01 agosto 2014 Novos Caminhos da Política Ambiental no Brasil
A década de 1990 foi determinante para a projeção política da temática ambiental. A partir do debate internacional sobre a sustentabilidade do desenvolvimento e do crescimento econômico e da discussão sobre os impactos das atividades humanas no meio ambiente, o provável comprometimento ambiental do Planeta ganhou importância global. A Conferência Rio 92 estabeleceu as novas bases do diálogo e da cooperação entre os países e da mobilização e engajamento da sociedade civil.
É inegável o papel exercido pela sociedade civil nos últimos 20 anos na construção da afirmação política da sustentabilidade como novo paradigma do desenvolvimento. Também, é inegável sua apropriação múltipla por governos, setores produtivos e sociedades, o que provocou uma diversidade de leituras e de domínios do conceito e o desenvolvimento de ações mais abrangentes e diversas daquelas tradicionalmente conduzidas pela vertente ambientalista.
No Brasil, a mesma trajetória pode ser identificada no tocante a temas globais, como mudança do clima e biodiversidade, observadas as nossas especificidades como país em desenvolvimento, predominantemente urbano, com extensões territoriais continentais e detentor de ativos ambientais únicos. O desafio da sustentabilidade do desenvolvimento em nosso país acabou por revelar agendas múltiplas, com diversidade de atores sociais e com demanda por novos caminhos para as políticas públicas.
Este artigo busca abordar alguns aspectos essenciais para o debate sobre os novos desafios da política ambiental no Brasil, segundo uma leitura mais ampla, sem ignorar os avanços e o legado já alcançados, mas propondo uma nova arquitetura política para a agenda ambiental em nosso país.
A reflexão visa apresentar as relações entre o meio ambiente e o desenvolvimento, com uma forte preocupação com o futuro, sem ignorar, no entanto, os temas essenciais do presente. Orienta-se pelo fortalecimento político da agenda ambiental, por intermédio de um olhar mais objetivo a respeito das possibilidades, meios e resultados esperados, quando da desejada integração das agendas setoriais e de meio ambiente. Essencialmente, muito precisará ser modificado e aperfeiçoado no modelo de governança ambiental aqui adotado para podermos lidar com a urgência do presente e a do futuro.
Sondar o futuro requer uma visão crítica sobre o que é determinante para a construção de uma abordagem inovadora e pragmática da agenda da sustentabilidade; deve, necessariamente, considerar a inserção global do nosso país, mas também de que maneira as questões nacionais de desenvolvimento influenciarão, cada vez mais, as políticas ambientais e vice-versa. Trata-se, na verdade, de perceber e compreender como o Brasil funciona e deseja funcionar, considerando-se tanto a sua escala territorial continental quanto as suas especificidades ambientais e sociais, regionais e locais.
A agenda ambiental: como dialogar com o futuro?
Para uma discussão política que envolva o futuro, é essencial requalificar o debate sobre os temas ambientais e o desenvolvimento, no
qual as rupturas (necessárias) deverão ser acompanhadas pela promoção de novos espaços para a agenda ambiental. Para termos condições políticas mais adequadas para esse processo, é fundamental dotar de eficiência o “curto-prazismo” da gestão ambiental, inerentemente ligada ao dia a dia das ações de governo e à agenda de desenvolvimento do presente.
Observo a necessidade de diferenciarmos a visão de curto prazo, ligada aos atuais processos, procedimentos e práticas de gestão ambiental, da visão de futuro, na qual desejamos ter consolidada uma agenda ambiental responsável por mudanças e orientada pelo desenvolvimento sustentável e inclusivo.
Para que o passado não torne opaco o debate sobre o futuro, é essencial e estratégico que tenhamos clareza sobre o “esgotamento” do modelo atual das políticas ambientais, predominantemente orientado para o controle ambiental, tão bem traduzido pelo “empoderamento político” do licenciamento e da fiscalização ambientais. Para promover avanços, o essencial é tornar o atual sistema de controle ambiental mais eficiente, com regras claras, referenciado em fundamentos técnicos e tecnológicos e com objetividade e transparência dos processos de tomada de decisão, deixando para trás a avaliação subjetiva e interessada.
