Da equidistância à autonomia por sobreposição

Um mundo novo com categorias antigas

Os grandes momentos de transformação do Sistema Internacional costumam produzir um fenômeno recorrente. Enquanto a realidade se modifica rapidamente, os conceitos utilizados para interpretá-la permanecem ancorados em experiências históricas anteriores. O resultado raramente constitui apenas um problema acadêmico. 

Diagnósticos formulados a partir de categorias que já não descrevem adequadamente o objeto tendem a produzir estratégias igualmente inadequadas. Em política internacional, compreender corretamente a natureza da transformação em curso é condição necessária para formular respostas eficazes. 

Antes de discutir quais políticas um Estado deve adotar, é preciso compreender em que tipo de sistema ele efetivamente está inserido.

Essa observação é particularmente relevante diante do debate contemporâneo sobre a competição entre Estados Unidos e China. Nos últimos anos, tornou-se relativamente comum caracterizar essa rivalidade como uma nova Guerra Fria ou como o retorno de uma estrutura bipolar. Outros autores preferem descrevê-la como a consolidação de uma nova multipolaridade. Ambas as interpretações captam aspectos importantes da realidade, mas nenhuma parece suficiente para explicar a estrutura emergente do poder internacional. 

O problema não reside na identificação dos fenômenos observados, mas na utilização de categorias concebidas para explicar configurações históricas significativamente distintas da atual.

A rivalidade sino-americana constitui, sem dúvida, o principal eixo estratégico da política internacional contemporânea. Entretanto, reconhecer essa centralidade não significa concluir que o Sistema Internacional tenha retornado à bipolaridade. Durante a Guerra Fria, a competição entre Estados Unidos e União Soviética organizava grande parte das relações internacionais por meio de dois blocos político-militares relativamente coesos, cuja lógica de alinhamento condicionava o comportamento da maioria dos Estados. 

A realidade atual é substancialmente diferente. Grande parte dos países procura preservar relações simultâneas com Washington e Pequim; aliados tradicionais dos Estados Unidos ampliam vínculos econômicos com a China; e parceiros próximos de Pequim continuam dependentes, em diferentes graus, de tecnologias, mercados financeiros ou garantias de segurança fornecidas pelo Ocidente. 

O comportamento predominante deixou de ser o alinhamento exclusivo e passou a ser a combinação de múltiplas relações, muitas vezes contraditórias entre si.

Também parece insuficiente recorrer simplesmente ao conceito de multipolaridade. Em suas configurações históricas clássicas, sistemas multipolares caracterizaram-se pela existência de diversas grandes potências com capacidades relativamente comparáveis, capazes de formar coalizões variáveis em torno do equilíbrio de poder. A configuração atual apresenta outra lógica. Estados Unidos e China concentram capacidades extraordinárias em diferentes dimensões do poder, mas convivem com outros atores capazes de exercer influência decisiva em setores específicos da economia, da tecnologia, das finanças, da regulação internacional e da segurança. 

Não se trata, portanto, de uma distribuição relativamente homogênea de capacidades entre várias grandes potências, como ocorreu em momentos clássicos da história europeia, nem de uma divisão do sistema em dois blocos rivais. O que emerge é uma estrutura mais desigual, sobreposta e fragmentada.

Dos mapas aos ecossistemas estratégicos

Essa fragmentação decorre de uma transformação mais profunda. 

O poder continua possuindo uma dimensão territorial incontornável, razão pela qual a geopolítica clássica permanece indispensável para compreender a importância dos mares, estreitos, corredores terrestres, recursos naturais e da profundidade estratégica. Entretanto, a distribuição contemporânea do poder já não pode ser explicada apenas pela geografia física. Sobre ela passaram a operar ecossistemas estratégicos de poder, de caráter transnacional, que conectam Estados, empresas, universidades, centros financeiros, plataformas digitais, cadeias produtivas, infraestrutura crítica e instituições regulatórias em redes cada vez mais complexas de interdependência.

