Qual Carney – Davos ou Nova York?

Carney em Davos

Em janeiro, no Fórum Econômico Mundial de Davos, o primeiro-ministro canadense Mark Carney não descreveu o sistema internacional como uma ordem em crise, à espera de recuperação. Foi mais longe. “Estamos em meio a uma ruptura, não a uma transição”, afirmou. A antiga ordem não voltaria e continuar invocando a “ordem internacional baseada em regras” como se ela ainda funcionasse da mesma maneira significava recusar-se a reconhecer a realidade.

O diagnóstico vinha acompanhado de uma explicação. A integração econômica, que durante décadas fora apresentada como fonte de benefícios mútuos, também havia se transformado em instrumento de poder. Tarifas podiam ser usadas como alavancas, infraestrutura financeira como mecanismo de coerção e cadeias produtivas como vulnerabilidades a serem exploradas. Quando a interdependência passa a produzir subordinação, argumentou Carney, as antigas garantias deixam de ser suficientes.

Para as potências médias, isso criava um problema particular. Países como o Canadá não dispõem do tamanho de mercado, da capacidade militar ou dos instrumentos de coerção das grandes potências. Tampouco poderiam simplesmente construir “fortalezas” nacionais. A alternativa seria reduzir vulnerabilidades, aumentar opções e reconstruir soberania. Carney utilizou uma expressão que voltaria a aparecer em seus discursos seguintes: autonomia estratégica.

Essa autonomia, entretanto, não significava autossuficiência. Significava diversificar para reduzir a capacidade de coerção de qualquer parceiro e compartilhar os custos da resiliência com outros países. Energia, alimentos, minerais críticos, finanças e cadeias de suprimento passavam a ser componentes da própria capacidade de escolha de um Estado.

Davos também continha o método. O Canadá deveria construir diferentes coalizões para diferentes temas, reunindo países que compartilhassem interesses e valores suficientes para agir conjuntamente. 

Carney chamou essa estratégia de “geometria variável”. Na Ucrânia, uma coalizão; no Ártico, outra; nos minerais críticos, clubes de compradores; no comércio, novas articulações entre diferentes blocos; na inteligência artificial, cooperação destinada a evitar que países fossem obrigados a escolher entre hegêmonas e grandes empresas tecnológicas.

Não se tratava, advertiu, de “multilateralismo ingênuo”, nem de simplesmente confiar nas instituições existentes. Tratava-se de construir coalizões capazes de funcionar, tema por tema, ao mesmo tempo em que se criava uma rede cada vez mais densa de conexões econômicas, políticas e estratégicas. Para Carney, a política externa das potências médias deveria deixar de esperar pela restauração da antiga ordem e começar a construir aquilo que viesse depois dela.

Nova York e o P4M

Oito meses mais tarde, às margens da Assembleia Geral das Nações Unidas, Carney apareceu entre os líderes que lançaram o Partners for Multilateralism (P4M). União Europeia, Austrália, Barbados, Brasil, Canadá, Índia e Quênia foram os copatrocinadores iniciais de uma iniciativa criada para defender o multilateralismo, o direito internacional, a paz e a prosperidade.

À primeira vista, a linguagem poderia sugerir uma mudança de direção. A declaração reafirma que o sistema multilateral fundado na Carta das Nações Unidas continua indispensável, defende o direito internacional e compromete seus integrantes a reformar e fortalecer as instituições multilaterais. As Nações Unidas permanecem no centro desse sistema, que deveria tornar-se mais efetivo, representativo e inclusivo.

Mas o diagnóstico que antecede essas propostas é menos convencional.

O documento não descreve apenas instituições enfraquecidas que precisam ser recuperadas. Reconhece um mundo marcado pelo retorno da política de poder, pelo protecionismo, pela coerção e pela ameaça ou uso da força. Mais importante, reconhece explicitamente que a interdependência econômica passou a ser utilizada como instrumento de pressão, afetando comércio, cadeias de suprimento, investimentos e financiamento ao desenvolvimento.

