01 janeiro 2009

O Impasse de Doha e o comércio externo brasileiro

O artigo faz uma análise crítica da política externa brasileira, no atual governo, no campo das negociações comerciais. Para o autor, uma estratégia mais pragmática, que não se prendesse por tanto tempo ao eixo Sul-Sul na Rodada Doha da OMC e fosse mais ativa na construção de novos acordos bilaterais e minilaterais, teria rendido melhores resultados para o país. Além de repensar a estratégia, o Brasil deveria reformular a estrutura e o processo de decisão relativos à política de comércio exterior. Ao final, o autor apresenta propostas com esse objetivo.

O comércio exterior é um poderoso indutor de crescimento econômico e de desenvolvimento tecnológico.
As razões são várias: ganhos de produtividade, de competitividade e de economias de escala; transferência direta e indireta de tecnologias avançadas, seja pelo licenciamento direto, seja pela cópia e imitação que os intercâmbios permitem. O Brasil tem-se beneficiado de muitas maneiras do rápido crescimento do setor externo. A importação mantém os preços baixos e aumenta a variedade de produtos disponíveis para o consumidor. As exportações criam em- pregos e geram lucro para as empresas.

O comércio exterior foi responsável, nos últimos anos, por grande parte do crescimento do Pib do país (export led growth). É verdade que nesse período, mais do que vender, o Brasil foi ‘comprado’ no exterior, uma vez que boa parte de seu saldo comercial foi produzido pela exportação de produtos primários e semiprocessados, com cotações nas principais bolsas de mercadorias.

Em 2007 o fluxo de comércio externo brasileiro atingiu 26,2% do Pib e as exportações, 13,9%. Em 1990, quando teve início a abertura econômica, esses percentuais eram de respectivamente 15,7 e 8,7% (ver ipeadata.gov.br). O Brasil hoje exporta mais de US$ 200 bilhões e importa mais de 180 bilhões. A participação das exportações brasileiras no total das exportações mundiais alcançou no ano passado 1,1%. Em termos relativos, contudo, o Brasil apenas acompanhou o ritmo de crescimento do comércio mundial, mantendo a mesma posição das últimas décadas. Deixou assim de conquistar novos nichos, em particular nos setores mais dinâmicos da economia mundial, em contraste com vários outros países, em especial os emergentes da Ásia.

Dada a importância crescente do comércio exterior para a economia brasileira, as negociações multilaterais de comércio (Rodada Doha) tiveram prioridade na agenda do governo brasileiro desde seu lançamento em 2001. Internamente, com o objetivo de apoiar o setor exportador, o governo Lula lançou em 2008 duas importantes iniciativas, mas com poucos resultados práticos até aqui: a Política de Desenvolvimento Produtivo e a Estratégia Brasileira de Exportação. Registre-se ainda que esses dois programas sucedem à Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), de 2005, que tampouco produziu os resultados esperados.
Em vista da dificuldade para a implementação da estratégia de negociação externa nos últimos seis anos e do enfraquecimento do principal instrumento de coordenação interna na área de comércio exterior, a Câmara de Comércio Exterior (Camex), parece ter chegado o momento de uma ampla revisão da política comercial externa e do funcionamento das agências intragovernamentais de comércio exterior. O presente artigo tratará, de forma resumida, inicialmente, do significado e das perspectivas da Rodada Doha; em seguida, analisará o impacto do fracasso de Doha para o Brasil; logo adiante, fará um reexame da estratégia de negociação comercial seguida até aqui; por fim, avaliará a conveniência de um reexame do processo decisório da política de comércio exterior.


Rodada Doha: objetivos e resultados

As negociações multilaterais no âmbito da Organização Mundial de Comércio
(omc), baseadas no princípio da nação mais favorecida (a redução tarifária oferecida a um país deve ser estendida a todos), são impor tantes não só porque tratam de temas sistêmicos, como antidumping, mas porque são a única instância onde se pode discutir temas como a redução dos subsídios agrícolas dos países desenvolvidos.


O gatt, nos seus mais de sessenta anos de história, cuidou basicamente do comércio de bens, com a exclusão circunstancial dos produtos agrícolas. A Rodada Uruguai (1987–1994), por pressão dos Estados Unidos, acabou incor- porando à agenda negociadora os temas dos serviços, investimentos e propriedade intelec- tual. Na mesma Rodada, por insistência dos países em desenvolvimento, também entrou em pauta o comércio agrícola. O preço foi, de certa forma, a legalização dos subsídios aplicados pe- los países ricos. Ficou decidido, entretanto, que seria fixada uma data para o fim dos subsídios e haveria um cronograma de negociações para alcançar esse objetivo, já sob a égide da omc, criada na mesma Rodada.


As negociações mandatadas pelo artigo 20 do acordo sobre agricultura da Rodada Uruguai, para ocorrer em 2000, foram adiadas sucessiva- mente e a promessa de 1994 não foi cumprida pelos países desenvolvidos. Com isso, aumen- tou a frustração dos países em desenvolvimento com os resultados da Rodada Uruguai.