Esses ecossistemas possuem, evidentemente, uma dimensão geográfica. Data centers, fábricas de semicondutores, minas de minerais críticos, cabos submarinos, bolsas de valores e centros de pesquisa continuam ocupando espaços físicos. Seu valor estratégico, contudo, decorre menos de sua localização isolada do que da posição que ocupam nessas redes internacionais de produção, inovação, financiamento, informação e poder.

O mapa estratégico do século XXI continua sendo territorial, mas o poder já não se organiza apenas pelo território. Compreendê-lo exige analisar não apenas a localização dos ativos estratégicos, mas também as conexões que estabelecem entre si.

Essa mudança altera profundamente a própria compreensão do poder internacional. Durante boa parte do século XX, era possível explicar a posição estratégica de um Estado principalmente por seu território, seus recursos naturais, sua capacidade industrial e seu poder militar. 

Hoje, essa análise tornou-se insuficiente. Um país pode ocupar uma posição geográfica privilegiada e, ao mesmo tempo, depender criticamente de tecnologias desenvolvidas em outra jurisdição; pode possuir elevada capacidade industrial e permanecer vulnerável em semicondutores, inteligência artificial ou infraestrutura digital; pode dispor de expressivo poder militar convencional e continuar exposto a mecanismos de coerção financeira, tecnológica ou regulatória. A posição estratégica de um Estado passou a depender, simultaneamente, de sua inserção nesses diferentes ecossistemas estratégicos.

A nova configuração exige igualmente revisar uma das premissas mais difundidas da globalização. Durante muitos anos predominou a expectativa de que o aprofundamento da interdependência econômica reduziria progressivamente a probabilidade de conflitos entre grandes potências. A crescente integração das cadeias produtivas, dos fluxos financeiros e dos mercados internacionais elevaria os custos da guerra a tal ponto que a competição tenderia a permanecer predominantemente econômica. 

Os acontecimentos recentes sugerem, entretanto, uma realidade mais complexa. A centralidade de Taiwan na produção mundial de semicondutores não elimina sua vulnerabilidade estratégica. A importância do Estreito de Hormuz para o abastecimento energético mundial tampouco impede que continue sendo um dos principais focos de instabilidade do Sistema Internacional. A interdependência continua aumentando os custos da confrontação, mas já não impede que esses custos sejam considerados aceitáveis diante de objetivos estratégicos percebidos como prioritários.

Mais importante ainda, a interdependência deixou de representar apenas uma fonte de prosperidade compartilhada para converter-se também em instrumento de competição estratégica. Cadeias produtivas, acesso a mercados, tecnologias críticas, infraestrutura digital, sistemas financeiros, investimentos, energia, minerais estratégicos e mecanismos regulatórios passaram a integrar, simultaneamente, o repertório de poder utilizado pelos Estados. 

O que distingue a competição contemporânea não é apenas sua intensidade, mas o fato de que ela passou a ocorrer dentro de ecossistemas estratégicos nos quais economia, tecnologia, finanças, segurança e política tornaram-se crescentemente inseparáveis.

É precisamente a partir dessa transformação que se torna possível recolocar a questão central da política externa brasileira. O problema já não consiste apenas em determinar a posição diplomática ideal entre as grandes potências. Antes disso, torna-se necessário compreender como um Estado pode preservar sua liberdade de decisão quando praticamente todos os ecossistemas dos quais depende para gerar prosperidade e segurança também podem ser utilizados como instrumentos de coerção.

Como os Estados estão se adaptando

Diante dessa nova configuração do poder, é igualmente necessário observar como diferentes Estados vêm procurando reduzir suas vulnerabilidades e preservar margens de autonomia. Apesar das profundas diferenças de localização geográfica, capacidades materiais e interesses nacionais, algumas respostas recentes revelam uma convergência que dificilmente pode ser considerada casual.

Nos últimos meses, essa tendência tornou-se particularmente visível no Oriente Médio. Governos como os da Arábia Saudita e da Turquia passaram a aprofundar simultaneamente relações econômicas, tecnológicas, militares e diplomáticas com diferentes polos de poder. Não abandonaram suas relações tradicionais com Washington, mas tampouco aceitaram permanecer excessivamente dependentes delas. Buscaram ampliar margens de manobra por meio da diversificação de parceiros, da construção de novas capacidades e da redução de vulnerabilidades específicas.

