Tirando os Partidos do Armário

Desde 2003, tem tramitado entre nós, com pequenas variações nos detalhes, uma proposta de reforma das instituições eleitorais no Brasil que consiste, fundamentalmente, de dois pontos:

1. a adoção de financiamento exclusivamente público das campanhas eleitorais, e
2. o pré-ordenamento, a ser feito nas convenções partidárias, da lista de candidatos a serem eleitos por cada partido nas eleições de deputados e vereadores – a chamada lista fechada.

A proposta sempre inclui, é claro, variados outros dispositivos, e um dos mais importantes costuma ser a proibição das coligações em eleições proporcionais, mitigada parcialmente pela abertura aos partidos da possibilidade de se agruparem em federações partidárias, comparativamente mais duradouras. Mas a proposta reside, fundamentalmente, na adoção da lista fechada e do financiamento público exclusivo, iniciativas a que se subordinam as demais. Relatada em sua primeira apresentação, na comissão de reforma política, pelo deputado federal Ronaldo Caiado, do então PFL de Goiás, será tratada aqui como “proposta Caiado”.

A proposta tem o mérito de antecipar em vários anos um consenso que só agora começa a se formar, sobre a necessidade de aprimorar nossa capacidade de fiscalização sobre os fluxos financeiros que abastecem as campanhas eleitorais no País. Nos anos 1990, quando se advogava a necessidade de uma “reforma política” no Brasil, o fim almejado era tipicamente a chamada “governabilidade” (Bresser Pereira, 1998). Como, contudo, o País tem-se mostrado estável e até alcançado relativa prosperidade econômica, em anos mais recentes a ênfase tem-se deslocado para um desejável fortalecimento dos partidos políticos entre nós (Nicolau, 2006b). A eventual adoção da lista fechada certamente tenderá a favorecer este último propósito. Contudo, pelo que se pode depreender da justificação do PL no 2 679/2003 , o objetivo principal da “proposta Caiado”, meritório, era lidar com o financiamento das campanhas. De maneira simples, propôs o financiamento público exclusivo, almejando reduzir as fontes e viabilizar o controle, até por sinais exteriores de riqueza, já que o orçamento de cada campanha seria de antemão conhecido. Foi apenas para viabilizar o financiamento exclusivamente público que a Comissão Especial de Reforma Política convergiu para a lista fechada, que, aparentemente, não era um objetivo em si mesma. Não é, porém, difícil constatar que a lista fechada favorece o controle sobre o financiamento das campanhas proporcionais (a meu juízo, favorece-o mais do que o financiamento público): é perfeitamente plausível conjecturar que a simples redução de centenas, ou milhares, de candidaturas de deputados por distrito eleitoral (no caso, os estados da União) para uma dezena de listas partidárias favorecerá a qualidade do trabalho de fiscalização pelo respectivo TRE.

Atentos à viabilização parlamentar do projeto, os formuladores da “proposta Caiado” tiveram o cuidado de evitar incluir qualquer emenda constitucional na iniciativa. Mas não têm sido capazes de contrapor-se eficazmente ao fato de que o projeto expõe-se, muito facilmente, à difamação. Ao fixar a prerrogativa de ordenar as listas nas mãos das convenções partidárias e assegurar um fluxo automático de recursos públicos para os partidos, a proposta projeta um aspecto de conluio entre políticos para “tungar a viúva”, como gosta de dizer Elio Gaspari, e manietar os eleitores. Para contrapor-se ao senso comum, a mesa da Câmara teria de ser capaz de exprimir, com muito mais clareza do que tem feito, a vinculação da proposta com o descontrole sobre o financiamento das campanhas.

De saída, seria preciso explicar ao cidadão cético as razões pelas quais os deputados quereriam de fato melhorar o sistema de controle sobre financiamento de campanhas, já que seriam eles mesmos os presumíveis beneficiários das falhas da fiscalização pelos tribunais eleitorais. A resposta envolve identificar a falácia de composição envolvida na pergunta, ao tomar a categoria “os deputados” como um ator individual. É claro que nenhum deputado, individualmente, gostaria de ser flagrado pela Justiça com contas irregulares. Mas, como são forçados a competir periodicamente por suas vagas em eleições, cada um deles gostaria que seus adversários fossem devidamente fiscalizados.

Mesmo de um ponto de vista cínico, em que se admita que o ideal de cada deputado fosse um mundo em que todos fossem fiscalizados menos ele próprio (e o pesadelo a ser evitado, simetricamente, um mundo em que somente ele fosse fiscalizado enquanto os demais se safassem), do ponto de vista da legislação a alternativa relevante é entre um mundo em que ninguém é regulado e outro em que todos são.
Em termos mais realistas, a questão é saber se se pode presumir que eles teriam, em princípio, interesse plausível na introdução de controles mais eficazes ou não. Minha resposta é sim, se pelo menos se puder presumir que deputados tenham a ambição de uma carreira política a longo prazo, ou simplesmente interesse por sua própria reeleição continuada. Isso porque o descontrole generalizado cria um ambiente de elevada incerteza quanto aos parâmetros financeiros das campanhas, com impactos sensíveis sobre a capacidade de cada deputado organizar-se, confiavelmente, quanto ao planejamento de sua própria campanha pela reeleição.

