Multilateralismo econômico – Nascimento, crises e agonia

O multilateralismo, como mecanismo processual das relações internacionais entre Estados juridicamente estabelecidos e reconhecidos como tais, tem raízes antigas, embora não estruturadas e não formalizadas em acordos derivados da vontade soberana de Estados estabelecidos. Bem antes dos acordos de Westfália (1648), considerados uma espécie de ponto de partida do multilateralismo político como forma de atuação entre Estados nacionais, a cláusula de nação mais favorecida pode ser tida como uma representação precoce do multilateralismo primitivo, na área especificamente comercial, ou seja, todas as nações podem ser tratadas igualmente, sem discriminação, ao abrigo da Lex Mercatoria, uma prática que emergiu gradualmente desde a Idade Média europeia.

Exemplos iniciais do multilateralismo político surgiram ao longo de conferências diplomáticas entre os Estados europeus, geralmente ao cabo de guerras entre eles, sendo a paz consolidada por meio de um tratado entre nações vencedoras e da submissão dos vencidos. No século XIX, exemplos práticos do multilateralismo econômico nascente são oferecidos pelas uniões industriais surgidas no contexto do capitalismo mais disseminado geograficamente entre a primeira e a segunda revolução industrial: união postal, telegráfica, propriedade industrial etc. 

O multilateralismo econômico contemporâneo surgiu ainda no contexto da Segunda Guerra Mundial, como uma tentativa de corrigir os erros cometidos pelas principais potências econômicas no período de entre guerras, como a exacerbação do protecionismo comercial, a suspensão da conversibilidade de suas moedas e outras medidas que agravaram, em lugar de amenizar, os efeitos da crise das bolsas em 1929 e das crises bancárias do início dos anos 1930, resultando na grande depressão e no unilateralismo agressivo pelas potências revisionistas, dos quais resulta a guerra deslanchada em 1939 (mas com precedentes desde o início da década). 

O Brasil padeceu dessas crises e das restrições comerciais e financeiras que se seguiram, passando praticamente 15 anos sem receber um centavo de investimentos ou financiamentos estrangeiros. A partir daí se consolidou uma política igualmente protecionista que se manteve praticamente estável até o início dos anos 1990.

Durante a guerra conversações foram mantidas entre as duas potências econômicas ocidentais, Estados Unidos e Reino Unido, das quais resultaram o convite do presidente Roosevelt a meia centena de “países aliados” para uma conferência, realizada em Bretton Woods (NH-EUA) em meados de 1944, com a aprovação da criação das duas primeiras, desde então principais, organizações encarregadas da administração da ordem econômica do pós-guerra: o Fundo Monetário Internacional e o Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento. 

O multilateralismo político teve sua partida em meados do ano seguinte, a partir da conferência de São Francisco, da qual resultou a criação da ONU, precipuamente encarregada de cuidar da paz e segurança internacionais, e adicionalmente da cooperação internacional em favor do desenvolvimento dos países mais pobres.  Nos 80 anos seguintes, não tivemos novas guerras globais – não obstante a continuidade de guerras interestatais, guerras civis e diferentes conflitos, paralelamente ao desenvolvimento do multilateralismo político em outras vertentes, como por exemplo a criação, em várias etapas, de grupos regionais.

Não se pode eludir, contudo, a ocorrência da virtual paralisação dos processos decisórios no âmbito da ONU e do seu órgão máximo, o Conselho de Segurança, em decorrência da primeira Guerra Fria, quando as duas superpotências existentes, os Estados Unidos e a União Soviética tratavam seus conflitos subjacentes por meio de vetos no CSNU ou de “proxy wars” em regiões de conflitos localizados. 

Desajustes políticos foram bem mais importantes do que conflitos econômicos, que estavam sob a administração (provisória) do Gatt, o Acordo Geral sobre tarifas aduaneiras e comércio (negociado em Genebra, em 1947) que deveria ter sido enquadrado por uma terceira organização, criada efetivamente em Havana, em 1948, mas que jamais entrou em vigor (por não ter sido aprovado pelas principais potências comerciais. 

Meio século depois de Havana, a rodada Uruguai de negociações comerciais multilaterais (sem possuir tal mandato na origem, em 1986), acabou aprovando, em 1993, a criação da Organização Mundial de Comércio (OMC), atualmente debilitada pela visível fragmentação e virtual inoperância do multilateralismo já no âmbito da segunda Guerra Fria, desta vez envolvendo, além dos mesmos Estados Unidos, a Rússia (sucessora, amputada, da União Soviética), e a China, que reemergiu economicamente e politicamente no terço final do século XX, depois de mais de dois séculos de letargia e desestruturação. 

