08 maio 2023

A transição ecológica merece um novo contrato social

Compensações e compromissos devem ser compartilhados de forma transparente com as partes interessadas e o público em geral. Isso nada mais é do que garantir não só a equidade e eficácia da ação pública, mas também sua legibilidade e credibilidade.

Compensações e compromissos devem ser compartilhados de forma transparente com as partes interessadas e o público em geral. Isso nada mais é do que garantir não só a equidade e eficácia da ação pública, mas também sua legibilidade e credibilidade.

Por Emmanuel Combet e Patrick Jolivet*

A Europa tem sofrido desde 2021 choques dolorosos nos preços da energia resultantes da conjugação de vários fatores: a retomada da atividade econômica após a crise da Covid-19, a guerra na Ucrânia, que constrangeu o gás e o petróleo, e os efeitos deste conflito no mercado europeu de eletricidade.

Este contexto de energia escassa e cara é doloroso, mas dá um forte sinal político e econômico: sublinha a importância da diversificação da oferta para garantir a segurança energética e o interesse da sobriedade para reduzir as necessidades. Esses esforços reduzirão as contas e preservarão a capacidade de investimento; mas também farão baixar os preços dos combustíveis fósseis, com o risco de abrandar os esforços de transformação profunda dos modos de produção, consumo e vida, necessários para atingir os objetivos climáticos.

Como manter esse forte sinal político e econômico, de forma justa e economicamente viável?

A crise dos “coletes amarelos” como gatilho

Antes da revolta dos “coletes amarelos” (2018), que levou ao congelamento do imposto sobre o carbono, era o aumento da tributação da energia que devia desempenhar este papel de controle.

Essa política foi tomada isoladamente e considerada um assunto bastante técnico: seu valor foi determinado pelos especialistas, suas modalidades estabelecidas pela administração, seu aumento votado pelos parlamentares.

O episódio dos “coletes amarelos” pôs em evidência os limites desta abordagem: o valor do carbono, que encarece os combustíveis fósseis e incentiva a reduzir o consumo, a renovar, a comprar novos equipamentos, a reestruturar os sistemas produtivos e a respeitar as novas normas e obrigações, tem implicações econômicas, sociais e políticas muito amplas. Estes devem ser considerados e debatidos coletivamente.

Recorde-se que por “valor de carbono” entendemos o valor que a economia e a nossa sociedade atribuem às ações implementadas para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa, nomeadamente através de impostos, subsídios, quotas, normas e regulamentos, etc.

Diagnosticar problemas e soluções

Para encontrar respostas mais completas para essas dificuldades, a Agência Francesa de Meio Ambiente e Gestão de Energia (Ademe) organizou ao longo de 2021 uma série de seminários sobre as condições e políticas sociais, econômicas e legais que permitiriam um preço de carbono crescente e equitativo.

Este trabalho coletivo, que envolveu mais de trinta stakeholders e 250 participantes, pretende oferecer um diagnóstico partilhado das dificuldades, possíveis soluções, principais trade-offs e possíveis formas de compromisso entre o nosso social, económico e ecológico.

Resultado dessas consultas, o documento Por um contrato social de transição. Propostas para uma reforma justa na precificação do carbono propõe quatro princípios e dez recomendações para construir uma política coerente para conciliar esses objetivos. Essas propostas são baseadas em uma revisão aprofundada da literatura disponível e em um relatório de análise detalhado.

Várias questões emergem desse diagnóstico.

O valor do carbono deve aumentar

A primeira questão diz respeito à necessidade de aumentar o valor do carbono. Se durante muito tempo os combustíveis fósseis baratos permitiram uma democratização dos serviços energéticos, construíram as nossas reais dependências. E seria contraproducente manter os preços artificialmente baixos.

Desde a década de 1960, o preço real dos combustíveis e a tributação dos combustíveis fósseis permaneceram globalmente estáveis, embora a eficiência energética dos veículos tenha melhorado muito.

Uma hora de trabalho com um salário mínimo é suficiente hoje para financiar a gasolina para percorrer 100 km. Eram seis em 1960. Por outro lado, as casas antigas no centro da cidade custam hoje sete vezes mais do que naquela época.