Na ausência de controles eficazes, tem lugar um equilíbrio coletivamente subótimo, em que cada deputado se vê fortemente compelido a montar seu próprio esquema irregular de financiamento (a partir da presunção plausível de que seus concorrentes também o farão), elevando exponencialmente o risco político da opção por uma carreira no Congresso. Além da elevada incerteza eleitoral, que se materializa em altas taxas de renovação parlamentar, conjugada à ineficácia dos controles externos, que pressiona fortemente rumo ao “caixa dois”, o deputado, tendo cedido a esse expediente, estará exposto a ver-se engolfado na próxima safra de escândalos que venha à tona, sabendo que não faltarão adversários interessados em denunciá-lo na primeira oportunidade.

Não é por acaso que se tem tornado relativamente rara no Brasil a opção por uma carreira parlamentar de longo prazo, especialmente no âmbito federal. Com salários frequentemente mais baixos que seus análogos estaduais, alta incerteza eleitoral, imprevisibilidade quanto a um orçamento “suficiente” para uma campanha competitiva num ambiente inflacionado pelo “caixa dois” alheio, baixa expectativa de fiscalização eficaz pelos tribunais, pouco poder no plenário pelas prerrogativas da Presidência da República, da Mesa Diretora da Câmara e do Colégio de Líderes, e grandes holofotes da mídia sobre o menor desvio de conduta dos parlamentares (como no uso de passagens aéreas), não admira que muitos dos mais valiosos quadros legislativos do País
venham optando por prefeituras no interior, secretarias de estado ou outras posições politicamente mais promissoras a médio prazo. Numa palavra, a carreira na Câmara dos Deputados não é suficientemente atraente no Brasil de hoje. Os mais ingênuos talvez queiram saudar essa situação pela expectativa de que apenas patriotas abnegados e cidadãos propensos ao sacrifício pelo serviço público se ofereçam. No mundo real, porém, os políticos profissionais (de quem tanto gostamos de nos queixar) têm sido substituídos, de fato, por cidadãos controvertidos, com extensa folha corrida, interessados na imunidade parlamentar ou nas oportunidades de lavagem de dinheiro propiciadas por nossa incapacidade de fiscalização. Não admira que a mesa da Câmara hesite em dar respostas claras à pergunta. Precisamos trazer os políticos de volta à Câmara, antes que seja tarde.

Embora eu faça restrições ao financiamento público exclusivo, considero o problema do financiamento suficientemente grave para tornar a “proposta Caiado” superior ao status quo. E a lista fechada acaba sendo um trunfo relevante neste front. No dizer popular, acredito que a “proposta Caiado” atirou no que viu e acertou no que não viu. Por isso, o presente artigo vai debruçar-se, de forma um pouco mais detida, sobre a lista fechada.

Reflexões sobre a lista fechada

A adoção de listas fechadas é largamente predominante nos sistemas proporcionais mundo afora. As razões intuitivas para isso não são difíceis de entender. Afinal, o próprio sistema de representação proporcional parte da premissa de que os partidos políticos traduzem, bem ou mal, as principais correntes de opinião na sociedade. Quando Stuart Mill, em meados do século XIX, propôs e defendeu o sistema proporcional, buscava justamente contemplar o pluralismo das sociedades modernas. Assim, a relativa migração de sistemas majoritários para sistemas proporcionais observada em vários paí¬ses, no início do século XX, traduzia, em última análise, o deslocamento de uma representação territorial rumo a uma representação partidária, em princípio mais afim com uma forma de sociedade cada vez mais móvel, cada vez menos identificável territorialmente e cada vez mais heterogênea em suas opiniões, preferências, interesses ou valores. Essa representação por partidos tendeu a tomar a forma de uma competição entre listas pré-ordenadas de candidatos por partido, que disputavam entre si os votos dos cidadãos. Não obstante certa tendência recente à migração das listas fechadas para as listas flexíveis, as listas abertas permanecem excepcionais, adotadas apenas no Chile, na Finlândia, no Peru e na Polônia, além do Brasil (Nicolau, 1999: 48).

Em vigor desde 1945, apenas com pequenas alterações (e não obstante as turbulências políticas vividas no período), o atual sistema de eleição parlamentar com lista aberta é o mais longevo da história do Brasil (Nicolau, 2002: 48) e precisa ser respeitado. Caberia conhecermos melhor as circunstâncias e os motivos de sua adoção, mas esse é um tópico que não cabe aqui. Contemporaneamente, a controvérsia nacional em torno das listas partidárias que irão preencher as cadeiras de deputados e vereadores costuma girar em torno de uma disputa de simples compreensão – mas difícil de resolver.

