As mensagens presidenciais de 1947 a 1960 – Desenvolvimentismo e inflacionismo

A Primeira República, depois chamada de “velha” pelos historiadores, durou exatamente 41 anos, não sem alguns tropeços pelo caminho: revolta da Armada, rebeliões internas, revoltas tenentistas começaram a abalar seus fundamentos desde os primeiros tempos. 

Mais desafiadora foi a fraude perpetrada por Washington Luiz, em 1930, ao forçar a candidatura de seu pupilo Júlio Prestes, elegendo-o pelo meio da “verificação dos resultados” das urnas (que era o expediente usado pelas oligarquias para eleger quem elas quisessem), o que resultou no rompimento do esquema “café com leite” entre Minas Gerais e São Paulo, abrindo espaço para os gaúchos castilhistas irromperem na política nacional. 

Uma das virtudes da República Velha, do ponto de vista aqui seguido, foi a de produzir boas mensagens presidenciais ao Congresso sobre o estado da nação a cada quadriênio (dois deles interrompidos pela morte do incumbente). 

As mensagens retornaram em 1933, como examinado numa avaliação anterior desta série, mas só enquanto o Legislativo conseguiu funcionar “normalmente”, o que começou na Assembleia Constituinte de 1933-34 e veio a terminar com o golpe do Estado Novo de novembro de 1937, acabando com o Congresso e com a representação federativa. 

No intervalo tivermos a intentona comunista de novembro de 1935 e a decretação da Lei de Segurança Nacional. 

Com o golpe do Estado Novo, em novembro de 1937, o Brasil voltou a ser um Estado unitário durante oito anos, conduzido por um ditador que ainda realizou o prodígio de terminar popular, ao introduzir reformas com sentido social, em especial no terreno trabalhista e sindical (aqui consagrando o atrelamento oficial ao Estado, como no regime fascista de Mussolini, cuja Carta del Lavoro inspirou a nossa Consolidação das Leis do Trabalho, vigente até nossos dias).

As mensagens presidenciais de 1947 a 1964 são retomadas no segundo ano do governo de Eurico Gaspar Dutra, depois de introduzida uma nova Constituição, a quinta de nossa trajetória republicana; estão reunidas no volume Documentos Parlamentares 127 da Câmara dos Deputados (1978).

O volume que consolida todas as mensagens do período da República de 1946 apresenta um retrato impressionante das grandes questões que agitaram o Brasil nesses 17 anos e dos principais problemas que estiveram na origem da instabilidade política registrada naqueles anos, mas também de um grande impulso econômico em direção de uma sociedade urbanizada e industrializada. Registre-se, aliás, que o Introdutor desse volume, José Augusto Guerra, chama a atenção para um aspecto dessa instabilidade, que parece ter persistindo até a atualidade: 

Observa-se, porém, que à exceção de Eurico Dutra e Juscelino Kubitschek, nenhum dos presidentes passou a faixa presidencial ao sucessor com as honras do estilo. Getúlio suicidou-se; Café Filho foi declarado impedido; Carlos Luz, Presidente por 24 horas, também declarado impedido; Jânio Quadros surpreendeu a nação (e talvez a si próprio) renunciando espetacularmente; e João Goulart foi deposto, estranhos episódios estes, que ainda hoje repercutem no inconsciente coletivo de nosso povo, como fatos que não escondem a gravidade de um mal antigo, que remonta às origens de nossa formação, e para o qual nossas elites não encontraram ainda solução. Em nosso País, toda sucessão presidencial assume as proporções de crise política. (p. 18-19)

Vamos examinar, sinteticamente, quais foram esses problemas mais graves e como se operou uma das mais importantes fases da modernização econômica e social do Brasil antes apenas agrário, depois dotado de uma indústria relativamente pujante. 

O período também superou a “americanização” de sua política externa, desde os primeiros anos da Guerra Fria, para lograr uma breve, mas vibrante, Política Externa Independente, que também dividiu o país e suas elites. 

Os temas constantes em cada uma das mensagens são, sem dúvida, o problema da inflação, os déficits públicos e o foco presente em praticamente todos os governos com a questão do desenvolvimento, invariavelmente impulsionada pelo Estado.

Na sua primeira mensagem ao Congresso Nacional, o presidente Eurico Dutra, por exemplo, já começa dizendo que o “governo me foi transmitido em período dos mais difíceis da vida nacional, vivamente conturbada não só pelo desequilíbrio econômico-financeiro, mas também pelas paixões políticas, intranquilidade e desconfiança gerais, – tudo agitado por uma situação internacional agitada e incerta” (p. 31). 

