Reformas para o crescimento sustentado: os avanços do governo na Economia

Há décadas, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita brasileiro cresce a taxas relativamente baixas, indicando a existência de impedimentos estruturais ao crescimento econômico. O objetivo principal do governo Bolsonaro tem sido enfrentar essas fragilidades, permitindo que o país ingresse em uma trajetória de crescimento sustentado e atinja seu pleno potencial econômico e social.
O primeiro desafio é garantir a sustentabilidade das finanças públicas, fornecendo, assim, a principal condição necessária para a estabilidade macroeconômica e o crescimento. De fato, o desequilíbrio fiscal tem sido o maior fator de risco para o desempenho da economia brasileira.
Desde o início dos anos 1990, o Brasil aumentou a despesa pública primária muito acima do crescimento do PIB, principalmente devido aos custos crescentes da generosa rede de seguridade social do país, à expansão dos subsídios ao setor privado e ao alto crescimento real dos salários públicos. A partir de 2012, a rápida deterioração do resultado primário e da dívida do setor público, combinada com o baixo grau de transparência na política fiscal, criaram elevado grau de incerteza quanto à sustentabilidade intertemporal das contas públicas. À medida que o quadro das finanças públicas se agravou, as taxas de juros e os prêmios de risco aumentaram, derrubando a confiança dos empresários e das famílias, elevando o desemprego e reduzindo o investimento e o consumo.
​Para atingir o equilíbrio fiscal, o governo tem se empenhado para limitar a expansão descontrolada dos gastos públicos – principal fator explicativo da delicada situação fiscal do país. Para tanto, os esforços do Ministério da Economia têm se concentrado primordialmente em medidas de contenção das despesas obrigatórias, dentre as quais se destaca a reforma do sistema previdenciário.
O sistema de previdência social no Brasil é um pacto entre as gerações do passado, do presente e do futuro. Isso ocorre porque os trabalhadores de hoje custeiam as aposentadorias de quem deixou o mercado formal de trabalho. Por sua vez, os trabalhadores de amanhã farão o mesmo com os trabalhadores que hoje trabalham. Este pacto, porém, encontrava-se desbalanceado. Dados o envelhecimento da população brasileira e a extrema generosidade nas regras de concessão de benefícios e na definição de seus valores – especialmente para as faixas mais altas de renda –, o déficit na Previdência Social apresentava trajetória crescente, pressionando cada vez mais as contas públicas. Este problema tendia, ainda, a agravar-se ao longo do tempo, tendo em vista a rápida e profunda transição demográfica que o país atravessa.
Neste contexto, o antigo regime previdenciário revelava-se claramente insustentável. Conforme aumentasse a razão de dependência de idosos – razão entre a população com 65 anos ou mais e a população entre 15 e 64 anos –, e mantidos os reajustes dos valores dos benefícios acima da inflação, o ônus requerido da população em idade ativa para financiar os gastos previdenciários tornar-se-ia inviável.
Nova Previdência
A nova Previdência reduz as insuficiências geradas pelo modelo de repartição brasileiro e torna o sistema mais progressivo do que no passado. As insuficiências diminuem essencialmente porque as pessoas deverão se aposentar um pouco mais velhas, com mais tempo de contribuição e/ou com benefícios um pouco menores do que no passado. A aposentadoria por tempo de contribuição foi extinta, o que significa um grande avanço em termos fiscais e distributivos, uma vez que representam hoje um custo elevado e redistribuem renda para os trabalhadores mais escolarizados e de mais alta renda, que ingressam mais cedo e permanecem mais tempo no mercado de trabalho formal. Os valores das pensões por morte e as possibilidades de acumulação também serão menores. No tocante ao financiamento, vale destacar a redução das alíquotas para os trabalhadores dos estratos de renda mais baixos e a elevação para aqueles que apresentam rendimentos mais elevados, incluindo funcionários públicos.
Ao promover o uso de procedimentos de cálculo atuarial e critérios mais justos para contribuição – cobrando proporcionalmente mais de quem ganha mais –, a Nova Previdência deixará de alimentar o déficit primário do setor público com o ímpeto do antigo regime, contribuindo para um ambiente econômico com maior previsibilidade para a realização de investimentos por parte da iniciativa privada – consequência de juros mais baixos e do menor risco de aumentos futuros na carga tributária. Além disso, e não menos importante, a Nova Previdência contribuirá para a redução da desigualdade entre os beneficiários com maiores salários e os trabalhadores mais pobres. O novo regime aumenta, em média, o tempo mínimo necessário para a aposentadoria dos empregados com maiores rendimentos, e reduz os valores líquidos dos benefícios a serem pagos. Ao reduzir benefícios distorcidos, a reforma garante que o sistema previdenciário consiga pagar as aposentadorias no futuro, sem ter que aumentar os impostos gerais cobrados da população. Vale ressaltar que, sem a reforma da Previdência, em poucos anos o governo se veria sem espaço para a expansão de políticas públicas de elevado impacto social, em particular nas áreas de saúde, educação, segurança e transportes.