Os simpatizantes da lista fechada costumam alegar que ela fortalece os partidos ao favorecer seu protagonismo na cena eleitoral, já que eles passam a apresentar-se ao eleitorado com uma chapa de candidatos organizados numa ordenação prefixada para preencher as cadeiras com que porventura forem contemplados pelo voto dos cidadãos. A campanha é coletiva, liderada em cada partido pelo primeiro da lista. Já os defensores da lista aberta insistem em que ela é mais democrática, já que atribui ao eleitorado, em geral, uma prerrogativa que, no caso da lista fechada, fica restrita às convenções partidárias, ou – no jargão corrente, sempre depreciativo dos políticos – às “oligarquias” partidárias: a ordenação da lista.

É inútil tentar dirimir a disputa nesses termos, já que ambos os lados estão corretos. Como em tantas outras disputas em ciência política, trata-se, também, de escolher entre valores e prioridades distintas, mas trata-se, acima de tudo, de obter o equilíbrio adequado entre os eternos imperativos contraditórios da política, de divisão do poder e produção de poder. Pois queremos conter o exercício do poder para que ele não seja arbitrariamente tirânico.

Mas, ao mesmo tempo, queremos que ele seja efetivamente exercido, para permitir à comunidade política que persiga com eficácia aqueles fins coletivos que venha a decidir (democraticamente, espera-se) perseguir (Reis, 1984: 11–15). De fato, não é outro o dilema subjacente ao contraste entre sistemas de representação proporcional e majoritário, estendido por Arend Lijphart (1999) a praticamente qualquer tipo de instituição política: se queremos produzir maiorias e facilitar a tomada de decisões, concentramos poder em dispositivos majoritários, ao preço da alienação de minorias; se queremos agregar mais vozes ao processo decisório e induzir barganhas, adotamos dispositivos consociativos, dos quais os regimes proporcionais de representação são apenas um exemplo.

A julgar pela importância hoje atribuída às prerrogativas legislativas do Poder Executivo brasileiro na viabilização estável de nossa rotina democrática (Figueiredo & Limongi, 1999, 2006), cabe perguntar se não teremos ido longe demais na dispersão de poder envolvida na constituição eleitoral de nosso Poder Legislativo. Se o preço da atual forma de composição da Câmara dos Deputados é dispersá-la e enfraquecer os partidos a ponto de induzir a atribuição ao presidente da República do status de principal legislador do País, então dificilmente poderíamos imaginar algum procedimento a ser adotado em nossas eleições parlamentares que tivesse resultados mais autoritários que o nosso status quo. Independentemente de suas boas intenções, ou de seus atributos teoricamente democráticos. Pois o sistema em vigor, ao individualizar quase completamente a condução das campanhas parlamentares, compromete a coesão organizacional, a identidade eleitoral e a força política dos partidos, com inevitáveis repercussões no plenário da Câmara – já que serão de todo modo os partidos os intermediários mais importantes na organização das relações entre o governo e o Congresso.

Como fortalecer os partidos?

É lugar-comum a alegação de que o brasileiro vota nas pessoas, e não nos partidos – e que, portanto, seria necessário dispor de partidos
mais fortes para podermos passar a listas fechadas. Mas como fortalecer os partidos com a atual competição com listas abertas? Embora permita o voto em legendas, a regra eleitoral força os candidatos a fazerem campanhas para si, e assim indiretamente induz os eleitores nessa direção. De minha parte, tendo a acreditar no contrário: dado o alto protagonismo reservado aos partidos nas campanhas com listas fechadas, e sua reduzida visibilidade sob listas abertas, talvez precisássemos de partidos muito mais fortes para podermos dar-nos ao luxo de recorrermos a listas abertas sem desorganizar a vida partidária. Constitui hipótese merecedora de estudo específico a possibilidade de que os legisladores brasileiros, inclinados a adotar a representação proporcional no ambiente democratizante de 1945, tenham optado pela lista aberta a partir da premissa (realista naquele contexto) da patente fragilidade dos partidos que então se formavam, os primeiros de nossa história republicana a ambicionar abrangência nacional. Se presumirmos, ao contrário, que os partidos brasileiros são hoje organizacionalmente capazes de se apresentar coletivamente aos eleitores de cada estado, por que não determinar que cada partido deve fixar e oferecer sua chapa? Isto os obrigaria a se apresentarem em campo como organizações políticas, e a sustentarem em público, de modo coletivo, as razões pelas quais creem merecer, pelo nosso voto, o protagonismo que, de fato, exercem na política nacional, não lhes permitindo mais, como hoje, ocultarem-se por detrás de uma competição interna altamente atomizada, impessoal, largamente despolitizada e – por fim – enviesada por nossas dificuldades em controlar os fluxos financeiros que abastecem (muito desigualmente) as campanhas individuais.