Fenômeno semelhante pode ser observado no extremo norte da Europa. A recente discussão sobre a retomada das negociações para uma eventual adesão da Islândia à União Europeia não decorre de um desejo de abandonar a OTAN nem de substituir os Estados Unidos como principal garantidor de sua segurança. Reflete, antes, a percepção de que a crescente imprevisibilidade da política americana tornou desejável acrescentar uma nova camada institucional de proteção àquela já existente. Em vez de substituir uma garantia por outra, busca-se ampliar o número de garantias disponíveis.

A mesma lógica aparece, sob outra forma, nas reflexões apresentadas pelo primeiro-ministro canadense Mark Carney durante o Fórum Econômico Mundial de Davos. 

Ao defender a necessidade de reduzir dependências críticas, diversificar parceiros e ampliar a resiliência econômica, Carney ofereceu uma formulação política para uma tendência que já começa a manifestar-se em diferentes regiões do mundo.

À primeira vista, esses casos parecem pouco comparáveis. Entretanto, observados em conjunto, revelam uma lógica comum. Nenhum desses Estados procura simplesmente substituir um parceiro estratégico por outro. Tampouco adotam uma postura de neutralidade ou de equidistância entre as grandes potências. O objetivo parece ser outro: construir relações suficientemente diversificadas para que nenhuma delas, isoladamente, possa converter-se em instrumento decisivo de coerção política, econômica ou estratégica.

Essa convergência não é casual. Ela constitui, em grande medida, uma resposta à transformação dos próprios instrumentos empregados pelas grandes potências. Comércio, tecnologia, investimentos, sistemas financeiros, infraestrutura crítica, acesso a mercados, cadeias produtivas, energia, segurança e diplomacia deixaram de funcionar como políticas relativamente independentes e passaram a integrar uma mesma lógica estratégica. A competição internacional tornou-se multidimensional porque os próprios instrumentos de poder passaram a operar de forma integrada.

Os Estados Unidos oferecem atualmente um exemplo particularmente claro dessa transformação. Washington passou a combinar instrumentos comerciais, tecnológicos, financeiros, diplomáticos e de segurança na condução de sua política externa. Tarifas, controles de exportação, restrições ao acesso a tecnologias críticas, sanções financeiras, acordos bilaterais, garantias de segurança e pressão diplomática passaram a compor um mesmo repertório estratégico. O objetivo já não consiste apenas em responder a ameaças militares tradicionais, mas também em influenciar o comportamento de outros Estados por meio da exploração das vulnerabilidades existentes nos diferentes ecossistemas estratégicos dos quais dependem.

O desafio brasileiro

Essa lógica de competição também passou a alcançar, de forma mais direta, o ambiente político e diplomático da América do Sul. Durante boa parte do período posterior ao fim da Guerra Fria, a região permaneceu relativamente afastada das grandes disputas sistêmicas, permitindo ao Brasil exercer uma posição de liderança baseada sobretudo em seu peso econômico, territorial e diplomático. Os acontecimentos recentes sugerem, contudo, que esse contexto começa a modificar-se. A competição entre as grandes potências passou a projetar-se de forma mais visível sobre a dinâmica hemisférica, reduzindo gradualmente a margem de isolamento estratégico que historicamente caracterizou a região.

Nesse contexto, a aproximação entre o governo Javier Milei e Washington não deve ser interpretada apenas como consequência de afinidades ideológicas ou como um episódio restrito às relações bilaterais entre Argentina e Estados Unidos. Ela pode representar parte de um processo mais amplo de reorganização política do espaço hemisférico, no qual a competição entre grandes potências começa a influenciar também as disputas de liderança regional. 

A percepção existente no Palácio do Planalto de uma crescente convergência entre Buenos Aires e setores centrais da política externa norte-americana, associada ao esforço de Milei para projetar-se como referência política da direita latino-americana, constitui um indício de que essa transformação merece atenção.

