A Questão Tributária como Obstáculo ao Desenvolvimento

A tributação tem papel fundamental para o desenvolvimento socioeconômico, ao fornecer recursos que possibilitam ao Estado garantir à população seus direitos básicos, como saúde, educação, saneamento, entre outros. No entanto, se mal dosada, a tributação passa a ser um obstáculo ao desenvolvimento que pretendia, inicialmente, promover. E, infelizmente, a economia brasileira se caracteriza por este arranjo ineficiente, que funciona como uma âncora às atividades empresariais.

A carga tributária se elevou da faixa de 16,1%, na década de 1950, para 35,3%, em 2011. O primeiro salto na carga tributária se deu com a reforma dos anos 1960, que a elevou para o patamar de 25% do Produto Interno Bruto (PIB). Em um primeiro momento, isto contribuiu para o aumento da poupança e do investimento público, mas, com o significativo aumento das despesas correntes e das transferências ao longo dos anos 1970, a poupança pública tornou-se negativa nos anos 1980. A partir de 1994, verifica-se um novo processo de elevação contínua da carga tributária, mas sem a ampliação da poupança pública, pois as despesas correntes se expandiram de forma mais acentuada.

O sistema tributário brasileiro foi alterado pela Constituição Federal de 1988, que redistribuiu entre os governos federal, estaduais e municipais o poder de tributar os agentes (indivíduos, firmas) e as atividades econômicas (bens e serviços). A partir da promulgação da Carta Magna e da estabilização, em 1994, houve aumento da carga tributária e, além disso, a descentralização da competência para legislar abriu espaço para o acirramento da “Guerra Fiscal” entre os estados.

Ao longo da década de 1980 e no início da década seguinte, a carga tributária correspondeu a 25% do PIB, em média, até 1993, apesar de alguns pontos elevados nesse período – em 1990, ela chegou a 29,6% do PIB. A partir de 1994, com a obtenção da estabilidade monetária, a carga tributária apresentou trajetória ascendente, atingindo o ponto máximo em 2011, encerrando o período iniciado em 1994, com a média de 31,9%.

A elevação da carga tributária tem efeitos deletérios para a estrutura industrial. Considerando o período entre 1980 e 1993, a carga tributária média foi de 25% do PIB, ao passo que a participação média da indústria de transformação era muito próxima a esse valor, 24,6%. Já no período que se estende de 1994 a 2011, a carga tributária média aumentou para 31,9%, ao mesmo tempo que a participação média da indústria de transformação apresentou significativa redução, passando a 17,2%.

A compreensão de que a tributação excessiva é um problema para o desenvolvimento, se não é consensual, pelo menos é muito difundida, principalmente entre os empresários. Segundo pesquisa da Fiesp com mais de mil empresas, a tributação é o principal empecilho ao crescimento industrial para 65% dos empresários entrevistados.

Em 2010, de acordo com pesquisa da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), a carga tributária brasileira foi 72,7% superior à média registrada na América Latina no mesmo ano (19,4% do PIB). Como base de comparação, os países desenvolvidos, membros da OCDE, apresentaram carga tributária média de 33,8%, em 2010, ligeiramente acima da brasileira, que encerrou o ano em 33,6%.

O elevado fardo da tributação é ainda mais pesado para a indústria de transformação, em decorrência da maior capacidade desse setor em agregar valor à economia. As diversas etapas que um produto percorre na cadeia produtiva – adicionando valor em cada uma delas – tornam esse setor mais sucetível à cobrança de diversos impostos e amplificam a carga tributária sobre a indústria de transformação. Entre 2005 e 2009, a carga tributária da indústria de transformação alcançou 59,8% do seu PIB e foi 2,24 vezes superior à média dos setores da economia no mesmo período.

Caso a carga tributária da indústria de transformação fosse equivalente à da economia em 2007, ou seja, 34,4%, no lugar de 59,8%, a arrecadação do setor teria sido de R$ 155,7 bilhões, em vez de R$ 269,7 bilhões. O total cobrado do setor industrial acima da média da economia – R$ 114 bilhões – foi superior em 9% ao montante investido na Formação Bruta do Capital Fixo (FBCF) naquele ano, o equivalente a 13,3 vezes o valor gasto nas atividades de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D).