O licenciamento ambiental requer mudanças com vistas a dotá-lo de mais excelência técnica e de melhor desempenho institucional. Para ser eficiente e, de fato, contribuir para a execução de projetos ambientalmente adequados, o licenciamento ambiental não pode ser visto como uma coletânea de opiniões técnicas e jurídicas ou como oportunidade para iniciativas de natureza política que não guardam relação com o processo de avaliação de impacto ambiental do empreendimento em análise e respectiva tomada de decisão pelo órgão licenciador. Tais situações não coadunam com a sua identidade e propósitos e interferem na eficiência dos seus resultados.
É necessária uma repactuação da agenda de controle ambiental, em particular do licenciamento ambiental, ancorada em iniciativas de resgaste e de fortalecimento do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama) e a necessária integração na forma e na ação com os demais sistemas que modelam a atual governança ambiental pública brasileira: o Sistema Nacional de Recursos Hídricos e o Sistema Nacional de Unidades de Conservação. O fortalecimento do federalismo cooperativo, essencial para a consecução dos objetivos das políticas de meio ambiente, é central e estratégico para essa repactuação.
A área ambiental enseja ser percebida na sua dimensão e nas suas perspectivas como oportunidade para alavancar o desenvolvimento sustentável, inclusive de novos mercados. A ruptura necessária deve ser motivada não só por riscos e ameaças, mas também por um olhar mais ambicioso sobre a qualidade continuada e consistente das políticas ambientais. A demanda é pelo aprimoramento dessas políticas e não pela sua fragmentação, diluição ou isolamento. Isso requer a busca por caminhos inovadores, com o isolamento do “achismo ambiental” e das estruturas conservadoras da agenda tradicional de desenvolvimento. É preciso ter uma visão objetiva de prioridades e de parcerias para alcançar novos alinhamentos políticos.
A construção de novas alianças é decisória para esse novo processo inovador de diálogo com o futuro. Para se alcançar um futuro sustentável, as instituições deverão buscar sua exposição à sociedade para que, por meio do seu fortalecimento, possam, de fato, exercer o poder político de influenciar a tomada de decisão sobre o nosso desenvolvimento. Isso requererá uma nova postura de todos, com uma abordagem inclusiva dos setores produtivos mais progressistas e voltada à ampliação da sua base social de apoio.
Para tal, mudanças serão necessárias na gestão pública no Brasil. Enxergar o Brasil depois de amanhã e ir além do “curto-prazismo” requer o entendimento de que os próximos caminhos de governança ambiental transcendem o Ministério do Meio Ambiente. Os sinais estão cada vez mais presentes pela frequente tensão entre os objetivos econômicos, sociais e ambientais, pela crescente pressão dos temas globais e pela permanente demanda por novos espaços para a real participação do setor privado e da sociedade civil organizada.
As ambições dos governos e das sociedades também se vinculam às tendências globais, que já influenciam o comportamento futuro de economias e buscam modelar as relações na geopolítica do desenvolvimento sustentável. Os novos caminhos perpassam todos os setores produtivos e todos os segmentos da sociedade, sem mais “reservas de mercado ou exclusividade de agendas” e marcados fortemente pelo conhecimento e pela inclusão política, tecnológica e social.
O desafio contemporâneo que se apresenta envolve, como uma das prioridades, a qualificação dos processos de desenvolvimento e de crescimento econômico, determinantes para um comportamento não heroico e não estigmatizado da política ambiental. O tema tornou-se importante demais para ter no ambientalismo a sua única constituency. Nas economias desenvolvidas ou emergentes, como Alemanha, Estados Unidos, China, Índia e África do Sul, o tema está no cerne da agenda de crescimento. O Brasil reúne as melhores condições para fazê-lo, o que só aumenta a nossa responsabilidade tanto para com a nossa sociedade como para com a comunidade internacional.
