alteração na legislação eleitoral ocorreu por meio da Lei 12.891, de dezembro de 2013, com normas para as eleições gerais do ano seguinte. O projeto é originário do Senado e foi considerado mais uma “minirreforma” eleitoral com o objetivo de reduzir os custos de campanha, mas também sem alterações profundas no sistema eleitoral.
Entre as alterações feitas estão o estabelecimento do limite de 10% da receita das campanhas para despesas com alimentação e 20% para gastos com aluguel de veículos, a regulamentação do número de cabos eleitorais que podem ser contratados, dependendo do eleitorado dos municípios, além de atualização de regras para ações de propaganda eleitoral e uso das redes sociais.
O Congresso também apreciou o projeto 5.735, de 2013, batizada de reforma infraconstitucional, e originou a Lei 13.165, de 29 de setembro de 2015. As alterações entraram em vigor nas eleições municipais de 2016.
Entre as principais mudanças estão a redução do período de campanha eleitoral de 90 para 45 dias e a diminuição de 45 para 35 dias do período em que a propaganda deve ser transmitida pelas emissoras de rádio e televisão.
A lei também estabeleceu limites de gastos para as campanhas. Antes, eram os partidos que definiam os valores: em municípios com até 10 mil eleitores, o limite para campanhas a prefeito na eleição deste ano foi de R$ 108 mil e para vereador, de R$ 10,8 mil.
No caso das cidades maiores, os candidatos a prefeito poderiam gastar até 70% do valor declarado pelo candidato que mais gastou no pleito anterior, se tiver havido só um turno, e até 50% do gasto da eleição anterior se tiver havido dois turnos.
As eleições de 2016 foram as primeiras em que as empresas ficaram proibidas de fazer doações a candidatos.
Em setembro de 2015, o STF julgou inconstitucionais as contribuições de pessoas jurídicas às campanhas eleitorais. Com relação às pessoas físicas, as contribuições ficam reguladas pela lei em vigor – limitadas a 10% dos rendimentos no ano anterior.
A decisão do STF decorreu de uma Adin 4650 (Ação Direta de Inconstitucionalidade) ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) contra dispositivos da Lei das Eleições (Lei 9.504/1997) e da Lei dos Partidos Políticos (Lei 9.096/1995).
As recentes discussões no Congresso
Em 2011, de fevereiro a maio, uma Comissão Especial no Senado sobre reforma política produziu relatório com 11 proposições legislativas – sete PECs e quatro PLS (Projeto de Lei do Senado):
• PEC no 37/2011 – Suplência de senador: reduz de dois para um o número de suplentes de senador e veda a eleição de suplente que seja cônjuge, parente consanguíneo ou afim, até o segundo grau ou por adição do titular.
• PEC no 38/2011 – Data de posse e duração de mandato: estabelece mandato de cinco anos para presidente da República, governador e prefeito. O primeiro tomará posse em 15 de janeiro e os dois outros cargos em 10 de janeiro.
• PEC no 39/2011 – Fim da reeleição: torna inelegível presidente da República, governador e prefeito para os mesmos cargos, no período subsequente.
• PEC no 40/2011 – Coligações: permite coligações eleitorais apenas nas eleições majoritárias (presidente da República, governador e prefeito).
• PEC no 41/2011 – Candidatura avulsa: acaba com a exigência de filiação partidária para candidatos em eleições municipais.
• PEC no 42/2011 – Referendo: estabelece que lei ou emenda constitucional que altere o sistema eleitoral seja aprovada em referendo para entrar em vigor.
• PEC no 43/2011 c.c. a PEC no 23/2011 – Sistema eleitoral: institui o sistema eleitoral proporcional de listas preordenadas nas eleições para a Câmara dos Deputados, respeitada a alternância de um nome de cada sexo.
• PLS no 265/2011 – Domicílio eleitoral: veda a transferência de domicílio eleitoral de prefeitos e vice-prefeitos durante o exercício do mandato.