A indústria de transformação também é o setor com a maior parcela na arrecadação total, considerando 12 setores da economia. Entre os anos de 2005 e 2009, a participação média da indústria de transformação foi de 37,4% no total de tributos da economia, apesar de sua participação no PIB ser, no mesmo período, de 17,2%.

Além da elevada carga tributária, o sistema tributário brasileiro apresenta várias distorções que atrapalham a livre expansão das forças econômicas. Temos, como exemplo, a falta de isonomia na concorrência com os importados no mercado doméstico e, além disso, o investimento produtivo sofre com a elevada tributação. Os tributos excessivos sobre a produção e serviços somados àqueles incidentes sobre a mão de obra totalizaram quase 70% da carga em 2007, de acordo com estudo realizado pelo Departamento de Competitividade e Tecnologia (Decomtec) da Fiesp.

A falta de isonomia fica mais evidente nas operações denominadas “Guerra dos Portos”, que concedem aos produtos importados redução do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) não ao alcance de similares produzidos localmente. A Guerra Fiscal, mesmo que exercida entre distintos estados da federação, também se constitui em tratamento não isonômico entre distintos agentes de uma mesma atividade.

A concentração industrial nas grandes empresas e o alto de grau de formalização também são elementos que facilitam a cobrança dos impostos, resultando em tributação excessiva sobre o setor. Segundo a Pesquisa Industrial Anual (PIA) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), apenas 5,8% das empresas industriais possuem mais de 100 funcionários. Porém, elas respondem por quase 90% do valor da transformação industrial.

A maior capacidade de agregação de valor pela indústria de transformação apresenta um viés de aumento da arrecadação do setor frente à evolução do PIB industrial. Considerando o ano de 2005 como base igual a 100 e excluindo o ano de 2009, em virtude dos efeitos da crise financeira, o montante dos tributos arrecadados da indústria de transformação cresceu 20,1% em valores reais, enquanto o PIB industrial cresceu apenas metade desse valor: 10,1%.

Outro fator que precisa ser superado definitivamente é a complexidade tributária e a burocracia que dela decorre. Desde a data de promulgação da Constituição Federal, em 5 de outubro de 1988, foram editadas 290.932 normas tributárias nas esferas federal, estadual e municipal, uma média de 30 por dia. Desse total, 21.820 normas estavam em vigor no dia 5 de outubro de 2012, e cada empresa opera seguindo uma média de 3.507 normas referentes às questões tributárias. Essa complexidade gera elevados custos às empresas, que gastam aproximadamente R$ 45 bilhões por ano para a manutenção de pessoal, sistemas e equipamentos no acompanhamento das alterações legislativas.

No já citado estudo realizado pela Fiesp, há dois exercícios que demonstram o desajuste da carga tributária com a estrutura econômica do país. O primeiro relaciona o tamanho da carga com o PIB per capita e compara os resultados encontrados no Brasil e num conjunto de países que representam quase 90% do PIB mundial. Nosso país se encontra fora da curva, com PIB per capita reduzido e carga tributária elevada em relação à média da amostra. A carga tributária condizente com nosso padrão de vida seria aproximadamente de 28% do PIB. O segundo exercício relaciona a carga tributária com o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que avalia o bem-estar da população de determinado país, de acordo com critérios de riqueza, educação e longevidade. Novamente, a proporção dos tributos cobrados sobre a riqueza gerada no país, anualmente, não é compatível com nosso grau de desenvolvimento humano. Com a atual carga tributária, o Brasil deveria apresentar um IDH próximo a 0,89, e não 0,72, como é o caso, atualmente.