Um começo promissor

A Rodada Doha, lançada em 2001, por proposta dos países desenvolvidos, com o nome de Agen- da para o Desenvolvimento, representou uma esperança para os países em desenvolvimento, que poderiam beneficiar-se de um tratamento especial e diferenciado na implementação dos resultados da negociação multilateral.


Foram, dessa forma, retomadas as conver- sações interrompidas desde 1999 com o fiasco de Seattle, e as negociações passaram a foca- lizar meia dúzia de itens identificados como cruciais: agricultura, matérias relacionadas com comércio, meio ambiente, antidumping e sub- sídios, propriedade intelectual, investimento e competição. Além desses temas, foram também incluídos serviços, acesso a mercado, regras, transparência nas compras governamentais, facilitação de comércio e comércio eletrônico. Do ponto de vista dos países em desenvol- vimento, e do Brasil em especial, a abertura dos mercados dos países desenvolvidos para produ- tos agrícolas, especificamente mencionada no mandato aprovado pelos membros da omc, constituiu-se no ponto central das negociações. Na agenda, foram incluídas a melhora substan- cial do acesso a mercados, a redução, com vistas a sua eliminação, de todas as formas de subsídio à exportação, e a diminuição significativa dos apoios domésticos que distorcem o comércio. Não cabe aqui fazer uma recapitulação da evolução das negociações dos últimos sete anos. O importante é registrar que, no nível técnico, houve avanços no que diz respeito à liberaliza- ção de bens agrícolas e industriais, em virtude de compromissos assumidos com reduções sig- nificativas das tarifas consolidadas para ambos os setores.


Houve avanços também nos compromissos para redução dos subsídios, se bem que, no caso da União Européia (ue), a redução dos subsí- dios internos tenha resultado de decisão unila- teral dos países-membros em virtude do pesado ônus orçamentário decorrente da incorporação

de novos membros ao bloco. Já no caso dos eua, a redução aceita chocou-se com os limites da lei agrícola aprovada pelo Congresso. Em ambos os casos, o preço cobrado dos países em desen- volvimento foi desproporcional.
Apesar do progresso nos trabalhos técnicos realizados pelos delegados em Genebra sobre um grande número dos temas acima mencio- nados, nada foi aprovado pelos países-membros e ao final, em agosto de 2008, a discussão ficou restrita aos chamados três pilares: aberturas do mercado agrícola, do mercado de bens indus- triais e serviços e a redução dos subsídios. Mes- mo em relação aos três pilares, o que se discutia eram as modalidades, isto é, as condições em que a liberalização deveria ocorrer. Se tivesse sido superada essa fase, o que se mostrou im- possível na prática, teria ficado aberta a por- ta para compromissos em outras áreas, como regras, por exemplo, mas haveria ainda muito trabalho e obstáculos a serem superados.


Lançada para propiciar um tratamento espe- cial e diferenciado para os países em desenvol- vimento, por meio da liberalização do mercado agrícola nos países desenvolvidos e em desen- volvimento, a Rodada transformou-se, no final, em uma cobrança sobre os países em desenvolvi- mento para a abertura de seus mercados de bens industriais e serviços.


Apesar dos avanços registrados, foi colocada em segundo plano a prioridade atribuída por al- guns países, como o Brasil, ao capítulo das regras, sobretudo aquelas que visavam dar maior trans- parência à aplicação de mecanismos de defesa comercial por parte dos países desenvolvidos, como no caso do Acordo de Dumping. Isso pode ser explicado pelo interesse em permitir o con- senso final e talvez também porque o governo brasileiro pretenda utilizar o mesmo mecanismo de defesa comercial de forma flexível contra pro- dutos estrangeiros, em especial chineses.


Os países em desenvolvimento, inclusive o Brasil, para conseguir um resultado positivo em agricultura, fizeram concessões importantes, entre elas: a introdução de quotas – uma forma de restrição ao comércio – em contrapartida à redução de tarifas; a criação de listas de exceção excluindo produtos agrícolas do acesso livre aos mercados desenvolvidos; a abertura de mercado para bens industriais, por redução significativa da tarifa consolidada no gatt, desproporcio- nal ao acesso concedido aos produtos agríco- las; aceitação da negociação de acordos setoriais obrigatórios em setores definidos pelos países desenvolvidos: imunidade por dez anos, em agricultura, de demandas na omc (peace clause) motivadas pela aplicação de medidas restritivas ao comércio pelos países desenvolvidos.
O Brasil ao final do processo negociador mu- dou de posição para opor-se, corretamente, à po- sição da Argentina contra a abertura industrial e à da Índia na questão das salvaguardas especiais, que impediriam a entrada de produtos agrícolas brasileiros nos mercados de países em desenvol- vimento como a Índia e a China.


