11 abril 2015 Petrobras: trajetória e opções de futuro
A história recente da indústria do petróleo no Brasil pode ser dividida em três períodos. O primeiro período iniciou-se após a promulgação da Lei nº 2.004, de 1953, que criou a Petrobras para exercer o monopólio da União em pesquisa, lavra, refino e transporte de hidrocarbonetos e seus derivados e do gás natural. A Constituição de 1988 manteve a propriedade do subsolo e dos bens minerais da União (artigos 20, IX e 176, caput) ao consagrar o princípio de nacionalização do subsolo de 1934.
Foi neste período que, patrocinado pela Petrobras, montou-se uma indústria de refino e petroquímica, dando cumprimento a uma política industrial voltada à substituição de importações com o propósito de conferir alguma independência do fornecimento externo depois dos dois choques do petróleo.
A contrapartida é que os investimentos em E&P (Exploração e Produção) não foram relevantes e o País manteve-se como importador de petróleo.
A segunda fase teve início em 1995, quando a Emenda Constitucional nº 5 retirou o monopólio da Petrobras do texto da Constituição.
Posteriormente, a Lei 9.478 foi aprovada no Congresso em julho de 1997, a chamada “Lei do Petróleo”, que definiu as condições, com o fim do monopólio da Petrobras e a abertura do mercado e a flexibilização da empresa. A lei reafirmava o monopólio da União sobre os depósitos de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos. Ao mesmo tempo, abria o mercado permitindo que outras empresas, nacionais ou estrangeiras, investissem em todos os elos da cadeia da indústria do petróleo e gás natural no Brasil. A nova regulamentação do setor criou a Agência Nacional de Petróleo (ANP), o agente regulador para o setor do petróleo, responsável também por comandar o processo de licitação das reservas brasileiras a serem exploradas.
Após a abertura do mercado, em 1997, a Petrobras se fortaleceu, batendo todos os recordes de produção, lucro e atingindo a autossuficiência. O novo modelo obteve também muito sucesso na atração de um grande número de empresas, que passaram a dividir os riscos do negócio e promoveram uma rápida dinamização da indústria de fornecedores de bens e serviços no Brasil. Introduziu-se o modelo de concessão nas licitações, visando à atividade em exploração e produção (E&P), o que permitiu a introdução planejada e remunerada de novos agentes que, em associação com a Petrobras ou independentemente, levaram à atração de novos capitais e de tecnologia para o setor.
Até 1990, a estratégia interna de planejamento da Petrobras era muito dependente de relações hierárquicas por meio dos instrumentos do Plano Anual e do Orçamento Plurianual oficial.
À época da implementação do modelo e da abertura do setor à concorrência nacional e internacional, esta dependência rígida não mais se adequava ao novo ambiente de estabilidade e de abertura da economia brasileira, em especial aos parâmetros praticados na indústria de petróleo no mundo.
Após a extinção do monopólio e a abertura de mercado no final da década de 1990, a Petrobras redefiniu sua missão para assumir claramente uma orientação empresarial, com foco em geração de maior valor para os acionistas. Além da motivação relacionada com as transformações institucionais no setor, decorrentes do novo modelo, esta estratégia de geração de valor também foi derivada, em parte, da tendência mundial corrente de reposicionamento de mercado. Para a Petrobras, foi proposto um “Contrato de Gestão” com a União, com o propósito de dar maior autonomia na gestão corporativa; foi o ponto de partida para uma profunda reforma administrativa e organizacional. No final da década, foram implementadas a Avaliação de Desempenho Empresarial da Petrobras e o Relatório de Desempenho Empresarial, decompondo os resultados corporativos por segmento de negócio de maneira estratégica. Adicionalmente, foi promovida uma reforma do Sistema Petrobras, dinamizando o planejamento em um processo contínuo, em que os resultados apurados passaram a ser considerados no planejamento futuro.1999: nova fase na Petrobras
Em 1999, a equipe gestora da empresa, presidida por Henri P. Reichstul, implantou esta série de mudanças. A Petrobras passou a priorizar a exploração e produção no País, enfatizando a necessidade de suprimento interno e da autossuficiência. A empresa criou um programa de ampliação de financiamento externo, a partir da diversificação de instrumentos financeiros, utilizando alavancagem para aumentar os investimentos domésticos, especialmente em E&P.
