O Brasil e a Proteção Internacional dos Refugiados

Introdução
Em meio a cenário global marcado pelo maior número de deslocados e refugiados desde a Segunda Guerra Mundial, e no qual muitos países têm buscado restringir a entrada e permanência dessas pessoas em seus territórios, o Brasil se distingue ao adotar, com base em princípios humanitários e preceito constitucional, política de portas abertas, de abrigo e de integração.
Não raras vezes, o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (Acnur) destaca o Brasil como modelo de boas práticas. Cita, em particular, o estabelecimento de estrutura intersetorial para a determinação da condição de refugiado (que envolve a confluência de avaliações do governo, da sociedade civil e do próprio Acnur); os esforços para a integração local, que contam com o apoio de parcerias público-privadas; e o programa brasileiro de reassentamento, fundado em 2002 e responsável pelo acolhimento no Brasil de refugiados que continuam em situação de vulnerabilidade no primeiro país de refúgio.
Embora, até o momento, o referido programa tenha contemplado majoritariamente refugiados da América Latina (principalmente colombianos), há planos para o acolhimento, pela via do reassentamento, de até 3 mil pessoas afetadas pelo conflito na Síria^[1].
Tanto os princípios caros ao direito internacional dos refugiados quanto a estrutura de proteção internacional das pessoas refugiadas foram consagrados na Lei nº 9.474^[2], de 22 de julho de 1997, marco normativo fundamental da política brasileira de proteção internacional, igualmente reconhecida como legislação modelo, notadamente para a América Latina e o Caribe.
O reconhecimento internacional da legislação brasileira decorre também da definição “ampla” de refugiados por ela adotada. De acordo com a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados (Convenção de Genebra de 1951), é considerada refugiada a pessoa que estiver fora do país de sua nacionalidade em razão de “fundado temor de perseguição” por motivos de (a) raça; (b) nacionalidade; (c) religião; (d) opinião política; ou (e) pertencimento a determinado grupo social. A legislação brasileira reconheceu, adicionalmente, uma sexta hipótese de refúgio, em linha com a Declaração de Cartagena, fruto da reunião regional, ocorrida em 1984, entre países da América Latina e o Caribe. Trata-se da caracterização da condição de refugiado da pessoa que deixa o país de sua nacionalidade em razão de “grave e generalizada violação de direitos humanos”. Essa definição ampliada do conceito de refugiado, por si só, permite caracterizar a posição regional como uma das mais modernas e avançadas em termos de proteção.
Outro avanço importante da Lei 9.474 diz respeito ao processo de reconhecimento estatal da condição de refugiado. O artigo 11 da referida lei estabelece a estrutura de proteção das pessoas refugiadas no Brasil, ao criar o Comitê Nacional para Refugiados (Conare), órgão colegiado competente para analisar o pedido e declarar o reconhecimento, em primeira instância, da condição de refugiado. O órgão também é responsável por decidir sobre as hipóteses de cessação e perda da condição de refugiado, além de orientar e coordenar ações necessárias à eficácia da proteção, à assistência e ao apoio jurídico aos refugiados e aprovar instruções normativas esclarecedoras à execução da lei.
O Conare é integrado por representantes dos Ministérios da Justiça, das Relações Exteriores, do Trabalho, da Saúde, e da Educação, do Departamento de Polícia Federal, bem como de organização não governamental, que se dedique a atividades de assistência e proteção de refugiados no País. O Acnur é membro convidado para todas as reuniões do Comitê, com direito a voz, porém sem voto. A composição do Conare consubstancia a estrutura tripartite que, além da determinação da condição de refugiado, também orienta e coordena as políticas públicas voltadas à proteção dessas pessoas.
No âmbito internacional, o Brasil tem defendido partilha equilibrada de responsabilidades em relação aos fluxos de refugiados. Na perspectiva brasileira, uma partilha adequada de responsabilidades deve incluir apoio efetivo aos países em desenvolvimento, que hoje acolhem o maior número de refugiados, com vistas a assegurar-lhes os direitos básicos, assim como a ampliação de canais regulares de admissão, a fim de que possam encontrar refúgio nos países que lhes conferem melhor proteção.