Orçamentos decidem eleição

Em seminário promovido pela Câmara dos Deputados, em meados de 2004, tive a oportunidade de ouvir o finado senador Jefferson Peres exprimir com franqueza o que de fato vai pela cabeça de muitos quando se fala em listas fechadas. Embora se dissesse favorável à tese, o senador não deixou de sublinhar sua reserva: “É mais fácil comprar 500 convencionais do que 500 mil eleitores”. Com todo o devido respeito à memória do senador Peres, tenho sérias dúvidas quanto a isso. Dada a massificação necessária à comunicação numa campanha que tem de atingir milhões de eleitores, o dinheiro disponível se torna uma variável fundamental na avaliação das perspectivas de um candidato. De fato, quanto maior o eleitorado em disputa, maior o peso do orçamento da campanha. Nunca deixo de me espantar com a naturalidade desconcertante com que os americanos, por exemplo, avaliam as chances de diferentes candidatos à presidência a partir do volume de dinheiro amealhado por cada um. E, de fato, se em 2008 um candidato como Barack Obama pôde surpreender a todos e conquistar a presidência, foi sobretudo porque descobriu e implementou inovações relevantes na campanha que lhe permitiram arrecadar muito mais que seus adversários. Eleições, hoje, e cada vez mais, decidem-se pelo orçamento. Há fenômenos envolvidos na massificação de processos decisórios que tornam a visibilidade da campanha o fator decisivo à medida que aumenta o tamanho do eleitorado chamado a decidir. E a visibilidade custa muito dinheiro.

Esse efeito é agravado, também, pelo número de candidatos: como temos o saudável instituto do horário eleitoral gratuito (embora talvez merecesse ajustes, e sua produção permaneça cara), certa visibilidade mínima é assegurada a todos se pensamos em meia dúzia de candidatos, como no caso de nossas eleições majoritárias. Mas é preciso reconhecer que ele tem sido inútil para as eleições proporcionais com lista aberta: no caso dos candidatos a deputado ou vereador, a questão da visibilidade terá de ser resolvida individualmente, a seu modo, mas necessariamente fora do espaço da TV. Assim, é lícito supor que nas eleições proporcionais, embora elas sejam menos caras que as majoritárias, a influência do dinheiro sobre o resultado é magnificada, não diminuída. Para tornar-se visível junto a um eleitorado de milhões, em disputa contra centenas de adversários, é preciso muito dinheiro. Sem ele, não há mágica que se possa fazer. Daí a sensação de que o processo eleitoral é cada vez menos ideia e cada vez mais propaganda – objeto de tantas queixas hoje em dia. Em parte, isso é mesmo inevitável, já que o universo que uma campanha eleitoral busca alcançar pode chegar a dezenas de milhões de pessoas, e quando se opera nessa escala recorre-se a técnica publicitária: opera-se à distância, por meio de slogans, truques mnemônicos, etc. Mas é preciso reconhecer, ainda, que esse efeito é agravado se se multiplica o número de candidaturas na disputa. É preciso ser muito eficaz no marketing para vender o seu sabonete, com tanto sabonete parecido na praça. A competição torna-se, em larga medida, um jogo de recall, uma disputa privativa entre celebridades diversas (que conseguem ser top of mind naquela multidão de candidatos anônimos) e lideranças que querem representar clientelas específicas (e que ocasionalmente conseguem um relativo fechamento de sua base diante de outros candidatos).

Se é razoável supor que, tudo o mais mantido constante, o dinheiro vai-se tornar ainda mais decisivo nas eleições proporcionais, e agregarmos a isso nossa notória dificuldade de coibir abusos de poder econômico em nossas eleições, podemos aquilatar o tamanho do problema que enfrentamos aqui. Embora seja sem dúvida muito caro, talvez não seja, afinal, tão difícil comprar 500 mil eleitores quanto sugeriu o senador Peres. Nossos tribunais têm procurado dar resposta a essa inquietação, mas com uma interpretação muito literal da “compra de votos”, proibindo um sem-número de brindes ou materiais de campanha relativamente inócuos (e baratos…), tais como canetas, chaveiros ou camisetas de candidatos. Mas suspeito que a compra espúria de votos mais relevante se dê não nesse varejo, e sim no atacado, nos orçamentos milionários acobertados em contabilidades paralelas que escapam quase sempre ao controle das autoridades competentes, enviesando a disputa em favor dos plutocratas e dos criminosos.