A empresa também intensificou as parcerias com outras empresas para cooperação tecnológica e financiamento de projetos. Para completar a reforma administrativa, a Petrobras foi dividida em áreas de negócios independentes: os segmentos de exploração e produção, abastecimento, gás e energia e internacional. Adicionalmente, foram criadas duas áreas de apoio, o segmento financeiro e o de serviços, e outras reformas estatutárias foram implantadas no Conselho de Administração para dar mais espaço aos acionistas minoritários.
Do lado da produção, esta nova fase da Petrobras foi acompanhada por uma crescente racionalização nas operações da empresa, com reduções de custos, tanto no refino como na extração de petróleo no Brasil e no exterior. O custo do refino no Brasil caiu 43% entre 1998 e 2002, enquanto o custo de extração se reduziu desde 2000, apesar da expansão da empresa para áreas mais profundas da plataforma continental. No mesmo período, a produção de petróleo aumentou cerca de 50%, passando de 1 milhão de barris por dia (b/d) para 1,5 milhão de b/d.
Favorecida com a elevação do preço do petróleo no mercado internacional, entre 1999 e 2002, a Petrobras obteve também sucessivos aumentos nos lucros, que passaram de um patamar de cerca de R$ 2 bilhões, em 1999, para um nível próximo aos R$ 9 bilhões, em 2002. No primeiro trimestre de 2003, a empresa registrou lucro líquido de R$ 5,5 bilhões, 540% maior do que o verificado no primeiro trimestre de 2002.
Internacionalização
O sucesso no resultado fez aumentar o fluxo de investimentos realizados pela empresa. Apenas para ilustrar, se em 1998 o investimento total da companhia representou 0,66% do PIB, saltou para 1,43% do PIB em 2001. Para tanto, não faltaram recursos, tais como o lançamento de debêntures e operações de project finance. Era uma evidência da aposta e da confiança que o mercado financeiro depositava na companhia.
O sucesso alcançado pela Petrobras na extração de óleo e gás natural offshore em águas profundas e ultraprofundas trouxe como corolário virtuoso uma expressiva mudança de paradigmas em tecnologia na indústria nacional e internacional.
A retenção de um conhecimento tornou a companhia atraente para a formação de parcerias não somente no downstream, mas, principalmente, no segmento de exploração e produção de petróleo.
Não foi por acaso que a Petrobras multiplicou seu investimento em E&P anunciado nos planos de negócios em 816%, de US$ 16,1 bilhões no plano 2004-2009, para US$ 147,5 bilhões no plano 2013-2017.
Em paralelo, iniciou-se um processo de internacionalização da empresa, de forma a torná-la uma international oil company de fato.
A partir desse objetivo, a Petrobras passou a investir também em sociedades e aquisições em seus vizinhos (Argentina, Bolívia, Colômbia e Venezuela), visando demarcar uma posição como grande petroleira internacional. Outro fator que influenciou a estratégia, além da diversificação dos riscos inerentes à indústria de petróleo, foi a estratégia geopolítica brasileira dos últimos três governos, com o objetivo de elevar a influência do País no continente.
A internacionalização da Petrobras colocou a cadeia de operações da indústria do petróleo sob a responsabilidade da área Internacional, que incluía as atividades de exploração, produção, transporte, refino e processamento de petróleo e gás natural, petroquímica, distribuição e comercialização de derivados, geração, distribuição e transmissão de energia elétrica.
Pode-se estabelecer que este período se encerrou depois da descoberta do pré-sal, em 2006. O profissionalismo corporativo foi paulatinamente sendo substituído por um discurso pseudonacionalista, carregado de ufanismo, imposto pela propaganda oficial.