É importante notar que a reforma previdenciária é condição necessária, mas não suficiente, para o reequilíbrio das contas públicas. A agenda de consolidação fiscal reúne, portanto, um conjunto de medidas adicionais voltadas, de um lado, para a desindexação, desvinculação e desobrigação do orçamento público; e, de outro, para o redesenho do pacto federativo entre União, Estados e municípios.
As medidas voltadas para os ‘três d’s’ – desindexação, desvinculação e desobrigação – visam aumentar a flexibilidade orçamentária e reduzir o elevado grau de automatismo no crescimento das despesas obrigatórias. As mudanças propostas proporcionam um novo arcabouço fiscal para o país, com foco na sustentabilidade da dívida pública. Nesse arcabouço, o teto de gastos estabelecido pela Emenda Constitucional nº 95, que limita o crescimento real das despesas federais, continua desempenhando papel crucial. O teto dos gastos possui o mérito de disciplinar a expansão das despesas e tornar explícita para a sociedade a restrição orçamentária do governo, exigindo-se que se determinem prioridades no orçamento público e induzindo à maior eficiência do gasto público.
O objetivo central do novo pacto federativo é equilibrar a distribuição de recursos e responsabilidades entre União, Estados e municípios, aumentando a eficiência na alocação dos recursos voltados para a provisão de bens e serviços públicos. O lema “Mais Brasil, menos Brasília” reflete o diagnóstico de que o padrão que atualmente caracteriza as relações federativas no país se revela inadequado para orientar a atuação do Estado, em seus diferentes níveis, no atendimento de necessidades básicas da população brasileira. De acordo com esse diagnóstico, é desejável maior grau de descentralização não apenas das disponibilidades de recursos, mas também das decisões sobre como tais recursos devem ser gastos.
Ao mesmo tempo, é fundamental estabelecer critérios e regras que proporcionem um arcabouço propício ao equilíbrio fiscal dos entes subnacionais. De fato, a situação fiscal de estados e municípios é, em muitos casos, dramática. Pressionados pelo relativamente lento ritmo de crescimento das receitas correntes e, principalmente, pelo forte e consistente aumento das despesas com pessoal e benefícios previdenciários, vários estados têm se deparado com enorme dificuldade para cumprir suas obrigações, financiar investimentos e continuar provendo serviços essenciais à população.
A reversão desse quadro passa, necessariamente, pela adoção de medidas estruturais que contenham o crescimento das despesas correntes e recomponham a capacidade de geração de receitas dos estados. Para este fim, revelam-se essenciais a reforma dos regimes próprios de previdência social, a redução de incentivos tributários e a privatização de empresas públicas para quitação de passivos, bem como a adoção de medidas adicionais de ajuste que limitem o crescimento dos gastos com pessoal.
Plano de promoção do equilíbrio fiscal
A implementação desse conjunto de medidas deverá contribuir decisivamente para recolocar os estados em uma trajetória fiscal sustentável. Contudo, os benefícios desse esforço de ajuste – que, para alguns estados, será considerável – podem levar algum tempo para consolidar-se plenamente. No curto prazo, portanto, as dificuldades para financiar investimentos e serviços públicos essenciais persistirão.
Neste contexto, é fundamental encontrar meios de apoio aos estados durante o período de transição rumo ao reequilíbrio fiscal. O Projeto de Lei Complementar 149/2019, que formaliza o Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal (PEF), consegue aliar o apoio aos estados no curto prazo ao fornecimento de incentivos adequados ao reequilíbrio fiscal no médio prazo.
O PEF consiste em um conjunto de metas e compromissos pactuados entre a União e os Estados, Distrito Federal ou Municípios, por meio dos quais a União concederá garantias para operações de créditos aos estados que se comprometerem com o atingimento de metas específicas de ajuste fiscal. O ajuste envolve a melhoria de indicadores de poupança e liquidez e o cumprimento de um conjunto de possibilidades de medidas de ajuste fiscal, envolvendo, entre outras, privatizações, redução de benefícios tributários, controle de despesas, adoção de teto para os gastos e eliminação de vinculações de impostos.