Para um desenvolvimento mais inclusivo e sustentável, a sociedade brasileira terá de pactuar uma visão de futuro que vai além dos desafios já postos, além das tendências, das ameaças e dos atuais espaços políticos de governo. Um futuro que seja visto além de um ambiente de incertezas e que nos possibilite desenvolver a capacidade de lidar com as diversas situações possíveis. É importante que a sociedade e a política no Brasil percebam claramente a diferença entre ‘crescimento sustentado’ – crescimento do PIB constante e estável, sem soluços, termo essencialmente econômico e definido de modo quantitativo – e ‘desenvolvimento sustentável’, muito diferente, pois não é apenas crescimento do PIB, é um conceito qualitativo que busca o equilíbrio entre as agendas econômica, social e ambiental.
Precisamos pensar um futuro no qual a escolha pela sustentabilidade esteja alicerçada em bases econômicas robustas, com a compreensão objetiva da sociedade brasileira das condições necessárias à consecução desses objetivos. Para tal, o processo político de engajamento social deve ser dotado de visão e postura pragmáticas sobre os desafios do desenvolvimento do Brasil, sempre levando em consideração as suas dimensões territoriais, políticas, sociais, culturais e ambientais, além da sua inserção global. É importante que o Brasil conheça o Brasil para que a busca por um futuro sustentável seja de fato uma opção política da sociedade e não uma agenda idealizada por alguns segmentos.
Temas globais e o meio ambiente
As tendências globais pautam os temas-chave da sustentabilidade. Teremos uma população mais idosa e mais urbana, com dinâmicas demográficas que projetam um planeta com 9 bilhões de pessoas em 2050 e cujo crescimento será mais veloz nos países em desenvolvimento, que crescerão sete vezes mais rapidamente do que os países desenvolvidos. Haverá expansão da classe média global, com a necessidade de revisão dos padrões de produção e de consumo das sociedades desenvolvidas e em desenvolvimento. Some-se a isso o crescimento da demanda por recursos naturais com evidências concretas de escassez para várias sociedades. Particular estresse dos recursos naturais está associado às agendas de segurança energética, hídrica e alimentar/nutricional. A deterioração acelerada da biodiversidade, a vulnerabilidade dos serviços ecossistêmicos ou ambientais e o possível comprometimento de novos caminhos do desenvolvimento, como a bioindústria, acabam por revelar a necessidade de uma abordagem diferenciada e inovadora da temática ambiental. Há, ainda, o aquecimento global e a necessidade imediata de ações concretas para lidar com as mudanças do clima se queremos ter ambição maior em relação ao futuro e às nossas possibilidades de desenvolvimento e de crescimento. Tudo isso, num contexto de uma sociedade globalizada, conectada e ávida por participação, inclusão e bem-estar. E, ainda, uma agenda social robusta liderada pela redução das desigualdades, eliminação da pobreza e pela inclusão de gênero e da diversidade.
É evidente que os temas são amplos, diversos e não necessariamente exaustivos. As escolhas políticas determinarão as novas narrativas do desenvolvimento e do crescimento econômico. Se assim é, como então lidar com as questões ambientais como parte estruturante desses processos, mantendo a sua identidade e ampliando a sua influência política? Como não estarmos limitados nacionalmente às tendências globais da geopolítica do desenvolvimento sustentável? Como ter uma agenda ambiental no Brasil que de fato contribua para a preparação para o futuro, que nos coloque na condição de uma sociedade mais justa, inclusiva e ambientalmente sustentável?
Essas questões buscam ilustrar a distância que existe entre o atual contexto da gestão ambiental e as demandas que se apresentam nesse novo século. Será preciso ir além do enfrentamento usual e estabelecer novas bases para a construção do entendimento político global. Para tal, faz-se necessário o forte engajamento das sociedades, se queremos mudanças.
No contexto dos desafios globais ambientais, a agenda que atualmente apresenta as melhores condições para o engajamento político orientado para um futuro mais sustentável é a da mudança do clima. A geopolítica do clima determina uma abordagem que vai além da necessidade da redução das emissões dos gases causadores do efeito estufa. As políticas que decorrerão dos desejados novos acordos globais de clima ao amparo da Convenção-Quadro sobre Mudanças do Clima deverão assegurar, no contexto nacional, o engajamento dos setores econômico e produtivo, a inovação tecnológica e a promoção da competitividade da economia nacional, mantendo-se a integridade ambiental e a inclusão social.