• PLS no 266/2011 – Fidelidade partidária: prevê a perda de mandato por desfiliação partidária em casos nos quais não se configure incorporação ou fusão de legenda, desvio de programa partidário e grave discriminação pessoal.
• PLS no 267/2011 – Cláusula de desempenho: inclui entre os critérios em vigor para funcionamento partidário na Câmara eleger e manter filiados no mínimo três deputados, de diferentes estados.
• PLS no 268/2011– Financiamento público de campanha: destina recursos ao Tribunal Superior Eleitoral em valor correspondente a R$ 7,00 por eleitor inscrito, a serem aplicados exclusivamente por partidos políticos e respectivos candidatos nas campanhas eleitorais.
Das sete PECs, quatro foram rejeitadas e arquivadas – suplência de senador, fim da reeleição, candidatura avulsa e sistema eleitoral –, duas estão tramitando no Senado – data da posse e duração do mandato e referendo – e uma foi aprovada e enviada à Câmara – a das coligações.
Em relação aos PLS, dois foram aprovados e remetidos à Câmara dos Deputados – domicílio eleitoral e cláusula de barreira – e dois ainda tramitam no Senado – fidelidade partidária e financiamento público de campanha.
Na Câmara
A Câmara dos Deputados também constituiu uma Comissão Especial em março de 2011 com o mesmo objetivo. Em dois anos de trabalho, o relator Henrique Fontana (PT-RS) não conseguiu produzir um texto convergente. O relatório nem chegou a ser votado.
Um grupo de trabalho foi criado em julho de 2013 para discutir o assunto e parte do PT indicou outro parlamentar para conduzir os trabalhos, Cândido Vaccarezza, o que deixou clara a cizânia dentro do PT sobre as propostas de Fontana.
O grupo de trabalho constituído deu ensejo à apresentação da PEC 352, de 2013, apreciada em conjunto com as mais de 150 PECs apensadas à 182, de 2007, em uma Comissão Especial formada em março de 2015.
As discussões dessa Comissão Especial originaram a Emenda Constitucional (EC) 91, de 16 de fevereiro de 2016. A EC abriu uma “janela” de 30 dias após sua promulgação para a desfiliação partidária de detentor de mandato eletivo sem prejuízo da perda de mandato.
Esse prazo excepcional e determinado foi necessário para complementar a Resolução 22.610, do TSE, sobre a fidelidade partidária e que previu as situações em que os partidos poderiam reivindicar o mandato dos parlamentares que se desfiliaram de seus quadros.
A EC também determinou que desfiliação não será considerada para fins de distribuição dos recursos do Fundo Partidário e de acesso gratuito ao tempo de rádio e televisão.
As demais medidas originárias dos trabalhos da Comissão Especial aguardam deliberação do Senado Federal. Entre as alterações aprovadas em dois turnos na Câmara estão:
• constitucionalização da autorização para que empresas façam doações exclusivamente a partidos políticos e pessoas físicas doem a partidos e/ou a candidatos;
• fim das reeleições para cargos de Chefe do Poder Executivo, em todos os âmbitos da Federação;
• cláusula de desempenho – para ter acesso aos recursos do fundo partidário e ao tempo de rádio e de TV, os partidos devem concorrer com candidatos próprios à Câmara dos Deputados e ter eleito pelo menos um representante para qualquer das Casas do Congresso Nacional;
• redução da idade mínima de deputados federais e estaduais para 18 anos e de senadores, governadores e vice-governadores para 29 anos;
• constitucionalização das quatro hipóteses de justa causa para a desfiliação partidária sem perda do mandato previstas no art. 1o, § 1o, incisos I a IV da Resolução TSE no 22.610 (incorporação ou fusão do partido; criação de novo partido; mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário e grave discriminação pessoal);
• redução do número mínimo de subscritores necessários à apresentação de Projeto de Lei de iniciativa popular para 500 mil eleitores, distribuídos por pelo menos cinco unidades da Federação, com não menos de um décimo por cento dos eleitores de cada uma delas;
• previsão de que as Resoluções e demais atos normativos editados pelo TSE entrem em vigor na data de sua publicação, mas não se apliquem a fatos que ocorram até 18 meses da data de sua edição;
• faculta aos detentores de mandato eletivo o desligamento do partido político pelo qual foi eleito, nos 30 dias seguintes à promulgação da PEC, sem perda do mandato, não sendo essa desfiliação considerada para fins de distribuição dos recursos do Fundo Partidário e do acesso gratuito ao tempo de rádio e de televisão;
• previsão de que a urna eletrônica imprima comprovante de votação, a ser utilizado para efeitos de auditagem do processo eleitoral;
• estabelecimento de novo prazo de duração dos mandatos dos membros da Mesa de cada uma das Casas do Congresso, sendo vedada a recondução para os mesmos cargos na eleição imediatamente subsequente, independentemente da legislatura;
• possibilidade de que o policial militar e o bombeiro militar retornem às suas funções caso não sejam reeleitos para um novo mandato legislativo.