De acordo com um recente estudo internacional, o Brasil aparece na 11ª posição dentre 14 países pesquisados no índice de tributação geral. Considerando os Estados Unidos como base de comparação, com índice igual a 100%, o Brasil apresenta uma carga tributária de 142,6%. Nossa situação piora muito quando comparada a países com os quais competimos diretamente, os demais componentes dos BRICs e o México, que se encontram entre as cinco primeiras posições. A Rússia, quinta colocada, tem carga tributária equivalente a 71,7% dos Estados Unidos, a do México (4º no ranking) equivale a 63,6%, a da China (5º) equivale a 59,7% e a Índia – detentora da primeira posição – apresentou carga proporcional a 49,7% do total dos Estados Unidos.

Quando a análise se desloca para aspectos determinados da economia e importantes para a competitividade internacional, a posição do país é ainda pior: na categoria tributação sobre Pesquisa e Desenvolvimento, o Brasil ocupa a 14a posição no ranking, com carga de 266% em relação aos 100% dos Estados Unidos. Nos Serviços Corporativos, a carga brasileira é de 172,7%, na mesma comparação. Na indústria de transformação, a carga tributária brasileira fica mais próxima daquela vigente nos Estados Unidos e apresenta um índice de 115%.

A maior proximidade da carga tribrutária norte-americana na indústria de transformação não representa, na verdade, nenhuma vantagem competitiva para o Brasil, dado que seus principais concorrentes apresentam níveis de tributação muito inferiores. As indústrias da Índia e da China têm índices de 49,3% e 51,2%, respectivamente. Nas atividades de Pesquisa e Desenvolvimento, a carga tributária indiana representou apenas 47% da norte-americana e a tributação na Rússia foi de 63,9% na mesma escala. Nos serviços corporativos, a tributação indiana foi de 50% da norte-americana, enquanto a carga mexicana foi de 59,3%.

Essa situação, resumida na Tabela 1, a seguir, evidencia o atraso brasileiro em competitividade, quando comparado a seus principais concorrentes no mercado internacional. Por essa razão, a questão que se coloca é a urgente implementação de uma reforma tributária, mais adequada a uma agenda de desenvolvimento de longo prazo e que contenha em seu cerne aspectos favoráveis à produção nacional e à concorrência isonômica com os produtos importados.

No entanto, apesar de não haver dúvidas quanto à necessidade de mudanças amplas na estrutura tributária brasileira, a efetiva realização dessas mudanças sempre encontra obstáculos políticos, que acabam por postergar essa imprescindível mudança para um futuro incerto.

A elevada carga tributária afeta diretamente as decisões de investimentos das empresas e, consequentemente, influencia o ritmo de crescimento da economia. No Brasil, a maior fonte de recursos para investimento é o próprio caixa da empresa e, à medida que a tributação aumenta, o montante de recursos disponíveis para realizar investimentos diminuiu, impactando toda a economia. Além de obstruir os investimentos, a carga tributária também é um dos obstáculos aos dispêndios em inovação, segundo os empresários relataram para pesquisas da Fiesp: 75% deles consideram a carga tributária o principal fator a limitar o investimento, e, para 57%, o elevado custo dos tributos sobre os investimentos em P&D é um desestímulo aos gastos em inovação.

Outro impacto negativo da tributação elevada é seu efeito sobre os preços. Os tributos representam cerca de 40% do preço dos produtos industriais, considerando tanto os impostos diretos quanto os indiretos.

Em relação à competitividade externa, a Constituição prevê a imunidade das exportações em relação à tributação. Porém, uma parcela desses tributos não é passível de recuperação e, mesmo quando deveria haver total imunidade, muitos tributos não são recuperados integralmente. Um estudo do Departamento de Pesquisas e Estudos Econômicos mostrou que 5,8% da receita líquida da indústria de transformação é composta por tributos pagos no processo produtivo, os quais não são passíveis de recuperação.

Adicionalmente, há a cobrança de ICMS sobre a conta de energa elétrica e telecomunicações. Esses insumos são indispensáveis aos processos de produção e distribuição das mercadorias, e a cobrança desse imposto resulta em aumento do custo de produção e redução da competitividade.