“Oligarquias partidárias” e listas fechadas
Do outro lado, é preciso não perder de vista que uma convenção partidária, aquela reunião de 500 pessoas aparentemente subornáveis, pelo menos é uma instância formal em que uma decisão política é tomada por pessoas que vão ter de responder publicamente por ela. Ou seja, representa um foco de responsabilização, com possíveis sanções imediatas a serem produzidas já na eleição subsequente. Ao contrário do que se diz tão frequentemente, é duvidoso que “oligarquias” partidárias se interessem muito por listas fechadas. A reconduç&ati
lde;o inercial das mesmas figuras – possivelmente impopulares – ao topo da lista partidária terá um custo eleitoral sensível para todos os membros da lista, e que hoje é praticamente inexistente para os partidos. E é preciso lembrar que a internalização do conflito em torno da ordenação da lista tornará as convenções, muito mais que hoje, instâncias relevantes de decisão política, e portanto palco de intensos choques de facções internas. Não vai ser fácil alguém “entrar comprando” o seu lugar na lista – não, pelo menos, sem o risco de um escândalo pela contestação turbulenta do chefe de alguma facção rival. De todo modo, a “proposta Caiado” ainda especifica que a montagem da lista se dê em votação secreta, e com composição proporcional entre as diversas chapas apresentadas. Barganhas, por suposto, sempre haverá. Mas é improvável que o arrivista de última hora consiga comprar o seu lugar no topo da lista numa convenção. Nas listas abertas, como se sabe, novatos ricos têm conseguido o topo, e dois exemplos vêm à memória sem esforço. Em 2006, o advogado Juvenil Alves, sem atuação política visível anterior, e filiado ao PT de Minas Gerais apenas em 2004, tornou-se o candidato mais votado na lista do partido para a Câmara dos Deputados, apenas para vir a ser um dos raros a ter o mandato cassado em 2009 por abuso de poder econômico na campanha . Henrique Meirelles, por sua vez, elegeu-se em 2002, pelo PSDB, o deputado federal mais votado do estado de Goiás, apenas alguns meses depois de se aposentar em uma das vice-presidências do Bank of Boston. Embora, diferentemente do caso de Juvenil Alves, Meirelles não tenha sido formalmente acusado de crime eleitoral, seu caso ilustra o viés do sistema em favor do que chamei de plutocratas, já que ele mesmo declarou ter feito a campanha quase exclusivamente com recursos próprios .

Observe-se que, apesar das elevadas taxas de renovação parlamentar comumente observadas no Brasil, o grau de renovação nas cúpulas partidárias é comparativamente muito menor, e todos os partidos brasileiros têm sofrido grandes dificuldades em renovar suas elites: o PMDB se apoia fundamentalmente na mesma federação de caciques estaduais há cerca de trinta anos; o PFL, hoje DEM, mudou até de nome ao viver sua primeira troca de guarda em vinte anos, no bojo de uma dramática decadência eleitoral – infelizmente, com elevada consanguinidade dos membros da nova elite em relação à velha guarda; o PSDB permanece domínio inconteste dos seus fundadores, o que pode ser ilustrado pela sucessão de seus candidatos a presidente: Covas, FH duas vezes, Serra, Alckmin (vice e herdeiro de Covas) e novamente Serra; e a simples candidatura de Dilma Rousseff mostra bem as dificuldades do PT em preencher o vazio produzido pela ausência de Lula e pelas turbulências pós-2005.

Acredito que a explicação desse paradoxo está contida no fato de que a lista aberta torna as agremiações partidárias uma espécie de cartório, passível de ser conduzido burocraticamente de maneira quase patrimonial, não por acaso tantas vezes de forma hereditária. As direções partidárias frequentemente se eximem de envolver-se em decisões políticas relevantes: carimbam as candidaturas que aparecerem, asseguram sua própria reeleição pelo recall comparativamente elevado de que desfrutam, lavam suas mãos quanto ao destino eleitoral da maioria dos correligionários e, sobretudo, evitam pronunciar-se de maneira formal sobre questões políticas relevantes, potencialmente sensíveis. As elevadas taxas de renovação parlamentar são ondas que se abatem principalmente sobre o baixo clero, ou quadros que tenham caído em desgraça junto às cúpulas partidárias. E as ditas “oligarquias” sobrevivem, operando como donas de seus respectivos cartórios. Observe-se, a propósito, que as taxas de rejeição de um candidato são irrelevantes nas suas perspectivas de eleição com lista aberta. Afinal, os campeões de voto costumam obter algumas centenas de milhares de votos, mesmo nos maiores estados, e o eleitorado tipicamente alcança a casa dos milhões. Tudo o que ele precisa é ser lembrado: “Falem mal, mas falem de mim…”
Lista fechada e dinâmica das campanhas

E aqui nos aproximamos de um ponto extremamente importante. É preciso ter em mente o efeito da lista fechada sobre a dinâmica das campanhas eleitorais, largamente negligenciado nas controvérsias sobre a matéria. Além de seus efeitos subsequentes, deve-se notar o fato de que a campanha com lista fechada é bastante distinta de uma campanha com lista aberta. Trata-se de uma competição entre partidos, protagonizada pelo primeiro nome de cada lista, com dinâmica bastante semelhante à das campanhas majoritárias. É provável que as disputas internas de cada partido venham a se exprimir com força nas convenções, que devem tornar-se bem mais turbulentas. Mas, depois de montada a lista, nada mais resta ao candidato senão fazer campanha pelo seu partido, em nome do partido, em favor da plataforma parlamentar do partido – mesmo a contragosto.