Importante observar que não alcançaram os 308 votos necessários para sua aprovação pontos que alteram o sistema eleitoral: o voto distrital misto obteve 99 votos; o distritão, 210; e o voto em lista preordenada, 21.
A PEC 113-A, de 2015, que incorporou parte desses itens, voltou à pauta do plenário do Senado no último dia 30 de novembro. Foi aprovado o desmembramento da proposta – o fim da reeleição para cargos executivos continua pronto para ser votado, enquanto o restante foi remetido à análise da CCJ (Comissão de Constituição e Justiça).
A justificativa para o desmembramento é que o fim da reeleição é o ponto da PEC com maior possibilidade de consenso em plenário.
Já os pontos remetidos à CCJ referem-se ao financiamento de partidos e candidatos; cláusula de desempenho; hipóteses para perda do mandato eletivo; idade mínima para parlamentares, governador e vice, prefeito e vice; redução do número de assinaturas para projeto de iniciativa popular; comprovante de votação impresso e reeleição para as Mesas da Câmara e do Senado.
Por partes, a reforma pode avançar mais rapidamente
Pelo histórico das alterações na legislação e das discussões, é possível perceber quão difícil é formar maioria em torno de mudanças profundas no sistema eleitoral. Há, agora, no entanto, o entendimento entre os líderes partidários de que o fatiamento na votação da reforma pode facilitar e agilizar a aprovação.
O que ocorreu nas tentativas anteriores era que a discussão de um conjunto de medidas não prosperava pela dificuldade de se construir maioria em torno de temas diversos. Assim, quando houver maioria para aprovação de um determinado item da proposta, esse ponto será levado à votação separadamente.
A partir deste entendimento, a PEC 36, de autoria dos senadores Aécio Neves (PSDB-MG) e Ricardo Ferraço (PSDB-ES) e relatada pelo líder do governo Aloysio Nunes Ferreira (PSDB-SP), apresentada em julho, foi aprovada em primeiro turno no dia 9 de novembro e, em segundo turno, no dia 23 do mesmo mês. Sua aprovação foi, portanto, célere. Agora, está na Câmara, com o número 282/2016. A PEC traz avanços importantes:
• Coligações proporcionais: Acaba a partir das eleições de 2020 a coligação entre partidos nas eleições para vereador e deputado estadual ou federal. As pequenas e médias legendas poderão disputar eleições e atuar no Legislativo pelo sistema de federação, com regras novas.
• Partidos em Federação: A PEC autoriza os partidos com identidade ideológica e programática a se unir em uma federação, devendo ser aprovada formalmente pelos diretórios e em convenção. A federação atuará nos Legislativos e terá, por tempo determinado, iguais direitos às demais legendas, quando alcançar o percentual mínimo nacional de votos. A divisão do fundo partidário e do tempo de TV e rádio será realizada de acordo com a votação obtida por cada partido na federação.