As certezas em relação aos prognósticos e aos riscos no pré-sal levaram à maior intervenção na gestão da Petrobras pelo governo federal e para a indústria em geral e à introdução de um novo regime de partilha de produção para o pré-sal.
Passaram a coexistir dois regimes jurídicos da concessão (em áreas do pós-sal) e o da partilha de produção para o pré-sal. Adicionalmente, ocorreram sucessivos adiamentos das rodadas de licitação, o que trouxe muita frustração e desestímulo para o setor do petróleo.
Adicionalmente, a legislação que criou o modelo de partilha impôs a obrigatoriedade da atuação da Petrobras como operadora, fazendo com que a empresa detivesse no mínimo 30% de participação em qualquer consórcio vencedor.
Alterava-se mais uma vez a atuação da Petrobras com o direcionamento de esforços voltados para a consecução deste objetivo no segmento de exploração e produção domésticas. Assim, para viabilizar o montante extraordinário de investimentos requerido pelo processo, a empresa passou, em 2010, por um processo de capitalização, que injetou R$ 120 bilhões, usando seu acesso ao mercado internacional, que hoje é responsável por 82% de sua dívida total de R$ 261,4 bilhões, posição referente às demonstrações contábeis não auditadas do terceiro trimestre de 2014.
Atmosfera perfeita para um conluio
O crescimento dos orçamentos concentrou na Petrobras a atividade em torno da indústria do petróleo no País. A companhia tornou-se praticamente a única contratadora da indústria de bens e serviços. Sua dimensão em relação ao setor privado nacional fez com que a companhia passasse a ser o objeto do jogo de interesses de políticos e de um projeto de loteamento de poder.
Grandes prestadoras de serviço, fornecedoras de equipamentos e tecnologia e, em especial, empreiteiras, passaram a gravitar em torno e, com frequência, a perceber a possibilidade de adequar orçamentos e aditivos contratuais à conveniência de seus interesses e compromissos com partidos e políticos.
Sempre aguardado como um indicador propulsor de uma cadeia de negócios downstream, o programa de investimentos ou o “Plano de Negócios” empresarial, em face dessas aberrações e dos escândalos, acabou se transformado num bilionário plano de negociatas.
Essa estrutura, aliada a uma política de conteúdo local, que estimula reserva de mercado, criou a atmosfera perfeita para um conluio entre partidos políticos, diretores e gerentes indicados da Petrobras e as empresas fornecedoras.
Sem critérios técnicos e econômicos, a empresa perdeu o foco, afetada pela introdução de esquemas de corrupção. Nessas condições, a agenda positiva que prevalecera no período anterior, cedeu espaço para a aprovação de empreendimentos sem qualquer sentido de preservação e sustentabilidade.
O segmento mais problemático da Petrobras é o de abastecimento, que inclui as 13 refinarias, distribuídas por todo o país. O parque de refino da Petrobras produz mais de 2 milhões de barris de derivados por dia, como diesel, gasolina, nafta, querosene de aviação, entre outros. O problema é que a Petrobras tem uma política de controle de preços de combustíveis em que os preços nacionais da gasolina e do diesel não acompanham as variações do mercado internacional. O governo usa a companhia como instrumento macroeconômico para ajudar no controle da inflação, ainda que isso possa impactar no seu resultado.
A defasagem entre os preços nacionais e internacionais da gasolina e do diesel ocasionaram perdas bilionárias à Petrobras, sobretudo a partir de 2011. Entre janeiro de 2003 e novembro de 2014, a Petrobras acumulou um saldo líquido negativo de R$ 63,6 bilhões, em decorrência da diferença entre os preços praticados pela empresa no mercado interno e os preços internacionais da gasolina e do óleo diesel.
Além dessas perdas com políticas equivocadas de preços de combustíveis, a Petrobras enfrentou grandes problemas com superfaturamento e aumento de custos na construção de novas refinarias.