A queda do preço da mobilidade, há muito vivida como progresso social, tornou-se uma armadilha para as populações fortemente dependentes do automóvel, da qualidade do ar e do clima. Uma armadilha para quem tem horários atípicos, que moram fora dos centros das cidades; para agricultores, caminhoneiros, pescadores, cujo modo de vida ainda é baseado no uso diário de combustíveis fósseis.

Pagando a renda dos países exportadores de combustíveis fósseis

Um preço de baixo carbono também é caro em termos macroeconômicos e para as finanças públicas. A conta de importação de combustíveis fósseis é alta e os subsídios para limitar preços são importantes.

A fatura energética externa mais do que duplicou, passando de 45 bilhões de euros em média antes de 2021 para mais de 100 bilhões em 2022.

A parcela da renda francesa destinada ao pagamento de renda aos países exportadores praticamente dobrou durante a primeira década de 2000. O “bônus tarifário”, que visa limitar o aumento do preço da energia aos consumidores franceses, custará cerca de 45 bilhões em fundos públicos em 2023, ou seja, 1,7% do PIB, depois de terem custado cerca de 35 bilhões em 2022. No total, são muitos bilhões de dinheiro público que não estão mais disponíveis para consumir, investir, financiar a transição ecológica ou nossa proteção social.

Recorde-se que o relatório Quinet (2019) estimou que o valor do carbono (expresso em euros por tonelada de CO2) deverá aumentar para cerca de 250 euros em 2030, 500 euros em 2040, 800 euros em 2050, de forma a poder atingir o objetivo de neutralidade carbônica.

Políticas de reconciliação

Seja qual for a combinação de impostos, normas e obrigações a introduzir, esta é a ordem de grandeza dos custos que as empresas, as famílias e as administrações públicas terão de assumir para reduzir as emissões e financiar os investimentos necessários. Por todas essas razões, a discussão deve se concentrar na maneira menos onerosa social e economicamente de aumentar o preço do carbono.

As políticas públicas a serem favorecidas são, portanto, aquelas que eliminam gradualmente os subsídios aos combustíveis fósseis e aumentam o valor do carbono, conciliando esses objetivos com os de proteger famílias e empresas vulneráveis, financiar alternativas de baixo carbono, controlar custos, produção, inflação e déficits.

Três grandes temas de negociação estão no centro dessas “políticas de conciliação”.

Considerar todas as finanças públicas

Há que encontrar um bom equilíbrio entre os novos recursos –proporcionados por aumentos da fiscalidade ambiental, reduções de impostos e despesas orçamentais desfavoráveis ​​ao ambiente– e novas necessidades de despesa.

Nesse contexto, limitar-nos a considerar a tributação ambiental e a aplicação de suas receitas não é suficiente. Por exemplo, um aumento de 18 euros/ano na tributação do carbono de 2023 para 230 euros/tCO2 em 2030 renderia aproximadamente 5 bilhões de euros a mais por ano, o que é insuficiente para financiar todos os novos gastos.

O think tank I4CE estima que o investimento público adicional necessário para atingir os objetivos da segunda estratégia nacional de baixo carbono seria de cerca de 24 bilhões a mais até 2030.

A receita de um (ainda hipotético) aumento da tributação do carbono não será, portanto, suficiente para suportar este esforço de investimento, ao mesmo tempo que financia medidas de controlo dos custos de produção e de apoio aos mais vulneráveis. A margem de manobra orçamental está também dependente de objetivos mais globais sobre a evolução das finanças públicas.

Apoiar os mais vulneráveis

Também deve ser encontrado um equilíbrio entre a ajuda amplamente distribuída, que tem um custo orçamentário significativo e gera efeitos inesperados, e uma ajuda altamente direcionada, que aumenta o custo de gestão e corre o risco de perder certos públicos.

Trata-se de ponderar um sistema de gestão descentralizada da ajuda, com autarquias e parceiros sociais, que favoreça o direcionamento para agregados familiares vulneráveis ​​que ainda não dispõem de alternativa à utilização de combustíveis fósseis.