Seria incorreto afirmar que o Brasil permaneceu indiferente a esse processo. A recente aproximação diplomática conduzida pelo Itamaraty com governos latino-americanos de diferentes orientações políticas demonstra que o Ministério das Relações Exteriores percebe a crescente competição pela influência regional e procura preservar a capacidade brasileira de articulação. Trata-se de uma resposta coerente com uma das principais tradições da diplomacia brasileira: manter canais amplos de interlocução e preservar margem de manobra diante de mudanças no ambiente internacional. 

A questão não é reinventar a política externa brasileira, mas adaptá-la à nova configuração do poder internacional e inseri-la em uma estratégia nacional mais ampla.

Essa percepção, entretanto, convive com sinais contraditórios emitidos pelo próprio núcleo político do governo. Enquanto o Itamaraty procura ampliar espaços de interlocução, a crescente personalização das divergências entre Brasília e Washington tende a produzir custos políticos dificilmente compatíveis com esse objetivo. Independentemente do mérito dessas divergências, sua transformação em confrontos pessoais reduz justamente a margem de interlocução que a diplomacia brasileira procura preservar.

O desafio brasileiro, contudo, é ainda mais profundo. A questão talvez não seja perceber que o ambiente internacional mudou, mas reconhecer que a natureza dessa mudança exige instrumentos diferentes daqueles que historicamente sustentaram a autonomia do país. 

A defesa da soberania, o recurso às instituições multilaterais, a reciprocidade diplomática e a preservação do direito internacional continuam indispensáveis. Entretanto, já não são suficientes quando outras potências articulam simultaneamente comércio, tecnologia, finanças, infraestrutura crítica, investimentos, segurança e influência política como componentes de uma mesma estratégia de poder.

É nesse contexto que a tradicional política brasileira de diversificação de parceiros necessita ser repensada. Diversificar relações diplomáticas permanece importante, mas deixou de bastar. A autonomia de um Estado já não depende apenas da quantidade de parceiros com os quais mantém boas relações, mas da existência de alternativas concretas capazes de impedir que qualquer dependência isolada limite sua liberdade de ação.

Propomos denominar essa estratégia autonomia por sobreposição. Não se trata de substituir um alinhamento por outro, nem de defender uma neutralidade equidistante entre Washington e Pequim. Trata-se de construir, deliberadamente, múltiplas camadas de relacionamento comercial, tecnológico, financeiro, energético, diplomático e estratégico que elevem o custo de qualquer tentativa de coerção externa e preservem, na prática, a liberdade de decisão do Estado.

Transformar essa ideia em estratégia exigirá, contudo, muito mais do que uma reorientação da política externa. O primeiro passo consiste em conhecer, com precisão, onde se encontram as capacidades e vulnerabilidades brasileiras nos diferentes ecossistemas estratégicos. Isso pressupõe mapear dependências críticas em áreas como semicondutores, infraestrutura digital, inteligência artificial, energia, fertilizantes, minerais estratégicos, cadeias industriais, sistemas financeiros, logística, Defesa e mercados externos, identificando não apenas sua origem, mas também a existência — ou não — de alternativas concretas.

Esse esforço dificilmente poderá ser conduzido exclusivamente pelo Estado. Grande parte das capacidades, dos conhecimentos e das próprias vulnerabilidades brasileiras encontra-se distribuída entre empresas, universidades, centros de pesquisa, instituições financeiras e setores produtivos. A construção da autonomia por sobreposição exigirá, portanto, uma coordenação permanente entre governo e iniciativa privada, capaz de transformar o conhecimento dessas vulnerabilidades em políticas de diversificação, redundância e construção de alternativas. A autonomia, nesse sentido, deixa de ser apenas uma orientação da política externa e passa a constituir uma estratégia nacional.

No século XXI, a soberania não será garantida apenas por discursos ou pelos mecanismos tradicionais da diplomacia. Ela dependerá de autonomia efetiva, construída pela sobreposição de relações que preserve espaço de manobra diante das grandes potências.

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