Tal quadro estabelece desafios únicos para o Brasil e para a sua política ambiental. Esses desafios são bem ilustrados pelas agendas de floresta e de produção de alimentos, por exemplo. O Brasil logrou sucesso espetacular na redução do desmatamento na Amazônia, mas é preciso construir novas políticas pós-desmatamento (os tempos de low hanging fruits estão passando), com fundamentos claros e objetivos para uma inovadora economia florestal e para uma nova abordagem integrada de uso da terra. O nosso país encontra-se em posição privilegiada, pois tem condições plenas de aumentar a eficiência do uso da terra, buscando racionalizar a produção agropecuária e, ao mesmo tempo, a provisão de dividendos ambientais. A coordenação das políticas públicas será essencial para que se alcancem benefícios nos dois segmentos – produtivo e ambiental.
A agenda ambiental nos próximos anos no Brasil
Os desafios são muitos e diversos se considerarmos a diversidade e a magnitude dos nossos ativos ambientais, a forte vocação urbana e as demandas do presente impostas pelas agendas social e econômica. Uma primeira ruptura diz respeito à política ambiental como alavanca para o desenvolvimento de mercados, geração de empregos, desenvolvimento tecnológico e inclusão social. Nesse escopo, identifica-se como novo caminho a implantação do Novo Código Florestal, com destaque para o Cadastro Ambiental Rural (CAR) como instrumento de mudança, de integração de políticas públicas, de fortalecimento do federalismo cooperativo e de definição de novas bases para o uso sustentável do território.
A agenda da Mudança do Clima ressalta o nosso papel de liderança nas negociações internacionais com vistas a um novo acordo global, no contexto do regime internacional em vigor, segundo a perspectiva da reestruturação produtiva rumo à uma economia de baixo carbono e à redução das nossas vulnerabilidades sociais e ambientais. O esforço político será o de assegurar que as negociações não constituam entrave ao desenvolvimento sustentável e que considerem, objetivamente e com equidade, os vários impactos econômicos que estão em jogo. Essa liderança internacional também deve ser exercida na construção da Agenda Pós-2015, nos novos caminhos dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), lançados a partir da Rio + 20, e na consolidação dos nossos resultados na esfera dos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio (ODM).
Cabe, ainda, ressaltar as oportunidades que se colocam no debate com o setor empresarial e as estruturas atuais e futuras de consumo e de novos mercados. É crescente o espaço para novas práticas comerciais em torno do “ambientalmente adequado”, envolvendo estruturas tecnológicas e econômicas inovadoras nas cadeias de produção e de consumo. Destaque cabe à busca por novos modos de vida nas cidades, orientados pela qualidade de vida e bem-estar. Arranjos econômicos se estruturam em torno desse novo comportamento e requerem resultados efetivos das políticas públicas. Ilustrativo desse processo são os desafios de implantação da Política Nacional de Resíduos Sólidos, com a consolidação de estratégias próprias de logística reversa, a inclusão dos catadores na cadeia produtiva da reciclagem, além da mudança do comportamento de cada um de nós a respeito não só dos nossos direitos, mas também dos nossos deveres.
A conservação, o uso sustentável e a proteção da biodiversidade requerem uma percepção inovadora para o enfrentamento dos desafios globais e nacionais. Experiências bem-sucedidas como o Programa Áreas Protegidas da Amazônia (Arpa) revelam esses novos caminhos. Mas, é preciso uma visão ambiciosa e corajosa para provocar as rupturas necessárias no sentido de possibilitar que esse tema também exerça papel indutor do desenvolvimento sustentável. É importante o alinhamento das políticas de conservação (áreas protegidas, acesso a recursos genéticos, conservação/preservação de fauna e de flora) com as dinâmicas econômicas e sociais, minimizando os conflitos por território e ampliando as oportunidades de convergência. Torna-se essencial compreender os requisitos econômicos, legais, tecnológicos e institucionais que são necessários à consecução dessa ambiciosa agenda.