Complementar ao PEF, o projeto institui o Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal (PAF), no qual serão estabelecidos compromissos de equilíbrio e de transparência. Os entes terão que disponibilizar acesso à Controladoria-Geral da União (CGU) aos seus sistemas contábeis.
O PEF é a quarta tentativa, nos últimos cinco anos, de solucionar a crise fiscal dos estados e municípios brasileiros. As iniciativas anteriores (leis complementares nº (s) 148/2014, 156/2016 e 159/2017), que renegociaram dívidas, não foram suficientes para resolver as contas públicas estaduais. A novidade do PEF é o desenho de mecanismos que buscam prover os incentivos corretos para que o ente persista no esforço de ajuste fiscal.
De fato, para evitar que o ajuste não seja cumprido, o ente que aderir ao PEF receberá os recursos em parcelas. Se não houver melhora fiscal, as parcelas seguintes serão canceladas. Espera-se, assim, que o auxílio financeiro de curto prazo esteja alinhado com o avanço efetivo na direção do reequilíbrio das contas públicas estaduais.
À medida que os gastos públicos caiam como proporção do PIB e a percepção de risco relativa à dívida pública diminua, o setor público abrirá espaço para a expansão do investimento privado e da produção. Isso certamente aumentará a renda e o consumo, mas não é suficiente para garantir taxas de crescimento compatíveis com as necessidades da sociedade brasileira. Para isso, o Brasil está promovendo outro conjunto de medidas com o objetivo de aumentar a eficiência econômica e as taxas de crescimento da produtividade, levando o país a um crescimento elevado e sustentável.
​Essas medidas incluem: (i) reforma tributária, que criará um melhor ambiente de negócios para as empresas, por meio de ações que visem simplificar o sistema tributário e reduzir custos associados ao fornecimento de informações às autoridades fiscais; (ii) um ambicioso programa de privatização de empresas estatais e prestação de serviços de infraestrutura, que aumentará a eficiência na alocação e uso de recursos públicos e impulsionará o crescimento da produtividade; (iii) medidas de liberalização comercial, que permitirão o acesso das empresas nacionais a insumos e tecnologias e aumentarão a concorrência no mercado doméstico, estimulando a inovação e a produtividade, aumentando a competitividade das empresas domésticas nos mercados estrangeiros e proporcionando produtos melhores e mais baratos aos consumidores brasileiros; (iv) reformas microeconômicas voltadas para a maior flexibilidade do mercado de trabalho e para a redução de distorções no mercado de crédito, que deverão melhorar a alocação de recursos na economia e estimular o crescimento da produtividade total de fatores; e (v) melhoria no ambiente de negócios, por meio de redução de burocracia, aperfeiçoamento dos arcabouços regulatórios e medidas de facilitação das atividades empresariais.
​A necessidade de uma reforma tributária é consenso entre economistas, tributaristas e empresários. O atual sistema tributário brasileiro apresenta três problemas principais. Primeiro, a carga tributária total é muito alta, chegando a 32,4% do PIB. Isso está acima da média de outras economias emergentes e muito acima da média da América Latina (cerca de 22% do PIB).
Em segundo lugar, o sistema tributário é extremamente complexo, gerando custos significativos, em termos de tempo e recursos em geral, tanto para as empresas cumprirem as exigências fiscais quanto para as autoridades fiscais verificarem a conformidade. A complexidade do sistema também cria muitos pontos contenciosos que dão origem a litígios fiscais e, portanto, à incerteza em relação às receitas fiscais.
Por fim, o excesso de normas e regimes excepcionais gera distorções na forma de organização da produção, pois as empresas se organizam visando minimizar custos tributários, o que é mais um fator de perda de produtividade para a economia.
​Reduzir a carga tributária é um objetivo relevante no médio prazo, como forma de melhorar o crescimento econômico. No curto prazo, no entanto, a situação fiscal atual dificulta a redução de impostos. As propostas atuais para melhorar o sistema tributário se concentram, portanto, em: (i) simplificar o cumprimento por meio de obrigações secundárias, reduzindo os custos de compliance; (ii) tornar mais homogênea a carga tributária sobre diferentes setores e agentes econômicos, de modo a diminuir as distorções alocativas; (iii) diminuir os efeitos cumulativos de alguns dos impostos federais, em particular PIS e Cofins, substituindo-os por um imposto sobre valor adicionado (IVA); e (iv) facilitar o cumprimento dos passivos fiscais, visando eliminar redundâncias e ineficiências e contribuindo para reduzir os custos de conformidade e melhorar o ambiente de negócios.
