A Rigidez do Gasto Público: Problemas e Soluções

De 1991 a 2014, a despesa primária do governo central cresceu 9 pontos de percentagem do PIB, um crescimento da despesa da ordem de R$ 512 bilhões, dos quais 78,7% decorrente da expansão de programas de transferência de renda: Benefício Mensal de Prestação Continuada, seguro-desemprego e abono salarial, Bolsa Família, INSS e aposentadorias de servidores públicos. Essa tendência do crescimento da despesa do governo central foi agravada, nos últimos três anos, com a criação de novos programas, em especial, subsídios setoriais, subsídios para o Minha Casa Minha Vida e desoneração da folha de salários.
Há hoje na economia brasileira dois grandes problemas. No curto prazo, a despesa do governo central continua crescendo acima da sua receita, o que significa que o resultado continua deficitário. A meta de 2% do PIB de superávit primário até 2018 exigirá que o setor público arrecade R$ 200 bilhões a mais do que arrecadou em 2014.
No longo prazo, regras para previdência (INSS), educação e saúde sinalizam um crescimento da despesa de pelo menos seis pontos do PIB até 2030. Controlar o crescimento da despesa pública significa modificar as regras que determinam a dinâmica da despesa. Não há alternativa que não seja uma profunda reforma nas vinculações e regras de crescimento do gasto público para que um maior crescimento da economia não se transforme, automaticamente, no crescimento mais rápido da despesa.
Este texto aborda a questão da rigidez do gasto público, destacando possíveis mecanismos de desvinculação da despesa à receita e ao crescimento do Produto Interno Bruto (PIB). Sem alterações das regras atuais que indexam a despesa pública ao crescimento da receita e ao crescimento do PIB, corre-se o risco da necessidade de um aumento da carga tributária de pelo menos oito pontos de percentagem do PIB até 2030, sem que isso signifique aumento da poupança e do investimento do setor público.
As transferências De renda do governo central
O debate fiscal, algumas vezes, se destaca pela busca de uma saída fácil. Algumas pessoas acreditam que um gestor eficiente poderia, com ações voluntárias, reduzir desperdícios e fazer um ajuste fiscal sem a necessidade de aumentar carga tributária ou rever regras que determinam o crescimento de despesas obrigatórias.
A ideia de um ajuste fiscal baseado exclusivamente na melhoria de gestão baseia-se na hipótese de que um governo austero e a renegociação de contratos resultariam, necessariamente, em elevada economia fiscal e, logo, aumento de superávit primário. A tese é tentadora, porque o ajuste fiscal passa a ser resultado da escolha de gestores competentes sem a necessidade de mudanças de regras ou vinculações da despesa de áreas sociais.
Infelizmente, a tese do ajuste fiscal via choque de gestão não se mantém de pé quando se olha com cuidado para a composição e dinâmica da despesa pública. Vamos olhar, por exemplo, para a composição da despesa do governo central (Tesouro, Previdência e Banco Central), em 2014. A despesa pública primária do governo central foi de R$ 1,031 bilhão ou 18,7% do PIB. Desse total, R$ 516,75 bilhões (9,4% do PIB), um pouco mais da metade da despesa primária, correspondia a programas de transferência de renda: INSS (R$ 394,2 bilhões), seguro-desemprego e abono salarial (R$ 54,4 bilhões), benefícios aos idosos e pessoas deficientes (Loas/BPC: R$ 42,3 bilhões) e Bolsa Família (R$ 25,9 bilhões).
Se além das contas acima acrescentarmos as despesas com aposentadorias e pensões de servidores públicos federais, uma despesa de R$ 98,9 bilhões em 2014, a despesa de custeio do governo central com programas de transferência de renda para famílias (inclusive previdência de trabalhadores do setor púbico e privado) foi de R$ 615,7 bilhões, 59,7% da despesa primária. Desde 2003, como se observa no Gráfico 1, os programas de transferência de renda do governo central para as famílias responderam por 60% ou mais de toda a despesa pública primária (despesa não financeira) do governo central.