Conforme dados do Acnur, 86% da população global de refugiados estão em países em desenvolvimento, sendo 42% em países cujo PIB per capita é inferior a US$ 5 mil. Trata-se de países, portanto, que muitas vezes enfrentam dificuldades para atender a necessidades da própria população. Esses países, entre os quais Líbano, Jordânia e Turquia, vêm enfrentando desafios concretos que incluem desde a sobrecarga dos serviços públicos e a pressão sobre mercados locais até, em alguns casos, o risco de instabilidade política derivado de tensões entre refugiados e a população local.
O Brasil tem reiteradamente apoiado iniciativas no sentido de ampliar a oferta de assistência técnica e financeira a esses países anfitriões. Ao mesmo tempo, a ajuda aos países receptores não deve ser legitimada como “contrapartida” pelas políticas restritivas praticadas por alguns países desenvolvidos. O Brasil tem defendido que a contribuição financeira, ainda que essencial, não substitui o direito do refugiado ao acolhimento e, portanto, não pode ser aceita como compensação pela adoção de medidas restritivas de controle de entrada e permanência.
Na Reunião de Alto Nível sobre Grandes Movimentos de Refugiados e Migrantes, realizada em Nova York, em setembro de 2016, foi adotada a Declaração de Nova York (A/Res/71/1), considerada marco para a solidariedade global e a proteção de refugiados em um contexto de deslocamentos sem precedentes. A declaração prevê a adoção, em 2018, de um Pacto Global sobre Refugiados, cujos principais objetivos são aliviar pressões nos países de acolhimento, promover a autossuficiência dos refugiados, estimular soluções duradouras e sustentáveis e apoiar condições nos países de origem para o retorno em segurança e com dignidade de refugiados e deslocados. O Brasil participará ativamente desse exercício e, em fevereiro próximo, sediará reunião regional de consultas da América Latina e Caribe sobre o tema.
Proteção de  pessoas refugiadas no Brasil
O Estado brasileiro abriga, hoje, cerca de 9.500 pessoas, de um total de 79 nacionalidades diferentes, com o “status” de refugiados reconhecido pelo Conare. Os maiores grupos de refugiados no Brasil são provenientes da Síria (com cerca de 2.300 casos) de Angola (cerca de 1.420 casos), Colômbia (1.100 casos) e República Democrática do Congo (968). Nos últimos anos, o número de solicitações de reconhecimento da condição de refugiado protocoladas junto ao Conare aumentou em cerca de 3.000%, o que vem sobrecarregando o sistema de proteção brasileiro, o qual não previa, em sua origem, procura em tão larga escala.
Isso não obstante, cabe notar esforços recentes que representam avanços institucionais e legislativos em termos de acolhimento e atenção a deslocados forçados, entre os quais a criação de Centro de Referência e Acolhida para Imigrantes e Refugiados no município de São Paulo (novembro de 2014); parceria e repasse de recursos para implantação de Centros de Referência e Acolhida para Imigrantes e Refugiados em Porto Alegre e Florianópolis (janeiro de 2015); tratativas com o INSS sobre consolidação de posição administrativa acerca de pagamento do Benefício de Prestação Continuada (BPC) para refugiados; parcerias com repasse financeiro a entidades especializadas da sociedade civil em apoio a ações de acolhida e proteção de solicitantes de refúgio e refugiados; e doação de US$ 1.325.556,73 para o Acnur, voltada aos programas de proteção do órgão.
Além dessas ações de cunho executivo, cabe salientar outras iniciativas relevantes, como o programa de vistos por razões humanitárias, a inclusão social por meio do ensino da língua portuguesa e do acesso a postos de trabalho e a atenção prioritária a grupos mais vulneráveis, como as crianças e adolescentes e os apátridas.