A fragilidade do G-20


Essa atitude, que alinhou o Brasil com os eua e a ue, foi muito criticada por alguns países em desenvolvimento. Ela não só dividiu ainda mais o Mercosul, mas colocou a nu a fragilidade do G-20. Criado por iniciativa oportuna e ousada da diplomacia brasileira, o G-20 dos países em desenvolvimento, apesar do viés essencialmente defensivo, mudou o power politics das negocia- ções comerciais no âmbito da omc a partir de 2003, depois do fracasso dos entendimentos em Cancun, onde, mais uma vez, os países de- senvolvidos quiseram impor uma proposta que não atendia aos interesses mínimos dos países em desenvolvimento.


Liderado pelo Brasil, o G-20 desempenhou importante papel coordenador da posição dos países em desenvolvimento na área agrícola, até o final dos entendimentos em agosto de 2008. Durante a maior parte do processo negocia- dor, o Brasil foi leniente com as posições dos demais parceiros no G-20, deixando de lado a defesa consistente de seus próprios interesses

nacionais. Ademais, toda a estratégia negocial do Brasil consistiu, basicamente, numa susten- tação ideológica do G-20, apenas por ser uma coalizão dita do Sul. Essa sustentação ideológi- ca se deu em prejuízo de uma estratégia flexível e pragmática de alianças tópicas, que permitisse conquistar objetivos diferentes em cada uma das frentes negociadoras, seja em temas agrí- colas, seja em temas industriais, seja ainda em serviços ou investimentos, por exemplo.


A mudança da posição do Brasil e a intran- sigência da Índia mostraram as limitações do Grupo e expuseram o chanceler Celso Amo- rim a críticas de oportunismo, como a que fez Jagdish Bagwhati ao afirmar: “todos com quem conversei em Genebra estão convencidos de que o colapso do Brasil não se deve apenas à pressão dos eua; é amplamente atribuído tam- bém a uma promessa de que Amorim seria o próximo diretor-geral da omc”. O chanceler brasileiro desmentiu formalmente a afirmação em carta aberta ao economista indiano: “Já a insinuação sobre eventual barganha envolvendo o cargo de diretor-geral da omc é tão absurda que, a rigor, dispensaria qualquer comentário. Lembraria apenas as duras acusações que me foram dirigidas durante a própria reunião de julho por americanos e europeus, que me le- varam inclusive a fazer uma citação que gerou grande polêmica. Este é um fato notório que não escapará a qualquer observador minima- mente isento”. Pascal Lamy, que se apresentou como candidato à reeleição para o cargo, rece- beu apoio do ministro Amorim.


O impasse nas negociações em Genebra em agosto de 2008 foi resultado da intransigência dos eua e da Índia na questão das salvaguardas especiais. Segundo se informou, essa questão era uma das últimas de uma lista de vinte itens que deveriam ser discutidos na reunião ministerial decisiva. Se essa matéria tivesse sido resolvida, o item seguinte da agenda seria o dos subsídios ao algodão, tema que dificilmente viria a ser supe- rado. Nesse caso, a negociação chegaria também à ruptura, com o ônus sobre os eua.

A causa principal do fracasso


Mais do que as questões comerciais específicas, o impasse da Rodada foi resultado de um qua- dro político extremamente desfavorável. Enfra- quecido pelo final melancólico e desprestigiado da administração George Bush, o governo dos eua perdeu sua capacidade de liderança. Presi- dida pela França, a ue resistia à abertura agrí- cola e tinha no presidente francês, Sarkozy, um dos principais opositores a essa iniciativa. Índia e China, por razões distintas, opuseram-se a um compromisso no tocante às salvaguardas especiais.


Brasil e eua, também por razões distintas, foram os que mais buscaram o consenso para levar a negociação a bom termo. Os eua, para que Bush pudesse deixar um legado positivo nesta área. Já o Brasil, porque baseou toda a sua estratégia de negociação comercial no acordo no âmbito multilateral, deixando de lado os en- tendimentos bilaterais e regionais.


Ao longo de sete anos de conversações, o mundo se transformou e uma boa parte dos temas da Rodada Doha envelheceu. Novos te- mas e novas preocupações surgiram. A Rodada, cujos resultados imediatos seriam pequenos e cujos efeitos da liberalização só seriam senti- dos em cinco ou dez anos, com o final do pe- ríodo das exceções, tornou-se irrelevante para o setor privado. Segundo pesquisa da revista The Economist com empresas de todo o mundo, o setor privado deu pouca atenção ao colapso das negociações. Como sempre ocorre, o setor privado caminha um ou dois passos à frente dos governos na condução prática dos processos de globalização e de integração comercial do planeta. Assim como os militares estão sempre estudando as batalhas anteriores, diplomatas e outros negociadores comerciais estão sempre discutindo com base em conceitos da Rodada precedente.
É difícil prever as perspectivas de retomada das negociações da Rodada Doha. A avaliação do governo brasileiro, apesar dos esforços que

empreende para o relançamento das negocia- ções, é de que os entendimentos deverão ser reencetados, na melhor das hipóteses, em dois ou três anos.