Há, portanto, no próprio documento do P4M, parte do diagnóstico que Carney apresentou em Davos.

Também chama atenção a forma escolhida para a iniciativa. O P4M não foi apresentado como uma nova organização internacional, dotada de estrutura permanente, regras de adesão complexas ou burocracia própria. Seus participantes propõem uma cooperação multilateral aberta, inclusiva, “em rede e prática”. António Costa, presidente do Conselho Europeu, um de seus articuladores, descreveu-o como uma plataforma aberta destinada ao diálogo, à formação de coalizões e à cooperação concreta.

Até sua composição é reveladora. Entre os copatrocinadores iniciais estão países de diferentes regiões, dimensões, níveis de desenvolvimento e inserções estratégicas: Austrália, Barbados, Brasil, Canadá, Índia e Quênia, além da União Europeia. Não formam um bloco tradicional e tampouco compartilham necessariamente as mesmas posições sobre os principais conflitos ou disputas internacionais.

Compartilham, entretanto, interesse suficiente para cooperar em determinadas questões.

Por isso, a pergunta sobre Carney precisa ser formulada com mais cuidado.

Carney mudou?

Se compararmos apenas duas frases — em janeiro, “a velha ordem não voltará”; em setembro, “o sistema multilateral continua indispensável” —, a resposta poderia parecer evidente.

Mas Davos continha muito mais do que a primeira afirmação. Ali estavam também autonomia estratégica, redução de vulnerabilidades, diversificação, coalizões flexíveis, geometria variável e construção de redes. E o próprio P4M, embora reafirme instituições e princípios da antiga ordem, assume a forma de uma rede voltada à formação de coalizões e à cooperação prática em um mundo no qual a interdependência passou a ser utilizada como instrumento de poder.

A questão, portanto, talvez não seja simplesmente saber se Carney abandonou o diagnóstico de Davos.

É preciso descobrir o que ele fez depois dele.

A prática canadense

Para isso, não basta comparar discursos. É necessário observar a política externa canadense dos últimos oito meses.

Em fevereiro, Carney anunciou viagens à Índia, Austrália e Japão para ampliar relações nas áreas de comércio, energia, tecnologia e defesa. No mesmo mês, o Canadá tornou-se o primeiro país não europeu a integrar o Security Action for Europe (SAFE), mecanismo europeu de compras de Defesa. Nos meses seguintes, aprofundou a aproximação com a Europa, combinando acordos em Defesa, minerais críticos, energia, inteligência artificial e tecnologias avançadas.

Na mesma direção, Ottawa ampliou acordos destinados a diversificar cadeias de minerais críticos. Canadá e Alemanha passaram a trabalhar em estoques estratégicos e integração de cadeias produtivas. No G7, novas parcerias aproximaram empresas e governos de países como França, Itália e Japão em projetos de mineração, processamento e fornecimento de minerais estratégicos, ao mesmo tempo em que Ottawa aprofundava a cooperação com outros parceiros, entre eles a Coreia do Sul.

Em julho, a lógica avançou em outras direções. Canadá, Alemanha e Noruega anunciaram uma parceria de longo prazo envolvendo submarinos, indústria de Defesa, energia, inteligência artificial, espaço e minerais críticos. Poucos dias depois, Carney realizou a primeira visita de um primeiro-ministro canadense à Arábia Saudita em 26 anos. Novamente, a agenda atravessou setores: energia, inteligência artificial, Defesa, infraestrutura, mineração e investimentos.

A geografia muda. Os parceiros mudam. As áreas de cooperação também. Mas existe uma lógica recorrente.

Carney a explicitou em junho, em discurso no Trinity College, em Dublin. O Canadá, afirmou, estava construindo uma “rede densa de conexões”, formada por coalizões ad hoc capazes de funcionar tema por tema. Para enfrentar um mundo no qual a ordem baseada em regras estava sob pressão, utilizou uma expressão conhecida da diplomacia: “geometria variável”.