Vistos  por  razões humanitárias
Por meio da Resolução Normativa nº 17 do Conare, o governo brasileiro facilitou, por razões humanitárias, a emissão de vistos para pessoas afetadas pelo conflito na Síria interessadas em obter refúgio no Brasil. Já foram emitidos cerca de 9 mil vistos com base na RN 17 e já há mais de 2 mil refugiados advindos do conflito na Síria reconhecidos pelo governo brasileiro. O programa brasileiro de vistos para fins humanitários foi recentemente prorrogado até 2019 (Resolução Normativa nº 25 de 14/9/2017, do Conare). O programa é exemplo prático da aplicação do conceito ampliado e moderno de refugiado, uma vez que a situação do conflito na Síria caracteriza grave e generalizada violação dos direitos humanos.
A decisão do governo brasileiro decorreu de bem-sucedido programa similar, adotado em função de fluxo migratório de nacionais haitianos que saíram do país em razão dos efeitos do terremoto ocorrido em 2010.
Inclusão linguística,  produtiva e laboral
Um dos principais entraves para uma efetiva integração local é a falta de documentação. Assim, ao solicitar o reconhecimento da condição de refugiado no Brasil, o solicitante recebe um protocolo, que lhe permite inscrever-se junto ao Cadastro de Pessoas Físicas, retirar Carteira de Trabalho e utilizar a rede pública de saúde e de educação.
Outras medidas nesse campo incluem a ampliação da validade do Registro Nacional de Estrangeiro (RNE) de dois para cinco anos; a isenção das taxas de registro e emissão de carteira de identidade para refugiados; a descentralização da emissão da documentação laboral, que passou a ser emitida também em parceria com estados e municípios; e as tratativas com universidades federais para abertura de Grupo de Trabalho sobre a revalidação de diplomas, desburocratização do acesso e continuação de estudos em Instituições de Ensino Superior para refugiados.
Grupos vulneráveis:  crianças  e  adolescentes  e  apátridas
Nos contextos de deslocamento forçado, crianças e adolescentes, principalmente quando desacompanhadas, são mais suscetíveis a violências de cunho sexual, tráfico de pessoas e trabalho escravo, entre outras ameaças. No âmbito governamental, estão em curso esforços de articulação interministerial para a construção de protocolos e normativas relativas à proteção de crianças e adolescentes solicitantes de refúgio e refugiadas. Dessa articulação já resultaram iniciativas como a adoção da Resolução Conjunta nº 1, de 9/08/ 2017, entre o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda), o Conselho Nacional de Imigração (CNIg) e o Conare, relativa à identificação preliminar, à atenção e proteção de crianças e adolescentes desacompanhados e à contratação de consultoria especializada nessa área, por intermédio de parcerias com o Acnur.
Outro grupo especialmente vulnerável é a população apátrida. Ao serem privados de qualquer nacionalidade, os apátridas têm ameaçados seus direitos básicos, como registro civil, acesso à documentação e a serviços públicos de educação e saúde, além de enfrentarem dificuldades de emprego na economia formal. Em última análise, são privados de seus direitos fundamentais por motivos de nacionalidade (no caso, pela sua falta), o que os aproxima por natureza da definição de refugiado.
Em resposta a essa situação e à campanha do Acnur pela erradicação da apatridia^[3], o Brasil vem trabalhando para promover adequada proteção dos apátridas, a começar pela ratificação da Convenção sobre o Estatuto da Apatridia (Decreto 4.246/2002) e da Convenção para Redução dos Casos de Apatridia (Decreto 8.501/2015).  Outras iniciativas do governo brasileiro incluem a Emenda Constitucional n. 54/2007, que elimina os casos dos chamados “brasileirinhos apátridas”, e a nova Lei de Migração (Lei 13.455/2017), que prevê dispositivos específicos sobre a proteção do apátrida, procedimento para o “reconhecimento” da condição de apátrida (de forma análoga ao reconhecimento do “status” de refugiado) e processo facilitado de aquisição da nacionalidade brasileira.