Portanto, a elevada carga tributária é um entrave à produção e aos investimentos, o que acaba reduzindo o potencial de crescimento e de geração de emprego e renda da economia. Além disso, seu impacto no preço dos produtos industriais e a parcela não recuperável dos tributos nas exportações diminuem a competitividade dos produtos nacionais frente aos estrangeiros, tanto no mercado doméstico quanto no mercado internacional.

Existem muitos fatores que têm inviabilizado a realização de uma ampla reforma no sistema tributário nacional, não apenas relacionados a aspectos econômicos, mas, principalmente, a questões políticas. Apesar das dificuldades políticas enfrentadas para a realização de uma reforma geral na estrutura de tributação do país, algumas mudanças importantes têm encontrado espaço na agenda de retomada e de ampliação da competitividade industrial brasileira. O Plano Brasil Maior, um conjunto de medidas destinadas a estimular o investimento e a inovação, ampliar a competitividade externa e apoiar o setor produtivo, tem apresentado alguns instrumentos tributários direcionados a um apoio mais direto à competitividade. Por exemplo, houve alteração das alíquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) dos automóveis, dos eletrodomésticos da linha branca e dos móveis, além de outros produtos.

Além dessas iniciativas temporárias, foram anunciadas a desoneração da contribuição patronal sobre a folha de pagamentos e a extinção da Guerra dos Portos. Existem expectativas positivas em relação a essas medidas pelo fato de serem de natureza distinta da medida de redução de IPI. Enquanto esta tem efeitos temporários para aquecer a demanda, as primeiras são mais profundas e têm impactos duradouros. Além dessas mudanças, há uma proposta para regular e restringir a Guerra Fiscal entre os estados da federação, melhorando a isonomia na competição interna entre eles.

A desoneração da contribuição patronal sobre a folha de pagamentos foi a iniciativa mais relevante para a recuperação da competitividade da indústria de transformação. No total, 45 setores industriais e de serviços e, agora, a construção civil, deixarão de recolher 20% sobre a folha de pagamentos e, como compensação, irão recolher uma contribuição de 1% a 2% sobre o faturamento das empresas contempladas com a mudança tributária.

Essa medida tem o objetivo de retomar a concorrência isonômica com os produtos importados no mercado interno, reduzindo custos de produção dos bens nacionais: os importados não arcam com a contribuição previdenciária sobre a mão de obra e passam a contribuir com a tributação sobre o faturamento. Além disso, a iniciativa é um incentivo à exportação, na medida em que a produção destinada ao exterior não terá que pagar a compensação sobre o faturamento.

Outra mudança na direção correta foi a aprovação da Resolução no 13 do Senado Federal, que unifica em 4% a alíquota do ICMS cobrada sobre os produtos importados (o conteúdo importado deve se situar acima dos 40% do total) nas operações interestaduais. A partir de janeiro de 2013, essa regra entra em vigência e acaba com a Guerra dos Portos, uma distorção inaceitável que custou pelo menos 770 mil empregos, segundo estudo da Fiesp.

A Guerra dos Portos foi um dos fatores responsáveis pela perda acentuada de competitividade da indústria de transformação brasileira. Por exemplo, o Programa Pró-emprego de Santa Catarina garantia o recolhimento de ICMS equivalente a 3% do valor da importação e não 17%, que se refere à alíquota-base estadual. Quando a mercadoria beneficiada era negociada com outro estado, ela se creditava de 7% ou 12% (dependendo do estado de destino), a custos do estado de destino. Dessa forma, um produto importado que pagava apenas 3% de ICMS era revendido com crédito de 12%, tornando-se mais barato que um produto similar produzido no estado de destino.

A invasão de produtos importados que ocupou o mercado doméstico nacional foi amplamente beneficiada pelas medidas fiscais concedidas por pelo menos dez estados. A importação nesses estados aumentou em 410,8%, entre 2001 e 2010, enquanto nos estados que não concederam os benefícios fiscais o aumento das compras externas foi de 191,7%.