Essa previsão antecedeu a crise financeira internacional e suas conseqüências negativas sobre o crescimento das economias desenvol- vidas e em desenvolvimento e sobre o nível de emprego. Esses fatores econômicos aliados ao componente político – a eleição de Barack Obama e o controle democrata das duas casas do Congresso, com dúvidas cada vez mais agu- das quanto às vantagens do livre comércio para os trabalhadores norte-americanos – parecem indicar dificuldades concretas para o relança- mento da Rodada Doha nos primeiros anos do novo governo de Washington.


Sopro de esperança?


Quando já terminava este artigo, surgiu a notí- cia de que o presidente George W. Bush convo- cara chefes de governos dos membros do G-8 e representantes dos países emergentes mais importantes que formam o G-20 para uma reu- nião em Washington, no dia 15 de novembro. Objetivo: examinar medidas para evitar novas crises financeiras internacionais. No documento final da reunião inclui-se a seguinte referência à Rodada Doha: “devemos nos empenhar para alcançar este ano um acordo sobre modalida- des que leve a uma conclusão bem-sucedida da Agenda do Desenvolvimento da Rodada Doha com um resultado ambicioso e equilibrado. Ins- truímos nossos ministros do Comércio a alcan- çar este objetivo e estamos prontos a ajudá-los diretamente se for necessário”.


Passo contínuo, o diretor-geral da omc bus- cou convocar reunião a fim de tentar aprovar o documento de modalidades, deixando para momento posterior a aprovação das demais questões da Rodada. Caso venha a ser possível obter consenso para aprovar as modalidades, os compromissos alcançados até agosto fica- rão congelados, o que é positivo. Esse acordo, porém, dificilmente será alcançado. De um lado, por causa da intransigência da China e da Índia; de outro, pelas exigências dos eua e da Europa. Pressões renovadas dos países desenvolvidos para que os países emergentes façam concessões adicionais, em especial nos acordos setoriais na área industrial, impedirão qualquer consenso. Impacto do fracasso de Doha para o Brasil

Ocolapso das negociações de Doha não vai representar um prejuízo sensível para o comércio internacional, que se expandiu a taxas recordes sem nenhum acordo global. Nem é o fim do mundo para países, como o Brasil, cujo comércio exterior dobrou sem a conclusão de qualquer acordo multilateral, bilateral ou regional relevante.


Comparada com a posição inicial, em 2001, houve sensível redução do nível de ambição da posição brasileira, sobretudo para não prejudi- car o objetivo de fechar um acordo. Em virtu- de desse fato, combinado com o desequilíbrio entre as concessões recebidas na área agrícola e na de subsídios e as concessões oferecidas na área industrial, foi melhor não ter um acordo do que ter um mau acordo.


A suspensão das negociações oferece uma pausa para reflexão.


Muitos vêem o fracasso de Doha como um retrocesso no multilateralismo com o conse- qüente enfraquecimento da omc. Na realida- de, o mundo está entrando em uma nova fase em que as instituições clamam por reformas. As negociações comerciais, no formato das Rodadas multilaterais que ocorreram até aqui, estão superadas. O processo decisório não aten- de ao crescente número de países-membros da omc (hoje 153). Os mecanismos de solução de controvérsia, um dos pilares do atual sis- tema, deixaram de ser efetivos e respeitados. Sem o acordo de Doha é previsível o aumento das queixas comerciais na omc, sobretudo em

grau de recurso, contra a aplicação de subsídios e antidumping por parte dos países desenvol- vidos. O surto protecionista – que tudo indica será uma das conseqüências da recessão causada pela crise financeira global nos eua e na Eu- ropa – ocorrerá com grande dano ao comércio exterior e com pouca reação da omc.


No que tange ao Brasil, o insucesso nas ne- gociações pouco efeito trará de imediato. Fica- rá adiada a abertura de mercados para nossos produtos agrícolas, sobretudo entre os países em desenvolvimento, aqueles mesmos com os quais desejamos tanto criar uma “nova geogra- fia comercial”.


Alguns setores industriais não terão que enfrentar a competição acirrada de produtos de países como China, Coréia, eua. Por outro lado, continuarão os altos subsídios dos paí- ses desenvolvidos e a falta de transparência na aplicação dos mecanismos de defesa comercial, com sérios prejuízos para produtos brasileiros.


A hora dos acordos minilaterais


O impasse coloca em questão a estratégia de negociação comercial seguida durante todo o governo Lula, nos últimos seis anos. A primazia absoluta da Rodada Doha, em detrimento de acordos bilaterais e regionais – ao contrário do que fez um grande número de países enquanto negociava a Rodada – mostrou-se um equívoco, que deve ser corrigido.
As negociações comerciais multilaterais são, reconhecidamente, de alta importância para o Brasil, e economicamente a via mais racional, em face do second best que representam os acor- dos minilateralistas. Não obstante, deve-se re- conhecer que a estratégia do Itamaraty na atual gestão, privilegiando, por afinidades ideológi- cas, os países em desenvolvimento (relações Sul–Sul), limitou as possibilidades de o Brasil empreender acordos pragmáticos, tópicos ou setoriais, com outras categorias de parceiros que desempenham também um papel protagônico no sistema multilateral de comércio.