Antes da crise do multilateralismo econômico contemporâneo, praticamente desmantelado a partir das duas administrações de Donald Trump à frente dos EUA, o multilateralismo político já tinha enfrentado crises sucessivas, geralmente provocadas por ações unilaterais das grandes potências em suas zonas de influência respectivas. Com efeito, o processo de desrespeito às regras acordadas em São Francisco não é exclusivo do presente momento das relações internacionais, mas se desenvolve basicamente de modo contemporâneo ao próprio desenvolvimento das Nações Unidas, e tem como origem a violação dos princípios centrais do multilateralismo pelos próprios membros permanentes do seu Conselho de Segurança. 

O respeito à soberania dos Estados membros, a não interferência em seus assuntos internos, a não usurpação de territórios soberanos por agressões armadas unilaterais, tudo isso está consignado entre os princípios e valores da Carta das Nações Unidas, assim como, em diversos exemplos nacionais, em dispositivos constitucionais de Estados membros, como é o caso do Brasil, que já em sua primeira constituição republicana, de 1891, proibia a guerra de conquista logo no artigo 1º; o atual artigo 4º na Constituição de 1988 consolida os princípios fundamentais do Direito Internacional em cláusulas tratando das relações internacionais do país.

No entanto, cada um desses mesmos princípios, artigos centrais da Carta da ONU, foram sistematicamente violados por grandes e médias potências, cada vez que decisões nesses sentidos foram tomadas pelos seus dirigentes, de diferentes governos, democratas, socialistas, de esquerda ou de direita. 

Decisões do CSNU à parte – que, ao longo dos anos, concederam autorizações para missões de imposição da paz em casos específicos: guerra da Coreia, guerra civil no Congo belga, guerra do Golfo, contra a invasão do Kuwait, invasão do Afeganistão contra o governo talibã, depois dos ataques terroristas de 2001 –, o fato é que as grandes potências violaram, elas mesmas, os compromissos assumidos sob a Carta da ONU. 

Podemos listar aqui alguns exemplos: invasões, golpes e interferências patrocinadas: contra o governo do nacionalista do Irã, em 1953, simultaneamente a outro golpe contra o governo legítimo da Guatemala, pelos EUA; interferência e invasão na Alemanha oriental e na Hungria, por parte da União Soviética, em 1953 e 1956, por protestos contra os respectivos regimes comunistas; intervenção na península do Sinai em 1956, por ocasião da nacionalização, pelo Egito, do canal de Suez, por parte da França e do Reino Unido; intervenção dos Estados Unidos na guerra civil do Vietnã, a partir de 1964; invasão e derrocada do governo “comunista” da Tchecoslováquia pela URSS em 1968; invasão do Afeganistão pela mesma URSS em 1979; dezenas de golpes de Estado em muitos países da periferia pelas antigas potências coloniais, assim como pelos EUA, no decorrer de todo o primeiro itinerário da ONU e de suas agências setoriais. 

Esse padrão de desrespeito a regras centrais do sistema político multilateral, em desacordo com o Direito Internacional e com dispositivos fundamentais do Direito Humanitário, foram uma constante durante todo o decorrer da Guerra Fria e mais além. O breve intervalo, nos anos 1990, quando se pensava, com a implosão do socialismo, em combinar a globalização econômica em curso com a universalização dos direitos humanos, numa espécie de “nova ordem mundial” – como proclamada pelos presidentes George Bush (pai) e Boris Ieltsin, em 1992 – viu essa janela de oportunidade se fechar já a partir dos anos 2000, quando os ataques terroristas a Nova York e Washington alteraram não só a agenda de política externa dos EUA (em direção à “guerra ao terror”), como também as respectivas posturas internacionais das duas outras grandes potências, China e Rússia, descontentes com a atitude arrogante, unilateralista e sobranceira da principal potência ocidental. Antes disso, os Estados Unidos lideraram uma operação de “correção” de uma invasão unilateral – a do Iraque contra o Kuwait, em 1990, tendo obtido autorização do CSNU para liberar o reino invadido. Não foi o caso, contudo, da desastrosa invasão do Iraque, pelos Estados Unidos (e alguns países “aliados”, como o Reino Unido), em 2003, iniciando um desmantelamento da frágil “estabilidade” no Oriente Médio, cujas consequências se estenderam pelas décadas seguintes, até os dias atuais, praticamente.