A construção da Refinaria Abreu e Lima, por exemplo, é um caso emblemático. Inicialmente, a refinaria seria construída em “parceria” com a venezuelana PDVSA, que não chegou a aportar nenhum recurso na obra. A refinaria, parte de um projeto político do ex-presidente Lula com o presidente Hugo Chávez, teve seu custo de instalação multiplicado por dez, de US$ 2,3 bilhões para US$ 20,1 bilhões, e se transformou num grotesco fiasco de parceria latino-americana. Em 2013, a Petrobras desistiu de esperar pelos recursos venezuelanos e decidiu pela incorporação integral dos ativos.
Da mesma forma, o Comperj, cuja entrada em operação do primeiro trem estava prevista inicialmente para 2011, foi adiado para 2016. Equipamentos comprados aguardam no porto do Rio para serem transportados para Itaboraí, uma vez que nem o porto, nem a estrada que dariam apoio logístico às obras estão concluídos. Em seu último relatório financeiro, a Petrobras calculou o valor justo deste projeto como zero, embora muito já tenha sido despendido.
As Refinarias Premium I e II (Maranhão e Ceará), que estavam inicialmente previstas para entrar em operação em 2013 e 2015, por imposição e comprometimento políticos, tiveram seus projetos abandonados com baixas bilionárias para a estatal.
Para escoar a produção até as refinarias, a Petrobras controla 50 terminais e uma rede de oleodutos. Além disso, a Petrobras possui uma das maiores redes de postos de gasolina do país, com mais de 7,5 mil postos espalhados por todo o território nacional, por meio da subsidiária Petrobras Distribuidora.
No segmento de E&P, a Petrobras explora e produz mais de 2 milhões de barris de petróleo por dia (b/d), cerca de 91% do total da produção brasileira, como operadora, e 85%, como concessionária. Adiciona-se a produção de mais de 100 mil b/d no exterior, principalmente na América do Sul, na África e no Golfo do México. Cerca de 90% da produção de petróleo da Petrobras é proveniente de campos offshore, principalmente em águas profundas das Bacias de Campos e Santos.
Domínio em várias áreas
Na Bacia de Campos, a Petrobras possui 48 plataformas, sendo 35 flutuantes. Essa bacia responde por 75% da produção total da Petrobras. A Bacia de Santos é, também, extremamente importante para a Petrobras, porquanto é ali que se encontra a maior parte dos grandes reservatórios de pré-sal, o maior sucesso da empresa nos últimos anos em termos de investimento e retorno.
A Petrobras possui oito plataformas flutuantes na Bacia de Santos, mas pretende implantar mais de 20 novas unidades até 2020, no plano mais ambicioso de desenvolvimento de produção do mundo, com investimentos inicialmente previstos de quase R$ 300 bilhões até 2018.
É importante lembrar que a Petrobras investiu R$ 60 bilhões em 2013, em Exploração e Produção, e R$ 43 bilhões em 2012, tendo investido mais de R$ 300 bilhões nos últimos dez anos no setor. Esse alto investimento faz sentido, pois este segmento é o grande gerador de caixa para a empresa. É de fato o core business e a atividade que identifica uma corporação de petróleo.
No entanto, apesar de tanto esforço, a Petrobras não vem cumprindo suas metas de produção de petróleo, desde 2003.
No segmento de gás natural, mesmo com o fim do monopólio legal nas atividades dessa indústria, a Petrobras manteve-se no controle da oferta ao mercado nacional, já que é o principal produtor e o único transportador com atuação em todos os segmentos. Por deter quase 100% da infraestrutura de escoamento de gás dos campos produtores e da rede de dutos de transporte de gás nacional, a estatal impôs-se como um monopsônio, por ser o único canal de acesso ao mercado pelos demais produtores.
A Petrobras controla o destino de quase 100% do gás produzido no país, resultado da posição hegemônica também no transporte, ao deter controle total da rede nacional, de mais de 9 mil km de extensão. O mesmo se dá com a importação de gás natural liquefeito (GNL). A empresa possui, hoje, três terminais de regaseificação, um no Rio de Janeiro (RJ), outro em Pecém (CE) e outro na Baía de Todos os Santos (BA), com capacidade conjunta de regaseificar 41 milhões de metros cúbicos por dia (m³/d) de GNL em gás natural.