Acordos bilaterais não são um substituto para o acordo multilateral no âmbito da omc. Pelo contrário, tornam mais complexos os controles alfandegários e introduzem regras discriminató- rias que podem distorcer os fluxos de comércio. O regionalismo e as negociações de acordos bilaterais, contudo, se fortaleceram enquanto se arrastavam os entendimentos multilaterais na omc. Durante os sete anos de negociação de Doha, mais de cem acordos entraram em vigor.


Em 2006, foram registrados dezesseis novos acordos na omc.


Cerca de quatrocentos acordos regionais e bilaterais devem entrar em vigor entre 2010 e 2015. Apenas a Mongólia, um dos 153 países- membros da omc, não fez nenhum acordo pa- ralelo. No dia 28 de agosto, imediatamente após a suspensão das negociações de Doha, a Índia assinou acordos de livre comércio com os dez países da Associação das Nações do Sudeste Asiático (asean): Miamar, Laos, Tailândia, Camboja, Vietnã, Filipinas, Malásia, Brunei, Cingapura e Indonésia.


Com grande número de acordos bilaterais em vigor, a ue adota, quando necessário, atitudes pragmáticas, como ocorreu agora com a Comu- nidade Andina. A fim de contornar as dificul- dades de avançar nos entendimentos com uma única voz, e em vista da posição da Bolívia e do Equador, a ue resolveu levar adiante a negociação de acordos bilaterais com o Peru e a Colômbia. China e Japão mudaram sua posição tradi- cional contrária a acordos bilaterais. O Japão já tem acordos com Cingapura, Malásia, Filipinas, além do México e Chile. O mesmo ocorre com a China. Ambos os países estão engajados na formação de um bloco asiático de livre comér- cio, reunindo 16 países – os da asean, mais a China, o Japão, a Índia, a Coréia do Sul, a Austrália e a Nova Zelândia.


Nova estratégia de negociação externa

Enquanto no mundo real era isso que já esta- va ocorrendo, o governo brasileiro apostava todas as suas fichas na Rodada Doha, utili- zando-se, ademais, de uma estratégia autoli- mitadora do ponto de vista político. Tentando recuperar o tempo perdido, o Itamaraty anun- ciou que vai negociar acordos bilaterais de co- mércio “para concentrar (esforços) em coisas que dão resultados”, como acabou reconhecen- do o ministro Amorim.


A ue, os países asiáticos e alguns pequenos países em desenvolvimento formam as priori- dades declaradas pelo Itamaraty, com o apoio do setor privado.


O equívoco da estratégia de negociação ex- terna do Itamaraty nos últimos seis anos fica evidenciado quando nos deparamos com os de- safios que terão de ser enfrentados na negocia- ção de acordos bilaterais:


⦁ a alta competitividade da agricultura brasi- leira dificultará a negociação de um acordo equilibrado com terceiros países, que reluta- rão em abrir seus mercados, mesmo em troca de concessões nos setores de bens industriais e de serviços (como deverá ser o caso da ne- gociação com a União Européia);
⦁ a baixa competitividade de alguns setores industriais será um obstáculo à negociação devido à resistência desses setores em acei- tar reduções tarifárias significativas;
⦁ a diferença de atitude em relação aos acor- dos bilaterais no âmbito do Mercosul (de- fensiva, a da Argentina; e ofensiva, a do Brasil) dificultará a coordenação interna, situação que poderá agravar-se com a en- trada da Venezuela;
⦁ a resistência dos parceiros latino-america- nos para o aprofundamento dos acordos bi- laterais no âmbito da aladi, pelo temor de invasão dos produtos brasileiros em seus mercados e pela frustração derivada da di- ficuldade em ampliar a participação de seus produtos no mercado brasileiro;
⦁ a proliferação dos acordos bilaterais está criando uma agenda ampliada, ao introduzir novas regras que passarão a reger o comércio


internacional nos próximos anos. À margem da omc, os acordos de livre comércio estão introduzindo normas em áreas politicamente sensíveis como investimentos, concorrência, facilitação de comércio, compras governa- mentais, propriedade intelectual, comércio eletrônico, trabalho e meio ambiente.


A negociação de acordos comerciais, por- tanto, não há de ser fácil.


As novas regras, como as cláusulas sociais, sanitárias e de meio ambiente, serão questões que o governo brasileiro terá de encarar. O Bra- sil não pode ficar à margem das negociações para a abertura de mercado para seus produtos agrícolas, industriais e de serviços, sobretudo levando em conta as transformações por que passa o mundo e mais ainda, agora, diante da desaceleração econômica derivada da crise fi- nanceira. Uma estreita parceria governo–setor privado facilitará a defesa de nossos interesses concretos nessas negociações.


Dentro desse contexto, caberia reexaminar a estratégia, dos últimos seis anos, de priorizar unicamente a negociação multilateral.