Coordenação  regional na  América  Latina e o Caribe
A região da América Latina e Caribe possui tradição histórica, que remonta ao final do século XIX, no tratamento multilateral da questão da concessão do asilo/refúgio, bem como na sua normatização, de que é exemplo o Tratado de Direito Penal Internacional de Montevidéu (1889), revisto no Segundo Congresso Sulamericano de Direito Internacional Privado, também em Montevidéu, o qual aprovou o Tratado sobre Asilo e Refúgio Políticos (1939). A expressão positiva da proteção e asilo nos instrumentos do sistema interamericano pode ser considerada precursora dos instrumentos do sistema universal^[4].
Há pouco mais de 30 anos, os países da América Latina e o Caribe adotaram documento que consagrou padrões elevados de proteção, consubstanciados, principalmente, na extensão do conceito de refúgio, para além dos cinco motivos previstos na Convenção de Genebra de 1951 e de seu Protocolo Adicional de 1967, influenciando, assim, de forma decisiva, as legislações nacionais promulgadas por vários países. Criou-se, dessa forma, um conceito moderno de refugiado, que amplia a abrangência do regime de proteção, ao aumentar o contato com o direito internacional dos direitos humanos, dando garantias de efetivo gozo dos direitos fundamentais por indivíduos em situação de vulnerabilidade.
A Declaração de Cartagena sobre os Refugiados foi adotada em contexto histórico específico. Em 1984, a região vivia a fase final de um período turbulento, marcado por conflitos e instabilidade institucional. Como resultado, muitos foram obrigados a deixarem seus lares e a buscarem uma nova vida em outros países. Hoje, as circunstâncias mudaram, e a região dispõe de instrumentos políticos e coletivos idealizados para promover e preservar a ordem democrática. Esse quadro é, também, resultado da reação dos países ao contexto político adverso, concretizada na Declaração de Cartagena e nas legislações nacionais dela derivadas.
Em 2014, a cidade de Brasília sediou o encontro Cartagena+30, da qual resultaram dois documentos: a Declaração de Brasília e o Plano de Ação do Brasil (PAB). A contribuição brasileira nessa reunião foi de extrema importância no sentido de reiterar o direito à nacionalidade, considerado fundamental desde a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) e defender a erradicação da apatridia, ao propor o encaminhamento de soluções para a proteção dos indivíduos sem nacionalidade. Além disso, a reunião de Cartagena+30 também permitiu o estímulo a alternativas migratórias, com vistas à facilitação do trânsito de refugiados e à formação de bases bem estabelecidas para o reassentamento.
A Declaração de Brasília e o Plano de Ação do Brasil estipularam o compromisso da região com a promoção de soluções integrais, complementares e sustentáveis, a serem promovidas e desenvolvidas até 2024, que incluem programas de repatriação voluntária, promoção da integração local, o reassentamento solidário, a mobilidade laboral, a necessidade de assegurar trânsito digno e seguro e o compromisso de erradicação da apatridia, entre outras. Estabeleceram também o observatório de direitos humanos para o deslocamento e enfatizaram a importância de medidas de prevenção e programas específicos, baseados em responsabilidades compartilhadas e diferenciadas, em relação à situação do Triângulo Norte da América Central (composto por El Salvador, Honduras e Guatemala), onde a situação de violência motivada pela ação do crime organizado tem levado ao deslocamento de milhares de pessoas, incluindo crianças desacompanhadas, em direção a outros países da América Central e da América Norte (apenas em 2015, foram registradas cerca de 56 mil solicitações de refúgio em países como Belize, Canadá, Costa Rica, EUA, México, Nicarágua e Panamá).
Com o intuito de impulsionar a cooperação internacional e regional na implementação desses programas, os governos devem elaborar projetos específicos com a colaboração e assessoria técnica do Acnur e de outros organismos pertinentes^[5], além de criar mecanismos de avaliação e acompanhamento do Plano de Ação. O primeiro relatório trienal do PAB será apresentado em fevereiro de 2018, em evento em Brasília, que também servirá como oportunidade para consolidar a contribuição regional para a elaboração do Pacto Global sobre Refugiados.