Dessa forma, praticamente 60% da despesa primária do governo central de 2014 (11,15% do PIB) são despesas que dependem de regras de aposentadorias e pensões, regras de elegibilidade para benefícios assistenciais para idosos e deficientes, regras de concessão de seguro-desemprego e abono salarial e regras do programa Bolsa Família. Um bom gestor, por mais competente que seja, não teria o poder de controlar o crescimento dessa parcela da despesa com medidas tipicamente administrativas, ou seja, medidas de gestão.
As despesas com os programas de transferência de renda e previdência dependem de regras estabelecidas em lei e do valor do salário mínimo, que é o piso da previdência, dos benefícios assistenciais para idosos e deficientes, abono salarial e seguro-desemprego. De todos os programas de transferência de renda, apenas o Bolsa Família, que é um dos programas mais baratos e bem focalizados, não tem uma regra de indexação. Todos os demais são indexados ao salário mínimo, que cresce todos os anos pela inflação do ano anterior e pelo crescimento real do PIB de dois anos anteriores.
Além disso, o critério de elegibilidade de alguns desses programas depende diretamente do valor do salário mínimo, como é o caso do benefício assistencial aos idosos, cujo critério de acesso ao programa é morar em uma família cuja renda per capita seja inferior a meio salário mínimo, e o caso do abono salarial, que para receber se exige do trabalhador um rendimento médio mensal inferior a dois salários mínimos. Assim, o crescimento do salário mínimo afeta não apenas o piso da previdência, assistência social, seguro-desemprego e abono salarial, mas também o critério de participação do programa abono salarial e de assistência social (Loas/BPC).
Dado que o crescimento real do salário mínimo de janeiro de 2003 a dezembro de 2014 foi de 87%, esse forte crescimento do salário mínimo em conjunto com a formalização maior de trabalhadores e o crescimento vegetativo na concessão de aposentadorias e pensões fez com que o número de participantes desses diversos programas federais de transferência de renda passasse de 38,9 milhões de beneficiários (21,5% da população), em 2003, para 78,3 milhões (39% da população), em 2014, um crescimento de 100% no número de beneficiários em 12 anos¹ – ver tabelas em anexo no final do texto.
O crescimento do número dos beneficiários de programas sociais e do valor real do salário mínimo teve como consequência um forte aumento da despesa com esses programas – dois pontos de percentagem do PIB de 2003 a 2014.  Nos próximos anos, pelas regras atuais, a tendência é que o conjunto desses programas cresça acima do crescimento do PIB, independentemente da velocidade de crescimento do PIB brasileiro. Por exemplo, se o PIB passasse a crescer de forma contínua 5% ao ano ou mais, a correção real do salário mínimo se daria na mesma magnitude do crescimento do PIB e, logo, o valor mínimo do benefício de todos esses programas de transferência de renda, com exceção do Bolsa Família, passaria também a crescer mais rápido.
Ou seja, a dinâmica do crescimento da despesa com programas de transferência de renda não é afetada pela qualidade da gestão do setor público, pois o gestor apenas aplica uma regra fixada em lei, e o seu crescimento acompanha o crescimento real do PIB e da inflação. Controlar a velocidade do crescimento dessas despesas requer mudanças de regras na concessão do benefício e na desindexação de alguns programas do valor do salário mínimo.
É possível que o forte crescimento do número de beneficiários dos programas de transferência de renda, principalmente do seguro-desemprego, abono salarial e Bolsa Família se dê agora em ritmo menor. Mas, não se espera, dadas as regras atuais, uma desaceleração no crescimento do número de beneficiários do Loas/BPC, aposentados e pensionistas.