A análise realizada pela Ademe mostra que o nível de vulnerabilidade se sobrepõe apenas parcialmente ao nível de riqueza. Por exemplo, um quarto dos domicílios nos 10% mais pobres emite mais energias fósseis do que um quarto dos domicílios nos 10% mais ricos. Entre os 10% mais pobres, a despesa adicional devido ao aumento do imposto sobre o carbono e ao catch-up na tributação do gasóleo em 2018 foi praticamente nula para os 10% menos consumidores de combustíveis fósseis, enquanto os 10% que mais consumiram tiveram de enfrentar um aumento despesa média de 227 euros.

Existem, de fato, situações muito heterogêneas consoante as localizações, tipos de habitação e sistemas de aquecimento, sem que algumas variáveis ​​sejam suficientes para resumir esta vulnerabilidade. No entanto, os sistemas de ajuda existentes (voucher de energia, bónus de conversão de veículos, empréstimos sem juros, etc.) são agora diferenciados apenas pelo critério do nível de rendimento.

Este é um tema importante para melhorar a equidade e a possibilidade de aumentar o valor do carbono.

Levantar isenções de regulamentos ambientais

Muitos setores de actividade profissional beneficiam agora de taxas reduzidas e reembolsos parciais de impostos ambientais (aviação, pescas, transportes rodoviários, agricultura, etc.), ou de cotas gratuitas para instalações sujeitas ao mercado europeu de quotas negociáveis ​​(indústria grande consumidora de energia ).

Estes regimes derrogatórios são aplicados para preservar a competitividade desses setores, por exemplo devido à sua exposição à concorrência internacional. A despesa fiscal desfavorável ao ambiente foi assim estimada em 19,6 bilhões de euros em 2023.

A evolução dos regimes derrogatórios não deverá aumentar a dificuldade das empresas e ramos particularmente vulneráveis ​​economicamente e que não disponham de alternativas à utilização de combustíveis fósseis a curto prazo (indústria, agricultura e pescas, transportes rodoviários, etc.).

Quer se inicie em nível nacional, quer em nível europeu, o levantamento gradual destes regimes exigirá negociações direcionadas de contratos de trabalho e proteção entre o Estado e os ramos profissionais. Estas negociações terão de abranger toda a fiscalidade e obrigações a que estão sujeitos estes setores de atividade, mas também as ajudas públicas de que beneficiam.

Rumo a um processo integrado

Além do desejo de abrir rapidamente negociações mais amplas sobre todas as questões aqui levantadas, a construção de uma política de conciliação exigirá um processo de gestão e avaliação plurianual e de longo prazo.

Com efeito, não se trata de criar mais um processo paralelo ou de uma nova instituição, mas sim de incluir a questão da conciliação das questões em todos os processos de política geral: a governança das finanças públicas, as negociações de contratos entre Estados e regiões, mas também entre Estado e ramos de atividade profissional.

As compensações e compromissos feitos neste contexto devem ser compartilhados de forma transparente com as partes interessadas e o público em geral. Isso nada mais é do que garantir não só a equidade e eficácia da ação pública, mas também sua legibilidade e credibilidade.


*Emmanuel Combet é doutor em economia e economista sênior na Ademe (Agência Francesa de Meio Ambiente e Gestão de Energia )

Patrick Jolivet é diretor de estudos socioeconômicos na Ademe (Agence de la transition écologique)


Este texto é uma republicação do site The Conversation sob uma licença Creative Commons. Leia o artigo original, em francês.


Artigos e comentários de autores convidados não refletem, necessariamente, a opinião da revista Interesse Nacional


Daniel Buarque é editor-executivo do portal Interesse Nacional. Pesquisador no pós-doutorado do Instituto de Relações Internacionais da USP (IRI/USP), doutor em relações internacionais pelo programa de PhD conjunto do King’s College London (KCL) e do IRI/USP. Jornalista, tem mestrado em Brazil in Global Perspective pelo KCL e é autor de livros como "Brazil’s international status and recognition as an emerging power: inconsistencies and complexities" (Palgrave Macmillan), "Brazil, um país do presente" (Alameda Editorial), "O Brazil é um país sério?" (Pioneira) e "o Brasil voltou?" (Pioneira)

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