De fato, os Estados Unidos repudiaram, quando necessitavam ou queriam, as diretivas da ONU, ou até se afastaram de organismos internacionais sob governos conservadores (como Reagan nos anos 1980 e Bush Jr, nos anos 2000). O principal desrespeito ocorreu, como já mencionado, pela invasão do Iraque de Saddam Hussein, em 2003, ao arrepio de decisão negativa do Conselho de Segurança, criando um desequilíbrio social e político no Oriente Médio que se prolongou durante décadas, estimulando o terrorismo fundamentalista e afetando gravemente a segurança regional. Guerras civis e tentativas de criação de um novo califado jogaram toda a região em terríveis turbulências, suscitando emigrações massivas que, em reação, despertaram os espíritos xenófobos e racistas nas democracias avançadas do Norte Atlântico, abrindo janelas para o progresso de partidos de extrema direita.

A China, de seu lado, após ser admitida na OMC, conheceu uma formidável expansão de seu comércio internacional, nem sempre atuando de acordo com todas as regras do sistema multilateral de comércio (sobretudo em subsídios e apoios às suas empresas privadas ou estatais, e no tocante à propriedade intelectual de companhias ocidentais investidoras na China). 

As ameaças mais importantes, porém, foram provenientes da nova postura assertiva, na verdade mais agressiva, do novo líder da Rússia, Vladimir Putin, decidido a reconstruir a importância militar mundial do país herdeiro do império soviético, demonstrando uma postura expansionista em relação aos países saídos de sua esfera geopolítica ou integrados à União Europeia ou à Otan. Suas aventuras “revisionistas” tiveram início pela invasão da Georgia, em 2008, a pretexto de proteção de minorias russófonas nas províncias setentrionais do país criado a partir do desmembramento da União Soviética, no início dos anos 1990. O mesmo ocorreu na Transnístria, região setentrional da Moldova e sob os mesmos pretextos.

A crise do multilateralismo foi, assim, ampliada por reações políticas regressivas em muitos países, agregando aos desafios da globalização transferidora de empregos e tecnologia para os novos países industriais, em especial na Ásia Pacífico. A crise financeira de 2008 e a pandemia a partir de 2020 exacerbaram reações protecionistas e securitárias nos países mais avançados, levando governos de direita a adotar agendas internas e externas num sentido contrário à convergência de políticas favoráveis aos direitos humanos, sustentabilidade e cooperação internacional. 

Os dois governos de Donald Trump nos EUA, em 2017-2020 e novamente a partir de 2025, representaram desafios relevantes aos princípios e valores da Carta da ONU, ao passo que o expansionismo russo de Putin mergulhou a Europa no pior conflito militar desde a Segunda Guerra Mundial, com a invasão e anexação ilegais da península ucraniana da Crimeia, em 2014, e a guerra de agressão a toda a Ucrânia, desde fevereiro de 2022. Sanções ocidentais contra a Rússia e a sua aliança com a China sob a liderança de Xi Jinping consolidaram um padrão quase bipolar de oposição geopolítica que já foi equiparado pelos analistas a uma “segunda Guerra Fria”, desta vez com implicações mais sérias para quaisquer regimes de solução de controvérsias, dada a inoperância virtual da OMC e do próprio CSNU. 

A situação coloca importantes desafios para potências médias e países excêntricos aos principais conflitos geopolíticos, como o próprio Brasil, cuja diplomacia, historicamente, sempre foi marcada por uma defesa do Direito Internacional, pela busca intransigente de seus interesses nacionais, focados basicamente no desenvolvimento econômico e social, com plena autonomia decisória em sua política externa e virtual imparcialidade nos conflitos entre grandes potências, que não digam respeito a ameaças à sua defesa e soberania nacionais. 

Essa imparcialidade com respeito às disputas geopolíticas que ultrapassem a esfera regional ou mesmo internacional de seus interesses nacionais, mas que não guardem conexão direta com os objetivos de plena inserção mundial em busca de seu desenvolvimento autônomo, pode, por vezes, ser afetada por vieses ideológicos ou partidários que desviem a política externa nacional de sua vocação ecumênica, pacífica e de cooperação em todos os azimutes do planeta. 

Tal pode ser o caso, atualmente, quando o atual governo faz sinalizações, que não partem de sua diplomacia profissional, em favor de um vago projeto de “nova ordem global multipolar” impulsionado pelas duas grandes potências autocráticas, em clara oposição à atual ordem global de nítidas características ocidentais. Não ajuda a preservação necessária da tradicional imparcialidade diplomática brasileira a postura da grande potência ocidental, sob o governo Trump 2, que também ataca, diminui e despreza o multilateralismo político e econômico e se opõe a instituições e mecanismos favoráveis à cooperação internacional. 