No curto prazo, além da tendência da manutenção do crescimento do número de beneficiários, a regra de indexação do salário mínimo contribuirá, dada a trajetória gradual de redução da inflação, para uma forte elevação da despesa com Loas/BPC e RGPS de 2015 a 2018. Na proposta do Projeto de Lei Orçamentária de 2016, o Executivo estima que a despesa do RGPS crescerá em 0,4 ponto do PIB em relação a 2015, uma expansão, em 2016, semelhante àquela verificada de 2005 a 2014. Ademais, com a mudança demográfica em curso, a despesa com previdência passará a crescer de forma contínua nos próximos anos.
Não há como pensar em reduzir o ritmo de crescimento da despesa não financeira do governo central sem mudar as regras de concessão de aposentadorias e pensões. O estabelecimento de idade mínima para aposentadoria por tempo de contribuição é uma necessidade. Um debate sobre a regra de indexação do piso da previdência que hoje é atrelado ao crescimento do salário mínimo terá que ser revisado.
Por fim, não é justo que o piso de programas assistenciais de quem nunca contribuiu com a previdência seja equivalente ao piso da previdência para quem contribui com o sistema ao longo de anos de trabalho. Essas questões precisam ser debatidas, pois a manutenção das regras atuais significa crescimento da despesa (% do PIB) e, logo, a necessidade de novos aumentos de carga tributária.
Outras despesas sociais: saúde         
Na categoria de despesas sociais com regras de vinculação, mas que não são programas de transferência de renda, há os gastos com saúde e educação. No caso da despesa com essas duas funções, o problema não é o critério de elegibilidade, já que se trata de serviços universais, mas sim a regra de vinculação da despesa à receita, no caso de educação, e ao crescimento do PIB nominal, no caso da saúde.
De acordo com o relatório do Tribunal de Contas da União (TCU) das Contas do Governo da República, a despesa com saúde do governo federal, em 2014, foi de R$ 91,9 bilhões (sem despesas com inativos e pensionistas), ante R$ 83 bilhões, em 2013. O crescimento nominal da despesa de 10,3%, segundo o TCU, decorreu por força do art. 5^o da Lei Complementar 141/2012, que estabelece que o orçamento da saúde deve aumentar todos os anos de acordo com a expansão do PIB nominal.
O que aconteceria com o gasto de saúde do governo federal se um dos melhores gestores do mundo estivesse à frente do Ministério da Saúde e tivesse conseguido de forma excepcional renegociar todos os contratos com fornecedores e economizar 50% do orçamento do ministério? Essa economia poderia se transformar na compra de uma maior quantidade de remédios, maiores investimentos em saúde pública ou contratação de mais profissionais na área de saúde. No entanto, por força da lei, a economia decorrente da renegociação de contratos não poderia se transformar em aumento do resultado primário.
Assim, do ponto de vista de ajuste fiscal, a despesa da União com saúde de R$ 91,9 bilhões (1,7% do PIB), em 2014, não seria passível de qualquer corte, independentemente da qualidade da gestão e da eficiência do gestor público. Isso mostra como regras de vinculação tornam impossível uma redução da despesa das funções protegidas independentemente da qualidade da gestão do setor público².
Vale destacar que estados, Distrito Federal e municípios têm também que seguir uma regra constitucional de gasto mínimo com saúde – 12% da receita líquida de transferências no caso de estados e do Distrito Federal e 15% da receita líquida de transferências no caso dos municípios. Isso significa que, qualquer que seja o aumento de arrecadação, por força da Constituição Federal, esse crescimento leva necessariamente a um aumento do gasto com saúde e, em períodos de recessão, essa despesa vinculada raramente poderá ser reduzida, mesmo que haja queda da receita.
Outras despesas sociais: educação
No caso das despesas com educação do governo federal, o art. 212 da Constituição Federal estabelece que a União aplicará, anualmente, nunca menos de 18% da receita de impostos líquida de transferências na manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). No caso dos estados, Distrito Federal e municípios, esse limite mínimo é de 25% da receita de impostos líquida de transferências.