Deslocamento forçado   na  fronteira  Venezuela-Brasil
O atual contexto sociopolítico venezuelano, que vem gerando instabilidade, insegurança e violações aos direitos humanos, tem provocado deslocamentos forçados de populações civis e comunidades indígenas, que buscam acolhida em países vizinhos, entre os quais o Brasil. A situação é preocupante: mais de 30 mil cidadãos venezuelanos já entraram no País nesse contexto e, apesar de considerar-se um fluxo migratório misto, mais de 15 mil solicitações de reconhecimento da condição de refugiado foram protocoladas desde outubro de 2016, sobrecarregando ainda mais o sistema brasileiro de proteção aos refugiados. O principal ponto de ingresso dessas pessoas em território brasileiro é o estado de Roraima, particularmente a cidade fronteiriça de Pacaraima, que não dispõe da infraestrutura necessária para seu adequado acolhimento. A situação dos indígenas Warao é, sem dúvida, a de maior vulnerabilidade: trata-se de grupo étnico que sofre discriminação por parte do nacional venezuelano não indígena, dos grupos indígenas brasileiros da região e da população local, que sente os efeitos da pressão sobre o sistema de saúde local e do aumento dos casos de crime e prostituição.
Considerando a natureza mista do fluxo de nacionais venezuelanos para o Brasil, o Conselho Nacional de Imigração (CNIg) publicou, no início de 2017, a Resolução Normativa nº 126, que permite “ao estrangeiro que tenha ingressado no território brasileiro por via terrestre e seja nacional de país fronteiriço para o qual ainda não esteja em vigor o Acordo de Residência para Nacionais dos Estados Partes do Mercosul e países associados” solicitar residência temporária pelo prazo de até dois anos. Essa resolução visa conferir tratamento migratório adequado aos milhares de nacionais venezuelanos cuja razão para o deslocamento é econômica, não se enquadrando tecnicamente no conceito de refugiado, e contribui para desafogar o sistema nacional de proteção aos refugiados, cuja sobrecarga se deve principalmente ao número elevado de solicitações de reconhecimento da condição de refugiado meramente para fins de regularização migratória.
Fiel à tradição brasileira de proteção e acolhimento, o governo federal e os governos estadual (Roraima) e municipal (Boa Vista e Pacaraima), com o apoio do Acnur, têm mantido articulação com vistas à identificação de soluções para lidar com a situação dos migrantes venezuelanos que chegam a Roraima. Há necessidade de pronta resposta nas áreas de abrigo, saúde, segurança e regularização migratória, em especial quanto aos indígenas Warao. A despeito das dificuldades, há disposição em buscar soluções e, conjuntamente, implementar ações que assegurem o abrigo, a dignidade e os direitos básicos dos venezuelanos que ingressam em território brasileiro em busca de proteção, segurança e melhores condições de vida.
Considerações  finais
A questão dos refugiados é, por sua natureza, um tema de escopo global. O Acnur estima que existam, hoje, 65,5 milhões de pessoas deslocadas à força no mundo, incluindo 25 milhões de solicitantes de refúgio e refugiados^[6]. O atual contexto crítico não parece perto de chegar ao fim ou mesmo arrefecer, de modo que a cooperação internacional no sentido de definir responsabilidades compartilhadas é urgente e necessária. Esperamos que o Pacto Global para Refugiados, a ser adotado no segundo semestre de 2018, mostre o caminho a seguir para tanto. O Brasil está pronto para contribuir com essa tarefa.