Além de dominar a produção, a importação e o transporte de gás natural, a Petrobras horizontalizou suas atividades, detendo uma participação em 21 das 27 concessionárias estaduais de distribuição de gás natural do país.
Na última década, a Petrobras partiu para uma integração gás-energia elétrica, investindo na construção de um parque gerador que garantisse segurança energética para suas operações, bem como a comercialização de energia elétrica. Em 2004, a Petrobras deu início à aquisição de uma série de usinas termelétricas. Segundo a direção da empresa à época, as aquisições visavam terminar com contratos assinados durante o governo anterior, que impunham custos e prejuízos elevados à Petrobras.
Perda de lucratividade
A empresa se especializou, principalmente, em usinas termelétricas abastecidas a partir de sua produção própria de derivados de petróleo, em especial de gás natural. A Petrobras detém uma participação em mais de 20 térmicas e capacidade instalada própria de mais de 5.500 MW em 2010.
As termelétricas representam 97% da capacidade instalada, sendo 85 % a gás natural e 15% a óleo combustível ou diesel. Os 3% restantes a Petrobras investiu em usinas eólicas e PCHs. A companhia continuou participando nos leilões de energia nova para construir novas termelétricas e aumentar sua oferta de energia elétrica.
A companhia é também sócia em petroquímicas, com participação na Braskem, uma das maiores do setor petroquímico no mundo, com unidades produzindo derivados de petróleo, como a parafina e a nafta. É a única produtora doméstica de amônia e ureia a partir de gás natural. Detém também participação em sete usinas de etanol em São Paulo, além de usinas em Minas Gerais, Goiás e em Moçambique, na África, e opera três usinas próprias de biodiesel na Bahia, no Ceará e em Minas Gerais, com participação em mais duas usinas no Paraná e Rio Grande do Sul.
Ao longo dos últimos anos, a queda na lucratividade da Petrobras, apresentado no gráfico 1, gerou problemas de caixa e de endividamento, independentemente dos altos preços de petróleo no período.
Além da perda de lucratividade, outros problemas institucionais vêm afetando a transparência. A Petrobras deixou de publicar demonstrativos financeiros com revisão da auditoria externa, o que ficará apenas para 2015, gerando grande crise de confiança na empresa pela falta de segurança e transparência.
A operação Lava Jato, da Polícia Federal, ainda em curso, tem revelado desvios de recursos que lesaram drasticamente os acionistas da Petrobras. Paralelamente à investigação nacional, os desvios e a corrupção na Petrobras também estão sendo investigados pelos departamentos de Justiça dos Estados Unidos e da Holanda, além da Comissão de Valores Mobiliários norte-americana, a Securities and Exchange Commission (SEC), responsável por fiscalizar empresas que possuem ações listadas na bolsa norte-americana.
Esse processo de deterioração culminou com a perda do “grau de investimento” pela agência de rating Moody’s, em fevereiro de 2015, o que dificulta o acesso da empresa aos mercados internacionais de crédito.
Em termos financeiros, os desvios por corrupção somam-se às perdas da Petrobras decorrentes da intervenção governamental no controle da empresa para conter a inflação doméstica, por meio da política de preços de gasolina e diesel defasados, que causaram um acúmulo de dívida na empresa e destruição de valor de mercado.
Alto endividamento
No final do terceiro trimestre de 2014, em que a dívida líquida da empresa alcançou R$ 261,4 bilhões, a relação endividamento líquido sobre capital total atingiu 43%, e a relação de dívida líquida/EBITDA chegou a 4,63 vezes, um patamar muito deteriorado comparado às grandes empresas do setor. O alto endividamento é o grande responsável pela perda de valor, conforme observado no Gráfico 2, mas a principal explicação para a grave situação corrente da empresa é a falta de gestão corporativa e a excessiva intervenção governamental na companhia.