Em setembro, voltou a formular a lógica de maneira particularmente direta. Ao apresentar a estratégia econômica canadense, afirmou que o objetivo central dessas parcerias era aumentar a “autonomia estratégica” do país. A razão também foi explicitada: vivemos em um mundo no qual a integração passou a ser utilizada como instrumento de poder.

Poucos dias depois, no Parlamento Europeu, Carney transformou essa percepção em uma proposta concreta. Soberania, argumentou, já não significa apenas capacidade de alimentar, abastecer ou defender um país. Exige acesso seguro a inteligência artificial, semicondutores, minerais críticos, sistemas de pagamentos, tecnologias energéticas, vacinas e comunicações espaciais.

Nenhum Estado possui sozinho todas essas capacidades.

Além da diversificação

A resposta canadense, portanto, não é autossuficiência. É construir resiliência coletiva por meio da diversificação. Canadá e Europa poderiam aprofundar sua integração em minerais críticos, indústria de Defesa, inteligência artificial e capacidade computacional, energia, espaço e pagamentos. Em alguns setores, as capacidades seriam complementares; em outros, sobrepostas.

Talvez esteja aí a chave para entender também o Partners for Multilateralism.

O Canadá não abandonou os Estados Unidos, nem pretende fazê-lo. Sua economia, sua geografia e sua estrutura de segurança tornam essa hipótese pouco realista. Tampouco substituiu Washington por Bruxelas, Nova Déli, Tóquio ou Riad. O que Ottawa parece estar fazendo é algo diferente: preserva relações existentes e, simultaneamente, cria outras conexões capazes de reduzir vulnerabilidades específicas.

Defesa pode exigir uma combinação de Estados Unidos, Europa e parceiros da Otan. Minerais críticos podem envolver Alemanha, França, Itália, Japão e Coreia do Sul. Inteligência artificial pode aproximar Canadá, Europa, Índia, Austrália ou Arábia Saudita. Comércio pode avançar com Asean e Índia. Energia produz outras combinações.

Não existe um único alinhamento capaz de responder a todas as necessidades.

O que Carney chama de geometria variável talvez possa ser descrito de outra maneira: autonomia por sobreposição.

A diferença não é apenas semântica. Diversificação tradicional significa ampliar parceiros para reduzir dependências excessivas. Autonomia por sobreposição acrescenta outra dimensão. As parcerias são organizadas segundo ecossistemas estratégicos distintos, nos quais tecnologia, segurança, energia, infraestrutura, finanças e produção passaram a se misturar.

Um país não precisa escolher entre dois polos em todos os temas. Pode participar de arranjos diferentes, com parceiros diferentes, buscando impedir que uma única relação concentre todas as suas vulnerabilidades.

Vista desse ângulo, a participação canadense no Partners for Multilateralism deixa de contradizer Davos.

Carney não precisa acreditar que a antiga ordem internacional será restaurada para considerar o multilateralismo útil. Organizações internacionais, direito internacional e coalizões multilaterais continuam sendo instrumentos importantes, principalmente para potências médias. Mas deixam de constituir necessariamente a arquitetura abrangente dentro da qual todas as demais relações são organizadas.

Passam a ser uma camada entre outras.

Talvez por isso os mesmos países possam participar do P4M por razões estratégicas diferentes. Para alguns, a iniciativa pode representar principalmente uma tentativa de preservar e reformar a institucionalidade internacional construída nas últimas décadas. Para o Canadá de Carney, porém, ela parece se encaixar em uma estratégia mais ampla: construir redes flexíveis, sobrepor parcerias e aumentar a capacidade de escolha em um mundo no qual interdependência e vulnerabilidade se tornaram inseparáveis.

Em Davos, Carney disse que a velha ordem não voltaria.

Oito meses depois, talvez ele não tenha mudado de opinião.

Talvez esteja apenas tentando descobrir como exercer autonomia depois dela.

Gunther Rudzit é professor de relações internacionais da ESPM, professor convidado da UNIFA, e membro do GACINT/USP.

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