Espera-se que a reforma tributária avance na direção de um sistema tributário simplificado e eficiente, voltado a acabar com a guerra fiscal, as renúncias fiscais e o custo elevado da burocracia para controle das obrigações tributárias pelas empresas. A literatura econômica informa que o desenho tributário ótimo deve buscar a melhor combinação entre equidade e eficiência, permitindo ao governo arrecadar uma dada receita e alcançar objetivos distributivos ao menor custo.
Estímulo ao investimento privado
Os avanços na área de infraestrutura econômica foram significativos nos primeiros meses de governo. A diretriz básica tem sido o estímulo ao investimento privado nos setores de logística, energia, saneamento básico, mobilidade urbana, telecomunicações e habitação popular. A opção por privilegiar o investimento privado nessas áreas, em vez do investimento público, decorre não somente da forte restrição fiscal atual, mas também, e principalmente, da convicção de que, sob um arcabouço regulatório adequado, o setor privado é naturalmente mais eficiente.
No setor de transportes, o Ministério da Infraestrutura realizou 23 concessões de aeroportos, terminais portuários e de importante trecho da Ferrovia Norte-Sul. Em março, houve o leilão de 12 aeroportos divididos em três blocos, com ágio de mais de 900% e previsão de arrecadação total de R$ 4,2 bilhões para o governo federal ao longo dos 30 anos de concessão. No setor portuário, foram arrendados, em abril, dez terminais, sendo três em Cabedelo/PB, um em Vitória/ES e seis em Vila do Conde/PA. As dez áreas têm previsão de assinatura de contrato até setembro deste ano, com investimento de R$ 630 milhões e outorga de R$ 667 milhões. No setor ferroviário, o governo concedeu à Rumo S.A. importante trecho da Ferrovia Norte-Sul, de Porto Nacional (TO) à Estrela D’Oeste (SP), ativo que renderá R$ 2,7 bilhões – ágio acima de 100%.
O lançamento do Novo Mercado de Gás, com a criação do Comitê de Monitoramento da Abertura do Mercado de Gás Natural, constituiu um marco no setor de energia. Os objetivos do programa são promover a concorrência, incentivar a integração do setor de gás com o setor elétrico e o setor industrial, eliminar barreiras tarifárias que impeçam a abertura do mercado e harmonizar as regulações estaduais e federal no setor. O “choque de energia barata” esperado deverá beneficiar empresas e consumidores.
Ao cumprir o compromisso de otimizar os recursos públicos e transferir o máximo de ativos para a iniciativa privada, o governo contribui decisivamente para melhorar as condições da infraestrutura produtiva do país, reduzindo o “custo Brasil” e estimulando a geração de produção e renda.
O Brasil se destaca negativamente por ter um dos mercados de trabalho mais ineficientes do mundo. Isso se deve principalmente à falta de flexibilidade, aos custos elevados e à ineficiência das relações entre empregados e empregadores. No Relatório de Competitividade Global (RCG) 2016-2017, produzido pelo Fórum Econômico Mundial, o Brasil aparecia no ranking com nota 3,7 (em uma escala de 0 a 7), o que correspondia ao 117º lugar dentre 138 países.
O governo federal lançou, em 30 de julho, um amplo processo de atualização de regras que regulam o universo trabalhista brasileiro. Foram anunciadas a modernização das Normas Regulamentadoras (NRs) de Segurança e Saúde no Trabalho e a consolidação e simplificação de decretos trabalhistas. As medidas visam garantir a segurança do trabalhador e regras mais claras e racionais, capazes de estimular a economia e gerar mais empregos.
O trabalho de modernização das NRs envolve a revisão de todas a s 36 normas atualmente em vigor e tem tido a participação ativa da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Economia neste processo de revisão. Espera-se que a simplificação, desburocratização e harmonização das normas aos padrões internacionais contribuam para reduzir custos do setor produtivo, estimulando a produção e o emprego, sem comprometer a saúde e a segurança dos trabalhadores.
​Outra medida significativa foi o lançamento do Novo FGTS. O ponto central da medida foi facilitar o acesso do trabalhador ao saldo da sua conta do FGTS, possibilitando a retirada periódica de parcela de seus recursos. ​O “saque aniversário” contribui para resolver um problema de má alocação de recursos, pois eleva substancialmente o retorno do trabalho formal, reduzindo a informalidade e a rotatividade. Na medida em que o trabalhador passa a ter acesso aos recursos depositados em sua conta, sem que precise ser demitido para tal, os depósitos passam a ter um caráter remuneratório adicional, em vez de caráter tributário.