De fato, acredito que o principal risco oferecido pela adoção das listas fechadas é justamente o contrário daquilo que se costuma apontar: não a cômoda eternização de oligarquias temida por tantos, mas o colapso de muitas organizações partidárias. Se não suportarem o “teste de stress” propiciado pela internalização dos conflitos nas convenções, muitas seções partidárias podem vergar e se fragmentar, com impactos deletérios sobre a consolidação almejada do sistema partidário.

Em contraste, hoje a convenção é um evento largamente ritual, fortemente controlado pelos chefes partidários, e que transfere toda disputa interna para o “cada um por si” das campanhas parlamentares, nas quais é suicídio qualquer tentativa pelo candidato de se apresentar como um quadro do partido, que vai fazer o que a liderança determinar em Brasília. E, no entanto, mostra a literatura, é exatamente isso que ele vai fazer. Assim, a fórmula atual não só relega os partidos a segundo plano no momento eleitoral, mas também submete previamente todos os candidatos a eleições proporcionais ao ritual humilhante da aparição com poucos segundos de exibição na TV, expondo, de antemão, nossos futuros representantes ao ridículo do esforço desesperado em busca de um slogan feliz o bastante para, com sorte, permitir-lhe ser lembrado por alguns eleitores a mais no meio daquele oceano.
É possível que tentem ser engraçados para pelo menos serem lembrados. A única coisa certa é que não tentarão falar de política – sobretudo em termos minimamente universalistas. A maioria dos candidatos procura apresentar-se identificada a algum subconjunto específico do eleitorado, de preferência corporativo: m&e
acute;dico vota em médico, professor vota em professor, policial vota em policial, fiéis votam em pastores, etc. Todos prometendo engajamento em causas que depois não poderão perseguir – já que depois será fatalmente necessário concentrar prerrogativas nas mãos dos líderes e do governo para poder dar um jeito de o plenário funcionar. Porque das eleições não sai bancada alguma.

Por muito tempo favoreci, pessoalmente, a tese da partidarização das cadeiras, porém mantendo-se a lista aberta. (O que é algo que acabou sendo feito pelo Judiciário, à revelia do Congresso, num dos episódios mais visíveis do preocupante costume do “ativismo judicial” que se instala no País.) Mas hoje me parece que, para partidarizar as cadeiras, seria, em princípio, desejável partidarizar minimamente a própria campanha. Pois se a eleição é feita em lista aberta, observada a dinâmica usual das campanhas entre nós, então poderia haver dificuldades de legitimação na remoção de um deputado eleito em campanha muito pessoal, direta, pouco partidarizada, junto a uma clientela qualquer, e atribuir essa vaga ao partido.

Com a lista fechada, propõe-se – mal ou bem – uma bancada a ser eleita. Assim, o candidato comparece perante o eleitor e assim o eleitor terá de votar. Mesmo procurando evitar expectativas tolas de pureza ideológica dos partidos (no limite, essa pureza também é indesejável), não é um exagero imaginar que campanhas conduzidas coletivamente viessem a produzir bancadas relativamente mais coesas do que com a regra atual. E não será um benefício desprezível se essa redução na dispersão de interesses nos puder dispensar de cláusulas de barreira arbitrariamente elevadas (algo a ser evitado, a bem da representação fiel da vontade do eleitor) e, sobretudo, nos livrar dos atuais dispositivos regimentais que concentram tanto poder no topo da hierarquia (mesas diretoras e colégios de líderes) durante a condução dos trabalhos parlamentares.

Caberia também, sem dúvida, cogitar mais seriamente sobre o meio-termo, que consiste na ideia de uma lista flexível: o partido elabora na convenção uma lista previamente ordenada, mas é facultado ao eleitor que se manifeste a respeito dela, eventualmente alterando-a mediante o voto pessoal em um dos nomes da lista, ou então elaborando a sua própria ordenação. Não é necessariamente má ideia. Permanece, assim, nas mãos do eleitorado a possibilidade, ao menos formal, de se manifestar coletivamente a respeito do resultado de uma convenção que tenha sido mal recebido pelos simpatizantes de determinado partido. Mas deve ser dito, de antemão, que nos países que adotam alguma forma de lista flexível (Áustria, Bélgica, Dinamarca, Holanda, Noruega e Suécia, segundo Nicolau, 2006a: 133), o resultado prático tem sido a prevalência esmagadora da lista partidária original. Certamente, isto terá a ver com a eventual adoção de requisitos relativamente exigentes para a alteração da lista. À medida que estes requisitos se relaxem, porém, deve-se observar uma dinâmica eleitoral semelhante à da vigência da lista aberta, pois aumentam os incentivos para que os candidatos peçam votos para si mesmos, e não para a sua lista. O que manteria o modus operandi do sistema idêntico ao da lista aberta.
Efeito saudável: politização das campanhas