• Cláusula de desempenho: Terão direito aos recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão os partidos que obtiverem, nas eleições de 2018, percentual mínimo de 2% dos votos válidos, distribuídos em pelo menos 14 estados, com um mínimo de 2% dos votos válidos em cada um deles. A partir de 2022, o percentual mínimo de votos a ser obtido por uma legenda subirá para 3%.
• Fidelidade partidária: Prefeitos, vereadores, deputados estaduais e federais, senadores, governadores e presidente da República, bem como seus vices e suplentes, perderão seus mandatos se mudarem do partido pelo qual foram eleitos. Exceto se houver comprovada mudança da linha programática e ideológica do partido.
• Funcionamento parlamentar: A PEC não impede a criação de legendas, e sim o acesso livre a recursos públicos do fundo partidário e ao horário de rádio e TV. O candidato eleito por partido que não alcançar o mínimo nacional de votos terá garantido todos os direitos do exercício do mandato e poderá mudar de partido, mas a migração não terá efeito para fins de distribuição de recursos e de tempo da propaganda.
Já a Câmara criou uma Comissão Especial, instalada no dia 25 de outubro e presidida pelo deputado Lúcio Vieira Lima (PMDB-BA). De acordo com o plano de trabalho do relator Vicente Cândido (PT-SP), iniciar as discussões por temas menos polêmicos, como a revisão dos prazos de desincompatibilização (prazo para que agentes públicos possam deixar seus cargos para poderem se candidatar); regulamentação de pré-campanhas, antecipação do processo de registro eleitoral; e revisão da regulamentação das pesquisas eleitorais e propagandas eleitorais.
Após a realização de audiências e seminários, a comissão passará a discutir os principais eixos da reforma: sistema eleitoral e modelo de financiamento de campanhas; partidos políticos – coligações, cláusulas de barreira, federações; mecanismos de democracia direta; mecanismos de estímulo à participação das mulheres na política; duração de mandato/reeleição; coincidência das eleições; obrigatoriedade do voto, entre outros.
Uma das matérias que serão analisadas pela comissão será a PEC 240/2016, da deputada Shéridan (PSDB-RR), que estabelece condições para que os partidos tenham acesso ao Fundo Partidário – a legenda deve concorrer à Câmara dos Deputados e obter o apoio de, no mínimo, 5% dos votos válidos distribuídos em, pelo menos, um terço dos estados, com um mínimo de 2% do total dos votos válidos em cada um deles.
Outro projeto a ser analisado na Comissão, o 6368/2016, é o que prevê o FFD (Fundo Especial de Financiamento da Democracia), apresentado pelo deputado Marcus Pestana (PSDB-MG).
O fundo seria a única fonte de financiamento das atividades partidárias e das campanhas eleitorais, formado por 2% das receitas do Imposto de Renda da Pessoa Física, líquidas de restituições.
Cinco por cento dos recursos serão destinados a todos os partidos, em partes iguais, com representação no Congresso Nacional e os 95% restantes às legendas na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.
O FFD seria dividido em dois: o FFD de Preferência Partidária e o FFD Geral. Na sua declaração de Imposto de Renda, o contribuinte poderá destinar 70% dos 2% que irão para o fundo ao partido de sua escolha. Neste caso, esses recursos iriam para o FFD de Preferência Partidária. Os 30% restantes, para o FFD Geral. Se não houver escolha, 100% do montante irá para o FFD Geral.
A discussão da reforma por partes poderá garantir a agilidade necessária para que o sistema comece a ser alterado como se deseja.
Pressão da sociedade
A célere aprovação pelo Senado da PEC que prevê o fim das coligações proporcionais e a cláusula de barreiras é um importante passo nessa direção e promoverá alterações substanciais e necessárias. Já é um excelente começo. Na esteira dessas alterações, poderão vir outras.
O ambiente pró-reformas e a pressão da sociedade são hoje fatores que favorecem o debate e a alteração do sistema, de forma a buscar a melhoria da qualidade da política e o fortalecimento da democracia.