Além do peso que a Petrobras assumiu na manutenção da taxa de investimento no Brasil, nos últimos anos, houve o desenvolvimento de setores pertencentes à cadeia “parapetrolífera” que dependem quase exclusivamente da Petrobras.
Já há reflexos de falta de pagamento a fornecedores, conforme reportado pela Associação Brasileira da Indústria de Máquinas e Equipamentos (Abimaq). As perspectivas de cortes de investimento da estatal, que inicialmente eram de cerca de R$ 100 bilhões, devem gerar uma redução na Formação Bruta de Capital Fixo, em 2015, de 18% do PIB, no ano passado, para algo em torno de 16%, segundo a Abimaq. Portanto, a situação atual da Petrobras afeta a própria empresa, os setores envolvidos na cadeia e, no limite, a economia brasileira como um todo.
Planejada para o longo prazo, a solução estrutural do setor no país será promover políticas que incentivem a concorrência e atraiam investimentos. Ao estimular a concorrência, a Petrobras passaria a ter uma blindagem efetiva contra as interferências políticas, obrigaria a empresa a ter uma governança e uma administração eficientes, protegeria os interesses dos acionistas e se criariam, no mercado brasileiro, as condições para que outras empresas passassem a ser compradoras da indústria fornecedora de bens e serviços. No entanto, para o curto e médio prazos, a recuperação da capacidade de investimento da Petrobras será necessária para a manutenção do crescimento dos maiores campos produtores de petróleo no Brasil.
Do ponto de vista empresarial, é fundamental reconhecer que a Petrobras não será mais a executora de um plano de governo, papel que lhe era designado nos tempos em que detinha o monopólio. Sua atuação não deverá mais satisfazer desígnios oficiais com características de promoção de desenvolvimento, exceto se isto for uma imposição para o atingimento de metas corporativas aprovadas pelos seus acionistas.
Assim sendo, uma profunda discussão interna terá de ser feita, para dotar a estrutura corporativa de mais agilidade e definir quais os empreendimentos controlados em que a companhia não precisa se manter à frente.
É evidente e ocioso dizer que não se politize a proposta com falsas questões relacionadas à privatização.
Foco na excelência
Esgotou-se a capacidade da Petrobras de prover as soluções em todos os segmentos e, por isso, deve concentrar as suas atividades naquilo que fez dela uma corporação de excelência em óleo e gás natural.
Abre-se o espaço para, por meio da liberação irrestrita de acesso à rede de transporte, com o ingresso de novos produtores e agentes comercializadores, que um novo mercado se consolide com a prática de preços mais estáveis, previsíveis, transparentes e compatíveis com a experiência internacional.
A Petrobras não precisa participar em 100% das atividades de transporte, processamento, refino e varejo de combustíveis para se manter na liderança do mercado brasileiro ou mesmo transportar e processar óleo, gás natural e derivados.
Os segmentos downstream, em que a garantia de um fluxo de caixa estável admite a expectativa de taxas de retorno compatíveis com investidores menos afeitos aos elevados riscos inerentes às atividades em E&P, são característicos de uma corporação de petróleo.
O controle de toda a cadeia de produção de óleo e gás natural faz com que a Petrobras pague um preço elevado, porquanto todas as contas e demandas – e pressões políticas – da área de energia no País lhe são atribuídas.
Por uma condição histórica, a Petrobras deverá se manter por muito tempo ainda na liderança do mercado. No entanto, abrir o acesso a outros agentes poderá dar à companhia saúde financeira compatível com os desafios e compromissos assumidos de desenvolvimento da produção, aí incluído o pré-sal.
Da mesma forma, é urgente uma revisão da Lei de Partilha que impõe à Petrobras compromissos como operadora e com a participação de 30% nos consórcios em campos do pré-sal, que não necessariamente estão alinhados com seus interesses ou com os da sociedade brasileira.
Adriano Pires é diretor do Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE).
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