Das proposições que sustentam a “proposta Caiado”, acredito que a adoção de listas fechadas mereceria uma experimentação. Os proponentes da reforma sustentam, de maneira plausível, que isso favoreceria a fiscalização das contas das campanhas. Tendo a concordar, mas – mesmo cuidando de evitar idealizações nessa matéria – acredito que as listas fechadas tenderão a produzir efeito igualmente saudável numa politização relativa das campanhas eleitorais proporcionais. Não pela fantasia de tornar os partidos mais “ideológicos” e menos “fisiológicos”. Mas simplesmente por forçá-los a sair em público, coletivamente, formalmente, e se posicionarem politicamente em busca de votos. Tirá-los do armário onde se escondem reduzidos a cartórios provinciais, com existência real apenas nos bastidores, e trazê-los para a luta política, na chuva, no corpo-a-corpo junto ao público à luz do dia. Nesse cenário, o risco da chamada “oligarquização” é uma fantasia, pois a competição por posições nas cúpulas partidárias vai-se acirrar.

Financiamento de campanha
Seguramente, é necessário mexer, também, na legislação sobre financiamento de campanhas. Mas é realmente duvidoso que o financiamento público exclusivo seja a solução. Entendo o que a Comissão Especial de Reforma Política buscou em 2003, e compartilho sua causa. Se se aceita o igualitarismo político como um valor a ser perseguido, então a ideia de um financiamento exclusivamente público para as campanhas eleitorais faz sentido, em princípio. De fato, pode ser cogitado como uma solução quase impositiva ante o propósito de isolar o sistema político das influências enviesadas provenientes das desigualdades econômicas, evitando conceder vantagens tanto àqueles que agradarem grandes empresas quanto aos candidatos que forem, eles mesmos, mais ricos que os demais.

Dadas as inevitáveis desigualdades econômicas, a credibilidade da democracia política dependerá de um permanente empenho em minimizar assimetrias quanto ao condicionamento econômico das chances eleitorais de seus cidadãos. O que nos deveria conduzir não apenas à proibição da arrecadação de recursos privados pelos candidatos, mas, antes de tudo, à proibição da utilização de recursos próprios em campanhas – e talvez, no limite, ao financiamento exclusivamente público das campanhas eleitorais (Reis 2007, 2008).

É preciso levar em conta, porém, o risco grave de certo esclerosamento dos canais de representação a partir de seu exercício rotineiro, décadas a fio, por organizações burocráticas dadas (os partidos “estabelecidos”), destinatárias legais de recursos públicos, independentemente – em boa medida – dos humores do eleitorado. Cabe sempre respeitar a sombra que Weber, por intermédio de Michels, projeta sobre nós – e dotarmo-nos de salvaguardas contra uma eternização estritamente burocrática das organizações partidárias. Esse problema se torna ainda mais grave se o financiamento exclusivamente público opera paralelamente ao instituto do voto obrigatório – como é o caso do Brasil. Esta conjunção dispensaria os partidos do esforço tanto de arrecadação de fundos quanto de indução ao comparecimento do eleitor, transformando-os em entidades excessivamente independentes de eventuais oscilações na atmosfera política da nação para a manutenção de suas atividades rotineiras. O sistema partidário se veria insulado em relação ao clima político, desprovido de sinais de insatisfação que de outra forma poderiam manifestar-se na forma de queda nas doações ou baixo comparecimento de grupos específicos .

Acredito que o instituto do voto obrigatório tem o mérito importante de evitar a relativa elitização do sufrágio que o voto facultativo sempre traz consigo – e que provavelmente alcançaria proporções dramáticas num país com as características socioeconômicas do Brasil. Apenas isso já seria motivo suficiente, portanto, para que a ideia do financiamento público exclusivo tivesse de ser abandonada.

Barack Obama: arrecadação pela internet

Mas cabe ainda reconhecer que é impossível avaliar com seriedade o que está em jogo nessa matéria sem levar em conta o precedente produzido pela campanha presidencial de Barack Obama. Mediante uma reorganização drástica dos modos habituais de arrecadação de fundos, Obama não apenas venceu as eleições, como – pelo menos temporariamente – deslocou profundamente o centro de gravidade financeiro das campanhas eleitorais americanas. Até 2008, financiamento privado significava, necessariamente, cortejar o big money. Por mais que as condições então prevalecentes não venham a se repetir com frequência, o caso de Obama mostrou como uma candidatura pode não apenas manter-se competitiva, mas – à maneira do modelo de negócios da Google – arrecadar muito mais que os rivais, de forma descentralizada, pela internet, utilizando também pequenas doações, em larguíssima escala. Seria ultrajante se fechássemos a porta a doações privadas justamente agora, quando uma forte desconcentração da influência financeira sobre as campanhas torna-se pelo menos tecno¬logicamente possível.