O saque aniversário tem, assim, efeito semelhante ao de uma desoneração do fator trabalho. Além disso, a possibilidade de uso de parte dos recursos do trabalhador no fundo como garantia na obtenção de crédito permite relaxar restrições de crédito, aumentando a eficiência na utilização desses recursos.
Além dessa medida estrutural, o Novo FGTS permitiu também outra modalidade de saque – o saque imediato. Essa modalidade possibilitou aos trabalhadores sacarem até R$ 500 por conta (ativa ou inativa), entre setembro de 2019 e março de 2020. Segundo a Caixa Econômica Federal, o potencial dessa medida é de liberação de até R$ 28 bilhões em saques, ainda em 2019, e R$ 12 bilhões, em 2020, contemplando 96 milhões de trabalhadores, o que equivale a 46,3% da população brasileira.
De acordo com estudo da SPE sobre os impactos regionais do saque imediato, o impacto mais importante se dará no aumento da renda familiar dos habitantes das regiões Norte e Nordeste. Ao todo, esses saques representam 0,58% do PIB do Brasil e 18,6% da renda habitual média das pessoas que estavam trabalhando no começo de 2019. A importância dessa medida é reforçada ainda pelo fato de que 81% das contas do FGTS possuem saldo inferior a R$ 500. Em outras palavras, para 81% das contas essa medida devolve o valor integral dos recursos do trabalhador.
No que se refere às medidas de melhora no ambiente de negócios, destaca-se a edição da Medida Provisória (MP) nº 881, de 30 de abril de 2019. Essa MP instituiu a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, visando reduzir a intervenção do Estado no ambiente empresarial e estabelecer garantias de livre mercado e análise de impacto regulatório. Essa medida provisória significou um importante marco para o empreendedorismo no Brasil, ao reduzir a burocracia, diminuir os entraves da legislação, facilitar a abertura de empresas e estimular a produtividade.
Entre as principais mudanças, a proposta da MP flexibiliza regras trabalhistas e elimina alvarás de funcionamento a pequenas e médias empresas que apresentem atividades de baixo risco. O texto da MP também separa o patrimônio dos sócios de empresas das dívidas de uma pessoa jurídica, assim como proíbe que bens de empresas de um mesmo grupo sejam usados para quitar débitos de uma empresa.
Acordo Mercosul-União Europeia
No âmbito das relações internacionais, cabe destacar o Acordo Mercosul-União Europeia (UE). O acordo, que demorou mais de 20 anos para ser negociado, cria uma área de livre comércio entre esses dois blocos econômicos, que representam, somados, PIB de cerca de US$ 20 trilhões (aproximadamente 25% da economia mundial), e mercado consumidor de aproximadamente 780 milhões de pessoas. A União Europeia é o segundo parceiro comercial e maior investidor estrangeiro no Mercosul.
Antes do acordo, apenas 24% das exportações brasileiras, em termos de linhas tarifárias, entravam livres de tarifas na UE. Após a desgravação prevista no acordo, 92% das importações do Mercosul e 95% das linhas tarifárias entrarão livres de tarifas na UE. Incluídas as linhas com desgravação parcial (quota, preço de entrada e preferência fixa), a oferta europeia se eleva a 99% do volume de comércio. O Mercosul, por sua vez, liberalizará 91% das importações originárias da UE e 91% das linhas tarifárias após a desgravação prevista no acordo.
No comércio agrícola, o Mercosul liberalizará 96% do volume de comércio e 94% das linhas tarifárias. A UE liberalizará 82% do volume de comércio e 77% das linhas tarifárias. Por sua vez, no comércio industrial, a UE eliminará 100% de suas tarifas em até 10 anos, sendo cerca de 80% na entrada em vigor do acordo. O Mercosul liberalizará 91% do comércio em volume e linhas tarifárias.
Espera-se que o Acordo Mercosul-União Europeia tenha o potencial para acelerar o crescimento econômico do Brasil, por meio do acesso a mercados externos importantes para produtos brasileiros e da entrada no país de mercadorias melhores e mais baratas, além de incentivar a indústria nacional a ser mais eficiente.
​Em suma, o governo Bolsonaro tem implementado e dado encaminhamento a um conjunto de importantes reformas estruturais e microeconômicas. Muito já foi feito, mas muito mais ainda há por fazer. Espera-se que essas reformas, e as demais medidas a serem implementadas até 2022, sejam capazes de impulsionar o crescimento econômico de longo prazo e aumentar a produtividade da economia brasileira, elevando os níveis de produção, renda e bem-estar no país.