Como qualquer problema de ordem global, a crise dos refugiados reverbera no Estado brasileiro e continuará demandando uma série de ações práticas e normativas. Nesse sentido, a vontade política para dar respostas adequadas e tempestivas aos problemas que surgem é fundamental. Não menos importante é a conscientização da população brasileira para o aspecto humanitário do acolhimento de pessoas que se encontram em situação de vulnerabilidade, de modo a eliminar resquícios de preconceito, xenofobia ou práticas discriminatórias com relação ao estrangeiro, particularmente os refugiados. Os desafios de fato são muitos, mas é preciso enfrentá-los com determinação e boa vontade em nome da proteção e do respeito aos direitos humanos e dos valores humanitários abraçados pela sociedade e pelo governo brasileiro.
Notas:

1. O anúncio da disposição brasileira de acolher o número adicional de refugiados sírios, ao longo dos próximos anos, foi feito durante a Reunião de Alto Nível sobre Grandes Movimentos de Refugiados e Migrantes, em 19/9/2016, em Nova York.
2. A Lei 9.474, de 1997, conhecida como “Lei do Refúgio”, dispõe sobre os mecanismos para a implementação da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951, e incorpora alguns dos dispositivos regionais de proteção das pessoas refugiadas, como é exemplo a definição ampliada de refugiado. É resultado de ampla articulação ente o Acnur e os atores do governo e da sociedade civil que se ocupavam do acolhimento de refugiados no Brasil, com vistas a “internalizar efetivamente o mecanismo da Convenção de 1951”, nas palavras de Luis Paulo Telles Barreto (em “Refúgio no Brasil: a proteção brasileira aos refugiados e seu impacto nas Américas / Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto, organizador. Brasília: Acnur, Ministério da Justiça, 2010, p. 19). A composição do Conare reflete em boa medida o processo plural e participativo que deu origem à legislação, levando à concepção de sua estrutura “tripartite”.

3. Ver campanha do Acnur “I Belong”, disponível em http://www.unhcr.org/ibelong.

4. Cf. “El asilo y la protección internacional de los refugiados en América Latina: Análisis crítico del dualismo asilo/refugio, a la luz del derecho internacional de los derechos humanos”. Franco, Leonardo (org). Buenos Aires: UNLa/Acnur/Siglo Veintiuno Editores Argentina, 2003.

5. Por exemplo, o Instituto de Políticas Públicas em Direitos Humanos do Mercosul (IPPDH).

6. Dado constante do relatório “Global trends 2016” do Acnur, disponível em http://www.unhcr.org/globaltrends2016/

^[1]
O anúncio da disposição brasileira de acolher o número adicional de refugiados sírios, ao longo dos próximos anos, foi feito durante a Reunião de Alto Nível sobre Grandes Movimentos de Refugiados e Migrantes, em 19/9/2016, em Nova York.
^[2]
A Lei 9.474, de 1997, conhecida como “Lei do Refúgio”, dispõe sobre os mecanismos para a implementação da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951, e incorpora alguns dos dispositivos regionais de proteção das pessoas refugiadas, como é exemplo a definição ampliada de refugiado. É resultado de ampla articulação ente o Acnur e os atores do governo e da sociedade civil que se ocupavam do acolhimento de refugiados no Brasil, com vistas a “internalizar efetivamente o mecanismo da Convenção de 1951”, nas palavras de Luis Paulo Telles Barreto (em “Refúgio no Brasil: a proteção brasileira aos refugiados e seu impacto nas Américas / Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto, organizador. Brasília: Acnur, Ministério da Justiça, 2010, p. 19). A composição do Conare reflete em boa medida o processo plural e participativo que deu origem à legislação, levando à concepção de sua estrutura “tripartite”.
^[3]
Ver campanha do Acnur “I Belong”, disponível em http://www.unhcr.org/ibelong.
^[4]
Cf. “El asilo y la protección internacional de los refugiados en América Latina: Análisis crítico del dualismo asilo/refugio, a la luz del derecho internacional de los derechos humanos”. Franco, Leonardo (org). Buenos Aires: UNLa/Acnur/Siglo Veintiuno Editores Argentina, 2003.
^[5]
Por exemplo, o Instituto de Políticas Públicas em Direitos Humanos do Mercosul (IPPDH).