No dia 04/12, o governo federal apresentou sua proposta sobre a reformulação do ICMS, com o objetivo de aumentar a competitividade e manter a economia em crescimento. Essa proposta prevê a redução gradual da alíquota interestadual do ICMS para 4% dentro de um prazo de, no máximo, oito anos. Também prevê a criação de um Fundo de Compensação, que servirá para ressarcir as perdas sofridas pelos estados com a redução da alíquota. A equalização da alíquota desse imposto entre as unidades da federação vai trazer um ganho muito importante para a economia do país, a redução do espaço para a prática de Guerra Fiscal. Em lugar de concessões tributárias para a atração de empresas para seus estados, a política de desenvolvimento regional será contemplada pela criação de um Fundo de Desenvolvimento Regional.

As duas alterações recentes, a desoneração da folha de pagamentos e a extinção da Guerra dos Portos e, ainda, a proposta de redução da alíquota interestadual do ICMS contaram com a diligente atuação da Fiesp na proposição de alternativas e na defesa da produção nacional. A Fiesp compreendeu que o país necessita de uma estratégia de desenvolvimento no longo prazo, e uma condição sine qua non para que essa estratégia seja exequível é a melhora da eficiência de nosso sistema tributário. Como já abordado neste texto, um sistema tributário eficiente torna as transações de bens e serviços no mercado mais livres, o que aumenta o fluxo da atividade econômica, resultando em crescimento da renda e dos empregos.

Considerando a completa resolução da questão tributária, na sequência, é apresentado o plano de desenvolvimento ainda em elaboração pela Fiesp, com vistas a um horizonte de longo prazo, que tem por objetivo dobrar o PIB per capita do país até 2029. Para que esse objetivo seja alcançado é necessária a ampliação dos investimentos em capital físico, a acumulação de capital humano e a produtividade total da economia.

O pleno desenvolvimento de um país necessita de uma mudança na realocação dos recursos disponíveis em direção à ampliação dos investimentos. Esta ampliação e a consequente sustentação de taxas elevadas de crescimento exigem alterações na dinâmica dos gastos correntes do governo, com o objetivo de ampliar o investimento público, limitar a expansão da carga tributária e manter a taxa de juros em níveis internacionais. Essa reorganização dos recursos em direção ao investimento público também servirá para abrir espaço para o investimento privado. Essas mudanças, em conjunto, devem possibilitar a expansão da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) para um nível adequado, a fim de promover o crescimento sustentado da economia brasileira.

A proposta em elaboração pela Fiesp recomenda menor crescimento da carga tributária, e o aumento dos investimentos abrange a adoção de um teto para o crescimento dos gastos com pessoal inferior ao crescimento do PIB; redução gradual dos gastos previdenciários; manutenção de uma proporção fixa de alguns itens dos gastos de custeio, e crescimento menor do que a expansão do PIB em outros itens.

Por sua vez, a expansão das habilidades e do conhecimento que tornam os indivíduos mais produtivos, equivalente ao crescimento do capital humano, decorre de investimentos em educação, programas de treinamento e qualificação profissional, melhoria da qualidade das escolas, entre outros fatores, além de investimentos na melhoria da saúde da população.

A trajetória sustentada de crescimento econômico, durante 15 anos, exige o crescimento da produtividade total da economia a taxas elevadas no período entre 2015 e 2029. Este fator depende não apenas da expansão dos investimentos em capital físico e humano, mas também de outras variáveis. O crescimento da produtividade total da economia vai ser influenciado por meio de melhorias no ambiente de negócios, ampliação da geração e difusão de novas tecnologias de produção, expansão da infraestrutura e, claro, o funcionamento de um sistema tributário eficiente.

A evolução do capital humano é capaz de alavancar as atividades inovativas e provocar alterações na tecnologia disponível às empresas; o crescimento dos investimentos em infraestrutura, ao reduzir os gargalos em transporte e logística (portos, rodovias, ferrovias, aeroportos, hidrovias, etc.), saneamento básico, energia e telecomunicações, tende a ter um impacto significativo no crescimento da produtividade total da economia; o aumento dos investimentos em máquinas e equipamentos, instalações, etc., possibilita maior crescimento da produção industrial e isto, por sua vez, tem impacto positivo na produtividade da economia.