Nessa redefinição, deveriam ter destaque a melhoria da competitividade, por meio da aprovação de reformas que reduzam o custo Brasil sobre a produção nacional, a despoliti- zação das decisões comerciais e o reexame de algumas das regras do Mercosul. Na verdade, toda a estratégia externa do Brasil requereria uma redefinição ampla, com a eliminação de seus elementos ideológicos, para a adoção de um padrão de avaliação pragmática das par- cerias mais interessantes para o país, do ponto de vista do interesse nacional e não segundo a visão politizada que vem sendo imposta por considerações partidárias.
A decisão do governo de dar prioridade aos acordos bilaterais no âmbito do Mercosul, para ser bem-sucedida, terá de superar dificuldades pela diferença de atitude dentro do bloco. Essa situação tornou inviável a conclusão dos en- tendimentos com a União Européia em 2004

e mais recentemente com os países do Golfo. Seria de nosso interesse estender o número de produtos existentes no acordo com os países da comunidade andina (Mercosul/can), com vis- tas à formação de uma área de livre comércio na América do Sul, e retomar as conversações com países de fora da zona que têm mercados signi- ficativos, como a União Européia e os Estados Unidos. Para tanto, caberia criar um ambiente favorável para o (re)lançamento de negocia- ções. Apesar das dificuldades existentes para a concretização desses acordos no curto prazo, a demonstração de interesse deve ser inequívoca, inclusive por meio da celebração de entendi- mentos preliminares de facilitação de comércio e investimentos. No tocante à Índia, Coréia do Sul e países da asean, poderiam ser iden- tificados os interesses para o estabelecimento de acordos setoriais de acesso a mercados em bens e serviços.


Para levar adiante essa política, sem novos impasses, a obrigação dos países-membros do Mercosul de negociar com terceiros países com uma única voz, mais cedo ou mais tarde, terá de ser reexaminada e flexibilizada, com o mesmo pragmatismo demonstrado pela ue nas nego- ciações com os países andinos.


Enquanto isso não ocorrer, dificilmente será possível enfrentar o desafio de levar adiante ne- gociações bilaterais entre o Mercosul e outros países de fora da região. A mudança permitirá o desbloqueio da agenda externa do grupo e, a médio prazo, com a convergência das tarifas negociadas por todos os países, fortalecerá o Mercosul pelo revigoramento da Tarifa Exter- na Comum.


Dentre as alternativas possíveis, a nova estratégia deveria focalizar, no tocante aos acordos individuais do Brasil, a abertura de negociações bilaterais com países da região (Brasil/América do Sul) e a ampliação da co- bertura e antecipação dos cronogramas de desgravação dos acordos subscritos no âm- bito da aladi. O objetivo deveria ser o de finalizar um acordo de livre comércio com o México e equalizar as tarifas concedidas pe- los países-membros da aladi nos acordos de livre comércio com os eua (México, Chile, Peru e Colômbia). Não se pode esquecer que o tratado constitutivo da aladi – Tratado de Montevidéu, de 1980 – prevê uma cláusula de nação mais favorecida, que deveria ter sido automaticamente aplicada no caso dos acor- dos de países-membros com os eua. Vale di- zer, as margens de preferência oferecidas aos eua deveriam ter sido estendidas aos demais membros da aladi. Esse princípio, porém, en- contra resistências e não foi aplicado no caso dos acordos do México e do Chile.


Caberia ao Congresso proceder a uma aná- lise técnica e não política sobre a oportunidade e a conveniência do ingresso da Venezuela, an- tes de se completarem as negociações previstas no Protocolo de Adesão. O governo brasileiro certamente acomodará as resistências de Ca- racas para poder aprovar o ingresso pleno da Venezuela no Mercosul. Considerará o que for conseguido na negociação do Protocolo como requisitos mínimos para adesão daquele país ao regime geral, a começar pela Tarifa Exter- na Comum.


Impõe-se uma nova política de promoção comercial com relação aos países desenvolvidos, em especial os eua, o principal mercado para os produtos brasileiros e o maior e mais dinâmico mercado global, sem prejuízo da prioridade do atual governo para as relações com os países em desenvolvimento (Sul–Sul).


O Brasil tem interesses próprios a defender. O setor privado deve participar como parcei- ro e influir nas discussões do governo, no pro- cesso de reavaliação da atual política comercial externa e definição do curso das ações para os próximos anos, num mundo em transformação, complexo e altamente competitivo.
Tendo isso em mente, o Conselho Supe- rior de Comércio Exterior da fiesp (coscex) aprovou documento propondo uma nova estra- tégia de negociação externa, cuja linhas princi- pais estão acima resumidas.

Reexame do processo decisório

Ofracasso da Rodada Doha, agravado, nos dias que correm, pela crise financeira in- ternacional que afeta todos os países desen- volvidos e em desenvolvimento, aconselha um reexame do processo decisório da política de
comércio exterior.