Havia escassez de mercadorias importadas, restrições como resquício da guerra recente, saldos em divisas congelados pelos países que importaram durante o conflito global, num país que ainda exibia 55% de analfabetos. 

No plano externo, cabe registrar a “continuação das linhas tradicionais de nossa política externa” (p. 52), sendo que os diplomatas foram chamados a estimular novamente os acordos com os países europeus para atrair imigrantes ao Brasil (p. 53). 

Nos anos 1948-1950, ressurgem os temas da renegociação de nossas dívidas vindas ainda das décadas passadas, assim com a busca de novos empréstimos para estabilização dos déficits externos.

Nos anos 1951-1952, o governo Vargas volta a se preocupar com a inflação, já identificada como resultante do “desequilíbrio orçamentário” (p. 139), ao passo que os anos 1953-1954 são dominados pela questão da exploração do petróleo, assim como pelo “estreitamento do relações com países insuficientemente desenvolvidos” (p. 167), ainda que um acordo de assistência militar tenha sido concluído com os Estados Unidos.

 O “retorno de capitais estrangeiros”, isto é, lucros e dividendos, já é visto como um problema para o balanço de pagamentos, apontando-se a necessidade de uma lei limitativa dos fluxos. O vezo nacionalista e intervencionista encontra-se expressamente registrado, ao se indicar que

Mesmo nos setores em que, tradicionalmente, o Estado brasileiro se tem abstido de atuar de forma direta, a iniciativa privada, nacional ou estrangeira, mostra-se desinteressada em aplicar-se na supressão daqueles pontos de asfixia. (p. 170). 

Vargas conclui sua mensagem de 1954 (antes que a crise engolfasse seu governo) dizendo que o governo se empenha “na busca de meios para corrigir o desgaste de seus instrumentos de ação sobre a conjuntura econômica… Urge desinflacionar, mas de tal arte [sic] que não se percam as conquistas da expansão” (p. 178). 

Em resumo, o governo Vargas constitucional já tinha aderido ao desenvolvimentismo como a grande ideologia do interesse nacional, concluindo ao dizer que o panorama descrito “comprova o acerto das diretrizes do governo” (idem). Meses depois a crise política terminaria por encerrar prematuramente esse mesmo governo. 

A única e solitária mensagem do governo Café Filho, em 1955, começa com quatro grandes títulos, tratando respectivamente dos seguintes temas (todos em caixa alta): “A crise política e militar, a morte do presidente Getúlio Vargas e a ascensão do novo governo” (p. 181-83); “A conduta das classes armadas, das forças políticas e do povo” (p. 183-84); “Mensagem de esperança” (p. 185); “O governo e as eleições” (p. 185-88); “A crise econômica e financeira” (p. 189-90) e “Revisão constitucional, reforma eleitoral e legislação trabalhista”(p. 190-91).

Ou seja, o “interesse nacional” foi deslocado para a resolução do ambiente de crise criado com a ruptura dramática ocorrida em 1954, o primeiro ano de funcionamento da prometedora estatal do petróleo, a Petrobrás, “com capital inicial de 4 bilhões de cruzeiros” e a constituição de um “fundo nunca inferior a 3% nem superior a 5% da receita cambial, a fim de assegurar divisas para o programa da Petrobrás” (p. 193). 

Mas, como Café Filho indicou igualmente, ao contrário do superávit previsto, “a execução orçamentária em 1954 evidenciou a existência de um vultoso déficit da ordem de 7 bilhões de cruzeiros” (p. 194), o que foi inteiramente coberto “com emissões de papel-moeda”, exatamente no mesmo montante. 

O regime cambial já havia sido alterado em 1953, instituindo-se “parcialmente, o regime de câmbio livre, com exclusão do café, algodão e cacau” (p. 195), por acaso os principais itens da exportação. Mesmo demonstrando sua contrariedade com “as disputas de caráter meramente personalista ou faccioso” (p. 188), Café Filho conclui reconhecendo, que a despeito da “estrutura da autoridade estatal de nosso sistema presidencialista, o Parlamento recuperou a força que lhe é própria, como instrumento de representação das massas” (p. 206), o que iria ser plenamente demostrado nos conflitos políticos dos anos à frente. 

Ao iniciar a primeira de suas cinco mensagens ao Congresso Nacional, de 1956 a 1960, Juscelino Kubitscheck começa por identificar os “problemas de base do Brasil”, sendo estes a “valorização das áreas subdesenvolvidas e planejamento econômico” (p. 212). 