Pessoalmente, hoje me inclinaria por algum sistema misto de financiamento de campanhas, que estipulasse limites estritos (e baixos) para o valor nominal máximo das contribuições privadas permitidas (apenas por pessoas físicas), a serem conjugados com um financiamento público partidário. As doações deveriam ser feitas apenas pelo meio que o TSE e a Receita Federal apontassem como o mais seguro contra fraudes e vazamentos (presumivelmente, a internet), com declaração de fontes e prestação de contas disponíveis em “tempo real” (em moldes análogos aos sugeridos por Samuels, 2006: 151–152). Punições severas seriam previstas para os transgressores (incluindo a eventual impugnação da lista inteira).

Claro que há uma boa dose de especulação nesse esboço. Contudo, embora ainda tenhamos muito a aprender com futuros estudos comparativos (hoje muito escassos) sobre a operação de diferentes sistemas de financiamento de campanhas, um repertório de medidas como essas, voltadas para robustecer os controles sobre os fluxos financeiros em torno das campanhas, me parece preferível ao disciplinamento dos gastos admissíveis, em que temos incorrido nos últimos anos. Além dos efeitos duvidosos que esse disciplinamento produz sobre nossos vieses eleitorais, é preciso também considerar que, ao proibirmos esse ou aquele uso do dinheiro, com frequência arriscamo-nos a atravessar a delicada linha que delimita e protege o direito à liberdade de expressão de opiniões políticas – vide a complicadíssima controvérsia hoje estabelecida quanto à eventual necessidade de restrições à aparição de candidatos na imprensa, ou ao uso de recursos típicos da internet como blogs, grupos de discussão, etc.

Afinal, qual é a fronteira que distingue propaganda e discussão política? E, se estamos numa campanha, por que alguma forma de propaganda seria intrinsecamente mais ou menos justificável que qualquer outra? Por que deveria um candidato – observados os limites legais para os gastos – ser proibido de recorrer ao meio de comunicação que bem lhe aprouver, para transmitir sua mensagem política?
Desde 2003, quando propuseram a adoção das listas fechadas para viabilizar o financiamento público exclusivo, nossos deputados nos fazem uma pergunta sobre as relações esperáveis entre esquemas de financiamento de campanhas e sistema eleitoral. Infelizmente, sabemos muito pouco sobre isso – o que já é suficientemente mau. Mas ainda pior é constatar que ninguém pareceu dar-se conta de que o problema foi posto. Pois estamos habituados a não tomar a sério o Congresso Nacional. A não respeitar a Câmara dos Deputados. E presumimos, com perfeita naturalidade, que tudo não passa de um conluio entre bandidos, determinados a enganar o eleitor.

Não admira que a matéria não prospere. De fato, sequer seu debate prospera tanto quanto deveria. Quando o projeto de 2003 foi afinal derrotado no plenário, em maio de 2007, a cobertura foi mínima, pois as páginas políticas dos jornais estavam ocupadas pela pauta policial das reinações de Renan Calheiros e sua ex-amante. Em vez de darmos a devida atenção à discussão das causas de nossos males, deixamo-nos tolamente absorver – mais uma vez – pela última fofoca em torno de um de seus sintomas.

Enquanto isso, criminosos continuam a lavar dinheiro em campanhas eleitorais, um know how sobre “como se eleger deputado sem ter que se preocupar com política” está-se consolidando no mercado dos bastidores das campanhas, e a renovação parlamentar, sempre tolamente saudada, tem frequentemente substituído parlamentares tarimbados por novatos endinheirados. Enquanto perseverar esse cenário, empenhar-se em campanhas como a “ficha limpa”, ou juntar-se ao clamor pela cassação de cada caso porventura detectado de corrupção eleitoral, é como enxugar gelo: nem que se cassassem todos os 513 deputados teríamos mudança significativa no quadro, já que sobre seus suplentes pesariam as mesmas suspeitas.
Apesar de minhas crescentes reservas à tese do financiamento público exclusivo, tenho sido um simpatizante da “proposta Caiado”. Fundamentalmente, porque ela me parece superior ao status quo, e isso me basta. Tendo a crer que as listas fechadas, além de produzirem impacto saudável sobre a dinâmica de nossas campanhas eleitorais proporcionais, facilitariam, operacionalmente, o trabalho de fiscalização dos fluxos financeiros nas campanhas pelos tribunais eleitorais. Que sua adoção venha a ter o condão de reduzir nossos problemas com o caixa dois eleitoral é, por enquanto, apenas uma hipótese – conquanto plausível. Os males políticos produzidos por nossa incapacidade de nos movermos rumo a alguma ação efetiva nessa matéria, por sua vez, são bastante palpáveis . •