Em 2011, o governo federal aplicou 19,36% da sua receita de impostos na MDE, mas nos anos subsequentes esse percentual sempre ficou acima de 20%. Em 2014, por exemplo, o governo federal gastou com a manutenção e o desenvolvimento do ensino R$ 56,8 bilhões, 23,14% da receita de impostos líquida de transferências. Como a regra exige que esse índice seja no mínimo de 18%, o governo federal gastou a mais, em 2014, R$ 12,6 bilhões (0,2% do PIB), que seria a parcela de gasto passível de corte com uma melhor gestão.
No entanto, em períodos de forte expansão de receita, como foi o caso de 2003 até 2013, quando o governo direciona recursos para áreas como educação e saúde cria novas obrigações difíceis de serem revertidas na eventualidade de uma queda da receita em períodos de recessão. Este parece ser exatamente o caso atual para o governo federal.
De 2012 a 2014, o investimento médio do Ministério da Educação foi de R$ 9 bilhões anuais, três vezes superior à média anual de investimento de 2007 a 2009, atualizada para valores de 2014 (gráfico 2). Em relação ao número de funcionários ativos do Ministério da Educação, esse número passou de 180,9 mil funcionários, em 2007, para 270 mil, em 2014 (gráfico 3).
Assim, mesmo que o governo federal deseje reduzir o gasto com educação, é possível que o espaço para cortes seja limitado pelo crescimento prévio do investimento e das contratações. Em 2016, o governo cortou programas de ensino técnico, bolsas de estudos para o exterior e investimento. Cortes adicionais correriam o risco de deixar ociosos investimentos recentemente concluídos.
Conclusão
Apenas para relembrar o leitor, começamos a análise da despesa não financeira do governo central com um número de R$ 1,031 bilhão (18,7% do PIB), despesa paga do orçamento do ano e restos a pagar, em 2014. Desse total, R$ 615,7 bilhões (11,15% do PIB) são despesas dos diversos programas de transferência de renda, inclusive previdência, cuja despesa não poderia ser cortada pela ação direta de um gestor.
Se nessa conta acrescentarmos o mínimo constitucional para as áreas de saúde e educação, a despesa primária somaria R$ 751,79 bilhões (13,6% do PIB), equivalente a 73% da despesa primária do governo central, cujo resultado do ponto de vista de economia fiscal, superávit primário, não é afetado por ações na área de gestão. Ou seja, tomando como base a despesa primária do governo central de 2014, 73% da despesa não financeira estaria imune a qualquer esforço de economia com a finalidade de aumento do resultado primário. Isso ajuda a entender porque, em períodos de ajuste fiscal, o governo sacrifica o investimento público, como ocorreu nos anos de 1999, 2003 e 2015.
Adicionalmente, as cinco funções que respondem por quase três quartos de toda despesa não financeira do governo central, federal, são funções tipicamente sociais: assistência social (Loas/BPC e Bolsa Família), previdência, saúde, trabalho e educação. Se em vez da despesa total (pessoal, custeio e investimento), olharmos apenas para despesas de custeio, essas cinco funções responderam por 85,3% da despesa de custeio do governo central em 2014.
Quase todo o gasto com essas cinco funções estão sujeitas a regras e, assim, o crescimento da despesa segue o crescimento do PIB nominal e/ou crescimento da receita, independentemente de um crescimento do PIB de 2% ou de 5% ao ano Assim, sem modificar as regras de vinculação dessas despesas sociais, não há como controlar o crescimento da despesa do governo central e do setor público consolidado ao longo dos anos. Essa estrutura da despesa do governo central dificulta qualquer esforço de ajuste fiscal rápido e cria uma dinâmica de crescimento automático da despesa difícil de ser revertida em períodos de desaceleração do crescimento.