Ele continua por um “balanço da realidade nacional”, numa fase em que a taxa de crescimento da economia já se situava acima de 5% ao ano, mas já marcando o dobro para a alta do custo de vida, o que se explicava pela “desproporcionalidade entre o crescimento do volume de despesas monetárias e a quantidade de bens e serviços oferecidos” (p. 215), um diagnóstico provavelmente feito por algum tecnocrata do BNDE. Juscelino não deixa de reconhecer que tinha encontrado “o País sob os intensos e perniciosos efeitos da espiral inflacionária (…) com um déficit financeiro de pouco mais de onze bilhões de cruzeiros” (p. 215-160. 

Ele também anunciava a liquidação de débitos externos, “alguns em circulação desde 1888” (p. 224), e a existência de 23 acordos bilaterais de pagamentos ainda a resolver (p. 239). Ao tratar do seu amplo programa de metas, prometendo que a indústria automobilística “deve ser implantada em bases amplas e definitivas” (p. 261), em nenhum momento do relatório – em grande medida relativo a 1955 – Juscelino menciona o projeto de construir uma nova capital. 

Esse tema, na verdade, só aparece na mensagem de 1958, quando ele promete que todos os trabalhos e serviços “que uma cidade moderna exige, estarão ultimados quando ali [no Planalto Central] se instalarem os três Poderes da República, a 21 de abril de 1960” (p. 297), sem que se mencionem, no entanto, os custos previstos no empreendimento; no mesmo ano é aprovada uma nova tarifa aduaneira, deliberadamente protecionista. 

Em 1959 ganha destaque o “brado de alerta contra a estagnação econômica que aflige toda a América Latina”, razão pela qual seu governo decide empreender a primeira iniciativa de caráter multilateral brasileira, a “Operação Pan-Americana” (p. 302-3). 

A OPA não resultaria, porém, num novo Plano Marshall para a América Latina, como a diplomacia brasileira talvez esperasse que pudesse brotar de uma eventual reedição da generosidade americana para com a Europa do imediato pós-guerra, mas ela fez surgir um novo banco regional de fomento a projetos na região, o BID, que acabou sendo uma possibilidade a mais de financiamento para obras de infraestrutura e outros projetos, ademais de constituir um corpo técnico bem mais eficiente do que a Cepal – que tinha virado uma escola de promoção de novas teorias do desenvolvimento ao estilo keynesiano-prebischiano – para a elaboração de estudos e projetos com viabilidade para fazer avançar o desenvolvimento dos países latino-americanos.

De todas as grandes realizações da era JK – merece ser identificado a uma “era” – o Plano de Metas, apontando para um mirífico “50 anos em 5”, a própria OPA e a construção da nova capital serão as que marcarão de maneira indelével – junto com a primeira Copa do Mundo de Futebol, em 1958, e a Bossa Nova – esses anos que combinaram desenvolvimento com democracia (embora ameaçada por duas revoltas militares). 

A edificação da nova capital não teve, ao que parece, um orçamento próprio, o que certamente contribuiu para um forte impulso inflacionário que teria efeitos perversos no governo imediatamente sucessor, como foi de fato o caso. A aceleração do processo inflacionário pode ter sido um fator bem mais relevante do que a “ameaça do comunismo” para as crises que se sucederam a partir de 1961, culminando no golpe militar de março de 1964. 

A última mensagem de JK ao Congresso, datada de 15 de março de 1960, trouxe a confirmação da fundação do BID, mas também a promessa de uma área de livre comércio na América Latina, com a assinatura do Tratado de Montevidéu criando a Alalc.

Foi anunciada, ademais, a conclusão do Convênio Internacional do Café, bem como a ampliação regulada do comércio com os países socialistas. Mas JK também prenunciava, em relação ao ano anterior, um “desequilíbrio financeiro superior a 35 bilhões” (p. 334), ademais de um objetivo talvez nunca realizado por completo: “A malária está em vias de se extinguir em vários Estados” (p. 339). Brasília, de maneira otimista, foi designada como uma “revolução, porventura a mais fecunda do nosso tempo: a mudança na rota de um País empenhado em transpor a barreira do subdesenvolvimento…” (p. 340).

De maneira convergente com os demais governos da República de 1946, os principais problemas dos 14 anos de finalização da capital no Rio de Janeiro foram, pela ordem de importância: a inflação, os déficits fiscais e orçamentários, ademais dos diversos planos de desenvolvimento e das políticas voltadas à industrialização do país.

 Pode-se dizer, assim, que o interesse nacional esteve definido por dois vetores negativos: inflação e déficit-dívida; e dois positivos: a modernização da economia pelo impulsionamento da industrialização. 

A política externa logrou inserir o país nos principais acordos econômicos multilaterais do período, do lado comercial e do financiamento externo, mas não logrou definir ou influenciar padrões de políticas macroeconômicas e setoriais que estavam sendo adotados, na época, pelos países que se colocaram na vanguarda das economias de mercado e das democracias.

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