A situação em 2008, no Brasil, assemelha- se em muito à de 1962, nos eua. A Rodada Dillon, nome do então Secretário do Tesouro, havia terminado e o setor privado estava pro- fundamente frustrado pelos resultados obtidos e pela forma com que o Departamento de Es- tado comandara as negociações. Até então, a condução das negociações exteriores era com- petência do Ministério do Exterior dos eua, como é o caso no Brasil.


Diante do alto grau de politização que o Departamento de Estado imprimia às negocia- ções e considerando que essa atitude se chocava com os interesses nacionais norte-americanos, o setor privado pressionou o Congresso em Washington a aprovar legislação criando o Es- critório do Representante Comercial dos eua (ustr, na sigla em inglês). Contra a vontade do Departamento de Estado e do presidente John Kennedy, nasceu o ustr, vinculado dire- tamente à Casa Branca. Dessa forma, a partir daquele momento, as atribuições de negociação externa passaram do Departamento de Estado para o ustr.


Todos os ingredientes desse precedente his- tórico existem no Brasil, com exceção de um: nos eua a competência primária para legislar sobre comércio exterior é do Congresso. No Brasil, a competência é do Executivo, e o Legis- lativo não tem competência legal para propor modificação na organização administrativa de outro Poder, embora tenha poder constitucional para aprovar, rejeitar ou alterar reformas admi- nistrativas de iniciativa do Executivo.
A negociação da Rodada Doha no Brasil mostrou uma grande desarticulação dentro do governo brasileiro. Os ministros da Fazenda, da Agricultura e da Indústria e Comércio fo- ram, desde o início, marginalizados no pro- cesso decisório e não estiveram presentes nas principais reuniões de negociação em Gene- bra. A descoordenação chegou a tal ponto que o ministro Reinhold Stephanes, no momento crítico da negociação, disse: “o Brasil deveria se concentrar em buscar mercados específi- cos e não esperar por um resultado positivo na Rodada Doha”, em dura crítica pública ao Itamaraty.


Por outro lado, na etapa final dos entendi- mentos, estavam em Genebra representantes do Ministério do Desenvolvimento Agrário (mda), da Central Única dos Trabalhadores (cut) e do Movimento dos Sem Terra (mst), militantes contrários a muitas das posições adotadas pelo Itamaraty. Registre-se, também, que o Brasil parece ser um dos únicos países do mundo que possuem, de fato, duas políti- cas agrárias, não necessariamente concordan- tes. No caso daquela impulsionada pelo mda, trata-se de uma postura essencialmente con- trária à primeira, do Ministério da Agricultu- ra, equivocadamente identificada por aqueles grupos de militantes como servindo apenas aos interesses do agronegócio e das exportações, por eles desprezados e tidos como negativos no plano social.


Para evitar situações constrangedoras como essas, e para dar respostas rápidas às trans- formações e ao crescimento do setor externo brasileiro, urge fortalecer o órgão colegiado competente para definir as táticas e as estraté- gias na negociação comercial, que é a Câmara de Comércio Exterior (camex).


Comando único e coordenação interna

As negociações comerciais externas, pelo seu grande número, diferentes contex-
tos (multilateral, regional e bilateral), com- plexidade e natureza crescentemente técnica, colocam um grande desafio para os mecanis-

mos de coordenação criados pelo governo e pelo setor privado para acompanhar os en- tendimentos e influir nas decisões, como o Conselho Econômico e Social do Mercosul, a Seção Nacional da alca (Senalca), a Seção Nacional do Acordo Mercosul-União Euro- péia (Seneuropa) e a Coalizão Empresarial Brasileira (ceb).
Os problemas que hoje desafiam a criati- vidade e a eficiência do setor privado volta- do à exportação, como a legislação cambial defasada, as deficiências logísticas de portos, estradas, ferrovias e hidrovias, a alta carga tri- butária e trabalhista, a imprevisibilidade de medidas fiscais e monetárias tomadas pela Re- ceita Federal e pelo Banco Central, que afetam diretamente a competitividade dos produtos brasileiros, estão demandando mudanças rá- pidas, mas reconhecidamente difíceis de ser implementadas.


No âmbito do governo, para facilitar a to- mada de decisões de forma coordenada, será inevitável uma discussão franca e objetiva sobre se deve ser mantido o atual sistema burocrático que envolve cerca de quinze ministérios e dez departamentos e agências e mais de três mil leis, decretos e regulamentos.


Chegou o momento de fazer modificações significativas no processo de formulação de po- líticas de comércio exterior, de modo a permitir seu contínuo desenvolvimento. O processo de abertura da economia e de liberalização comer- cial terá de ser respaldado por uma organização institucional simples, com pessoal treinado e com visão clara dos objetivos estratégicos do comércio exterior para o desenvolvimento eco- nômico e social.


Dentro desse quadro, faz falta uma estrutura de coordenação, em nível alto, que visasse:


⦁ fortalecer institucionalmente o setor de co- mércio exterior, como resultado da vontade política do governo em considerar essa área um fator de real significado para o êxito da política de desenvolvimento traçada; e
⦁ agilizar o mecanismo administrativo existen- te, ampliar a coordenação dos diferentes ór- gãos que interferem no processo negociador interno e externo e buscar o entrosamento e a compatibilização da política de comércio exterior, em especial com a política industrial e a política de abastecimento interno.