Dado o cenário descrito acima, o que fazer para evitar o crescimento automático das despesas do setor público e, consequentemente, a dependência da economia brasileira a aumentos sucessivos de carga tributária? Há diversas opções caso a sociedade decida mudar as regras de rigidez do gasto para controlar o seu crescimento. Uma opção seria que a vinculação das despesas na área de saúde e educação passasse a ser um percentual da despesa não financeira paga de municípios, estados e governo central.
Nesse caso, por exemplo, o aumento da receita em anos de maior expansão do PIB não se transformaria obrigatoriamente no aumento da despesa. O governo poderia decidir poupar o aumento inesperado de receita. No entanto, se o governo (municipal, estadual ou federal) decidisse gastar o crescimento da arrecadação, as áreas de saúde e educação ainda seriam prioritárias, com a garantia de um percentual mínimo da despesa.
Outra opção seria que a vinculação nas áreas de saúde e educação passasse a depender da receita corrente líquida em cinco anos e não dos últimos 12 meses. O beneficio é que um ano anormal de forte crescimento do PIB seria diluído no calculo da média de cinco anos e, dessa forma, não levaria a um forte crescimento da despesa no curto prazo que seria difícil de reverter com a desaceleração da economia nos anos posteriores.
No caso dos programas de transferência de renda, há que se debater a justiça social de o piso da assistência social ser o mesmo piso da previdência. Pessoas que contribuíram para a aposentadoria deveriam ter direito a um benefício superior ao piso assistencial de quem nunca contribuiu para a previdência social.
No caso dos programas de abono salarial e seguro-desemprego, o governo conseguiu alguns avanços no controle desses programas ao tornar o pagamento do abono proporcional ao tempo de trabalho e ao aumentar o tempo mínimo de seis para 12 meses para o trabalhador ter direito a requisitar pela primeira vez o seguro-desemprego.
O maior problema no caso dos programas de transferência de renda continua sendo a previdência. O Brasil ainda precisa aprimorar as regras de concessão de pensões. O governo conseguiu, com a reforma de 2015, acabar com a pensão vitalícia para viúvas muito jovens, mas a pensão por morte continua com o seu valor independentemente do número de dependentes. Não é justo que uma viúva com três ou quatro filhos, tudo o mais constante, receba uma pensão equivalente a uma viúva sem dependentes.
Por fim, no caso da previdência, o desafio é duplo. É preciso estabelecer uma idade mínima para aposentadoria por tempo de contribuição, reduzir as regras especiais para carreiras e sexo e reavaliar o mecanismo de indexação das aposentadorias baseado no reajuste do salário mínimo. Não é justo que, no mesmo sistema, a regra de indexação seja diferente. O salário mínimo poderia ser o piso para se aposentar, mas depois seguiria a mesma regra de indexação dos demais benefícios: a inflação.
Adicionalmente, a regra de indexação à inflação passada dificulta, como será o caso de 2016, a passagem de um ano de alta inflação para outro de convergência da inflação para a meta. Uma forma de diminuir esse efeito seria pensar um mecanismo de indexação baseado na inflação esperada. Em uma economia com inflação baixa, estável e no centro da meta, os dois mecanismos (para trás e para frente) são equivalentes. Mas, um ano de choque de oferta e inflação elevada não necessariamente aumentaria a correção dos benefícios previdenciários.
Há diversas opções além da lista acima. É possível até mesmo que não se crie o consenso político para as mudanças de regras sugeridas aqui. De qualquer forma, se não houver esse consenso, é importante que a sociedade saiba que, independentemente do crescimento do PIB, o Brasil precisará de novos aumentos de carga tributária para evitar um déficit público crescente.
Em resumo, seria ótimo que o problema fiscal no Brasil pudesse ser resolvido com um grande choque de gestão sem ter de passar pela morosa e complicada negociação política com o Congresso Nacional nas mudanças de regras que determinam crescimento dos gastos sociais, regras da previdência pública e privada e vinculação de despesas para as áreas de saúde e educação.  É um grande mito, no entanto, achar que boa gestão e crescimento resolverão esse problema.