Políticas de segurança hídrica
Um novo olhar político sobre os usos do território que consolide os direitos de populações e comunidades locais, que concilie os vários usos econômicos e de infraestrutura e de logística, mas que também assegure a proteção ambiental, precisa ser estabelecido no Brasil. É praticamente inviável a gestão ambiental eficiente sem a integração das agendas e sem uma nova lógica institucional, legal e financeira para as políticas ambientais de conservação. As soluções necessárias não mais se limitam às práticas de pequena escala ou aos projetos não replicáveis e localizados. Ao contrário, devem ser estruturantes, robustas e definitivas.
A decisão de fazer deve ser acompanhada de transparência, de participação e de mecanismos que viabilizem a efetividade das áreas protegidas (públicas e privadas), além da adoção de instrumentos mais efetivos de financiamento e de consolidação das vocações e propósitos de uso da nossa biodiversidade. A complexidade dessa agenda não se limita ao passivo existente de regularização fundiária ou de insuficiência de estruturas de acesso e de uso dessa riqueza. Requer mudanças expressivas nos modelos institucionais e de gestão em prática, nos arranjos legais existentes e nos atuais mecanismos de integração com outras políticas públicas e com os mercados.
Por fim, três assuntos reforçam a urgência do diálogo político com o futuro, advindos da necessidade de mudança imediata. O primeiro diz respeito aos recursos hídricos e a vinculação com políticas de segurança hídrica, produção industrial e agrícola, qualidade de vida nas cidades, produção de energia, inclusão/exclusão social e vulnerabilidades urbanas. A despeito de o Brasil ser o detentor das maiores reservas de água doce do mundo, a prioridade do tema vai além do uso eficiente e do combate ao desperdício. A questão central talvez seja a alocação ética e justa de água nos vários cenários de desenvolvimento e numa relação de custo-efetividade mais real, na qual a segurança hídrica ganha contorno estratégico na tomada de decisão sobre o crescimento econômico e o desenvolvimento que nos ligam ao futuro.
O segundo envolve a inovação tecnológica e a qualidade do nosso desenvolvimento. Falo aqui da necessária mudança na participação da ciência, do conhecimento e da inovação na agenda ambiental. Diversas são as oportunidades. A agenda de acesso aos recursos genéticos e de repartição de benefícios é decisória para uma mudança do olhar e da ação política em relação ao conhecimento e ao meio ambiente. A ruptura é emblemática quanto aos novos tempos: sair do olhar restritivo do combate à biopirataria e apostar nos caminhos da bioindústria na alimentação, nos medicamentos, nos cosméticos e afins. Um desafio que vai desde novos patamares de patentes brasileiras a uma melhor distribuição de renda, a partir do reconhecimento e da valoração das riquezas culturais que alicerçam a diversidade da nossa sociedade.
O terceiro tema aborda o papel fundamental do setor financeiro. A qualidade do crédito como fator decisivo na promoção do desenvolvimento sustentável, tendo em vista o seu potencial de impacto sistêmico sobre o conjunto da nossa economia. Também, a necessidade de construção das condições necessárias para buscar a redução dos custos de transação de forma permanente e consistente no que diz respeito diretamente à agenda ambiental. Além da inevitabilidade de equacionamento dos riscos ambientais, evidenciando os passivos “ocultos” e a incorporação da dimensão de compliance ambiental à produção e ao comércio.
Segurança jurídica e excelência técnica
É fundamental que os custos financeiros asso
ciados à agenda ambiental estejam explicitados no planejamento e na operação de investimentos no Brasil. É imprescindível nessa área dotar o país de um ambiente de segurança jurídica e de excelência técnica, de forma a possibilitar que o protagonismo seja exercido pelas instituições e pela sociedade, e não mais por riscos e custos ligados aos passivos ambientais e legais.
A perspectiva de olhar o futuro mais de perto, como condição política de mudança da agenda ambiental, determina uma maior compreensão do papel de liderança global do Brasil nessa agenda e ajuda a entender que os temas de meio ambiente não estão mais circunscritos aos domínios da tradição ambientalista, que tanto influenciou o modelo de governança ambiental vigente em nossos país. O movimento político a que aspiramos deve ser mais ambicioso, na trilha das rupturas necessárias e que dialogue com “o novo ambientalismo”, motivado pela sustentabilidade e por um desenvolvimento mais inclusivo e justo.
Izabella Teixeira é ministra de Estado do Meio Ambiente
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