Segundo estudo elaborado pelo coscex, com pequenas modificações na legislação que criou e regulamentou a camex, sem alterar suas competências, nem suas atribuições, o co- legiado poderia ser fortalecido para coordenar as políticas internas e as posições brasileiras externas. A única modificação de substância seria a criação da presidência do colegiado, desvinculando-a do Ministério do Desenvol- vimento, Indústria e Comércio Exterior. O presidente da camex, com o título de ministro do comércio exterior, seria subordinado dire- tamente ao Presidente da República. Os mi- nistérios setoriais manteriam suas perspectivas competências e o Ministério do Desenvolvi- mento, Indústria e Comércio Exterior, sem deixar de cuidar do tema dessa área em seus departamentos, perderia a presidência da ca- mex e o comércio exterior em seu nome.


Na prática, o objetivo seria reforçar a le- gislação que criou e aperfeiçoou o colegiado, delegando ao presidente da camex o efetivo comando e coordenação do setor externo. A camex seria mantida como órgão colegiado de coordenação, em nível ministerial, preservando a composição inicial: Fazenda, Itamaraty, De- senvolvimento e Indústria, Agricultura, Trans- portes e Planejamento.


O que muda é a delegação presidencial para que as decisões passem a ter um ponto focal, já que ao presidente do colegiado seria dada a atribuição de comandar e coordenar os dife- rentes órgãos que intervêm na área de comér- cio exterior.


Comando único e coordenação se impõem pela necessidade de dar respostas rápidas e efi- cientes aos desafios de um mundo globalizadoe crescentemente restritivo para as exportações dos países em desenvolvimento. Não menor é a necessidade de responder aos desafios logísticos da rápida e considerável ampliação das expor- tações. O mesmo pode ser dito a respeito das simultâneas negociações comerciais multilate- rais (omc), regionais (Mercosul, América do Sul, União Européia) e bilaterais, do estreita- mento necessário do diálogo entre o governo e setor privado, da cada vez mais próxima relação entre comércio exterior, política industrial e in- vestimentos. Todos esses fatores, em conjunto, impõem comando único e coordenação à área de comércio exterior.


Adicionalmente à criação do cargo de Pre- sidente da camex, com o titulo de ministro do Comércio Exterior, seriam examinadas outras medidas urgentes, como a lei única de comér- cio exterior para facilitar a vida do exportador e reduzir o custo Brasil e a separação da alfânde- ga da Receita Federal, como ocorre com países industriais desenvolvidos.


Torna-se crescente, de um lado, a impor- tância da participação do Congresso, dos em- presários, dos sindicatos e da sociedade civil em geral na formulação das políticas de comércio exterior e, de outro, aumenta a necessidade de coordenação entre os diferentes Ministérios e agências governamentais direta ou indireta- mente envolvidos nessa área.


Conclusão

OItamaraty, responsável pela política externa e pela representação comercial externa, sai enfraquecido. Não obteve sucesso em nenhuma das três prioridades definidas e defendidas desde 2003. O assento permanente do Brasil no Con- selho de Segurança das Nações Unidas ainda é uma perspectiva longínqua. O aperfeiçoamento e o avanço do Mercosul, assim como o acalentado sonho da integração da América do Sul, esbar- ram nas divisões internas e nas crescentes restri- ções ao comércio sub-regional. As negociações da Rodada Doha estão paralisadas e dificilmente
serão retomadas nos próximos dois anos.


O fracasso nas conversações multilaterais no âmbito da omc e a descoordenação interna dos diferentes ministérios e agências tornam evidente a necessidade de definir e implementar uma nova estratégia para as negociações exter- nas e rever o processo decisório no âmbito do governo brasileiro.


Evidentemente, uma proposta dessa natureza que afeta tantos interesses burocráticos e políticos – não tem possibilidade de ser discutida por um governo na reta final de seu mandato. Modificações tão profundas como as que estão sendo sugeridas só poderão ser levadas a cabo no início de um novo governo e com um presidente que dê ao tema a prioridade que merece.

Presidente e fundador do Instituto de Relações Internacionais e Comércio Exterior (IRICE). É presidente do Conselho Superior de Comércio Exterior da FIESP, presidente da Associação Brasileira da Indústria de Trigo (Abitrigo), presidente do Centro de Defesa e Segurança Nacional (Cedesen) e fundador da Revista Interesse Nacional. Foi embaixador do Brasil em Londres (1994–99) e em Washington (1999–04). É autor de Dissenso de Washington (Agir), Panorama Visto de Londres (Aduaneiras), América Latina em Perspectiva (Aduaneiras) e O Brasil voltou? (Pioneira), entre outros.

Artigos e comentários de autores convidados não refletem, necessariamente, a opinião da revista Interesse Nacional

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