Em sua primeira administração (2017-2020), Donald Trump já tinha dado início ao desrespeito à cláusula de nação mais favorecida, assim como a todas as demais cláusulas do sistema multilateral, aos acordos contraídos bilateralmente ou no plano multilateral pelos Estados Unidos, a começar pelo Nafta – o acordo de livre comércio da América do Norte, envolvendo ainda o Canadá e o México –, atuando ainda de maneira extremamente agressiva contra a grande competidora comercial, a China, mas também contra quaisquer outros parceiros comerciais, entre eles o Brasil (afetado por sobretaxas abusivas em aço e alumínio, como dezenas de outros países). Naquela fase, as medidas mais agressivas de Trump foram parcialmente contidas por assessores menos submissos do que os que passaram a “assessorá-lo” no segundo mandato, iniciado em 2025: já em abril, ele rompia formalmente com o sistema multilateral de comércio, ao proclamar um “tarifaço” sem qualquer racionalidade implícita, a não ser uma suposta retaliação contra parceiros comerciais que exibiam superávits comerciais bilaterais com os EUA. 

Do desmantelamento comercial, Trump passou a secundar Vladimir Putin no desmantelamento do multilateralismo político, ao dar início a uma série completa de ameaças contra países soberanos, sugerindo ações unilaterais contra o Panamá, o Canadá, a Dinamarca, em sua província autônoma da Groenlândia, mas sobretudo contra a Venezuela bolivariana, que já tinha sido objeto de ameaças de invasão e de “mudança de regime” em seu primeiro mandato (com o apoio explícito, cabe lembrar, da patética diplomacia submissa do governo Bolsonaro, em 2019 e 2020). Neste caso, ele passou à ação em janeiro de 2026, invadindo em operação especial a Venezuela e sequestrando seu ditador-presidente, Nicolas Maduro, acusado de liderar um cartel de traficantes de drogas em direção dos Estados Unidos. Antes, no final de 2025, Trump já havia liberado um suposto “corolário” à Doutrina Monroe, afirmando claramente a hegemonia dos EUA sobre todo o hemisfério americano e sua disposição de se opor a uma suposta “dominação chinesa” ao sul do Rio Grande, e sobre todo o continente.

Supostamente encantado com o “sucesso” da operação venezuelana, Trump decidiu seguir o governo israelense de Netanyahu na tentativa de “mudar o regime” da república teocrática do Irã, acusada, segundo o presidente americano, de ameaçar os EUA com um “iminente ataque nuclear” (a despeito de que já ter anunciado, em junho de 2025, a “completa obliteração do programa nuclear dos aiatolás”). A guerra de Israel e dos Estados Unidos contra o Irã não resultou, como pretendiam, na “mudança de regime” do país persa, mas pode, paradoxalmente, provocar uma “mudança de regime” nos próprios EUA, contra o mandato de Trump, num eventual predomínio Democrata nas eleições de meio termo, em novembro de 2026. 

Independentemente do curso ulterior das guerras em curso, na Ucrânia, no Irã e em outras regiões, o mundo já ingressou em uma nova era de enfrentamentos latentes ou efetivos, que pode reviver conflitos passados, ou até guerras mais extensas, produtoras de grandes desastres humanitários, como já registrado décadas e séculos atrás. Tais guerras poderão, eventualmente, encontrar soluções políticas ou diplomáticas, em algum momento do futuro previsível, mas seus efeitos sobre o patrimônio material ou cultural, e o substrato humano dos países afetados pode estender-se por anos ou décadas. 

No plano do multilateralismo econômico, já duramente afetado pelas ações do presidente Trump, a reconfiguração das relações econômicas internacionais pode durar muito tempo para se exercer de modo efetivo, a partir de muitas conferências ministeriais e reuniões das lideranças mundiais – no âmbito do G20, do G7, da OCDE, da OMC e outras agências multilaterais ou organizações regionais, como o Brics, por exemplo –, mas seus efeitos atingiram gravemente os principais vetores da interdependência mundial, o que permite augurar um decréscimo da riqueza mundial acumulada nas últimas décadas de globalização inclusiva. 

O mundo pode estar ingressando num período de retrocessos nas principais conquistas obtidas desde a implosão do “modo socialista de produção” nos anos finais do século XX. O Brasil precisa refletir sobre suas interações com os principais atores das relações internacionais, econômicas e políticas, e talvez seguir as recomendações de estadistas do porte do primeiro-ministro do Canadá, Mark Carney, ou do presidente da Finlândia, Alexander Stubb, no sentido de reforçar os vínculos entre potências médias, como forma de se precaver contra o unilateralismo agressivo das grandes potências mundiais. O tema merece novos desenvolvimentos…

Tags:

Geopolítica 🞌 Governança global 🞌