A economia brasileira apresentava trajetória de vigoroso crescimento econômico nos cinco últimos anos antes da crise internacional, com variação do PIB acima de 4,5% ao ano. Esse crescimento foi acompanhado de visível melhora nas condições de vida da população, através da ascensão de mais de 30 milhões de pessoas das classes inferiores de renda para a classe média em um período curto de tempo, causando uma revolução na economia brasileira.

Esse modelo só foi possível devido ao suporte de alguns pilares, destacando-se:
* Forte crescimento da economia mundial, que aumentou a demanda por nosso produtos, melhorou os termos de troca e ampliou nossas reservas internacionais.
* Políticas voltadas para a ampliação dos salários reais da economia e das transferências governamentais.
* Ampliação da participação do crédito na economia, que saiu de 24% do PIB, em 2003, para quase 52%, atualmente.

Porém, as condições que permitiram aquela evolução da economia não são mais adequadas para sustentar o crescimento do país no longo prazo. Por isso, há a urgente necessidade de se alterar a rota.

Em primeiro lugar, a economia mundial passa por séria crise, sem perspectivas de melhora no curto prazo, e a expansão do endividamento das famílias deve restringir o crescimento futuro do crédito.

O fator preponderante, no entanto, está no fato de que a produção nacional não aproveitou o crescimento do mercado doméstico, suprido em grande parte pelo aumento das importações. O ambiente hostil de negócios, a elevação de custos trabalhistas e câmbio excessivamente valorizado são fatores que explicam a falta de investimentos, o que impede o país de sustentar seu processo de crescimento.

Dessa forma, a retomada do crescimento econômico no país necessariamente passa por uma vigorosa recuperação do investimento. Esse processo enfrenta vários entraves, os quais precisam ser imediatamente superados, com o objetivo de ampliar a competitividade da economia nacional.

Portanto, esse novo modelo de desenvolvimento apoiado nos investimentos é incompatível com os obstáculos que o Estado brasileiro coloca sobre a atividade econômica. Serão necessários esforços para promover reformas que possibilitem maior isonomia competitiva entre a produção nacional em relação aos nossos concorrentes internacionais.

Um dos requisitos imprescindíveis para o pleno funcionamento desse novo modelo de desenvolvimento passa por alterações no arcabouço tributário. Se, por um lado, os benefícios prestados à população pelo Estado, como saúde pública universal, Previdência Social, entre outros, impõem uma carga tributária elevada, por outro, a racionalização do sistema tributário, a isonomia entre setores econômicos e a regulação dos incentivos ficais são fundamentais para aumentar a competitividade brasileira. O crescimento da produtividade total da economia, resultante da eliminação desses entraves, permitirá, inclusive, que a carga tributária mantenha-se estável e até mesmo caia em relação ao PIB, mesmo com aumentos reais de arrecadação. Portanto, essas mudanças vão trazer benefícios a todos.

O ideal para o desenvolvimento brasileiro seria a implementação de uma reforma tributária. Porém, existem dificuldades políticas que impedem essa mudança. Mesmo assim, algumas medidas pontuais foram anunciadas na direção correta. Por isso, as expectativa são boas em relação à desoneração da contribuição patronal sobre a folha de pagamentos, ao término da Guerra dos Portos e à aprovação da proposta de redução das alíquotas interestaduais de ICMS, na medida em que essas iniciativas defendidas servem para reduzir o custo de produção no país e para recuperar a isonomia competitiva com os produtos importados.

Espera-se que essas medidas sejam ainda acompanhadas por outras que venham a tornar nosso sistema tributário mais eficiente e favorável à produção nacional e, dessa maneira, viabilizar uma nova agenda de desenvolvimento econômico, com vistas a colocar o Brasil no patamar em que o país deve estar ̶ entre os mais desenvolvidos do mundo.

TABELA 1 – Índices de tributação 2012. Base: Estados Unidos = 100%

Fonte: Competitive Alternatives, KPMG.