Onde buscar o interesse nacional nos programas de governo? Nas mensagens presidenciais ao Congresso

Interesse nacional é uma expressão chamativa, mas pouco clara quanto ao que ela realmente representa do ponto de vista dos diferentes grupos, eventualmente partidos, que disputam o poder numa democracia. 

Nas ditaduras, o “interesse nacional” é o que deseja o ditador, ou o grupo que o sustenta no poder. Nas democracias, o interesse nacional varia conforme o tipo de oligarquia que conquista o poder em eleições razoavelmente legítimas (não nos enganemos: o poder sempre está com oligarquias, independentemente de eleições regulares ou de um processo revolucionário, quando uma nova oligarquia conquista o poder).

Uma maneira de identificar o que representa o interesse nacional em condições normais de governabilidade, num país mais ou menos organizado, consiste em seguir o teor das mensagens anualmente encaminhadas ao poder legislativo pelo chefe de Estado ou chefe de governo (no caso de regimes parlamentares, quando o chefe de Estado lê o que foi preparado pelo gabinete). Na mais longa democracia do mundo moderno, a britânica, o soberano real lê uma mensagem à legislatura que geralmente é preparada pelo gabinete, com alguns toques pessoais mais literários do que propriamente operacionais. No Brasil imperial, tínhamos as Falas do Trono anuais, minuciosamente recolhidas ao longo dos anos e hoje disponíveis em alguma publicação digital de uma das casas do Legislativo. Passemos…

Desde o golpe da República, ou melhor, desde o governo provisório de Deodoro, passando pela “ditadura” temporária de Floriano Peixoto, tivemos mensagens presidenciais enviadas regularmente ao Congresso, a cada abertura de sessões anuais da legislatura. Elas foram todas compiladas “religiosamente” (se ouso dizer) pelo então presidente da Câmara Marco Maciel, nos anos 1970, digitadas e publicadas, depois digitalmente, em grossos volumes, desde Deodoro da Fonseca, passando por Artur Bernardes, até chegar a Washington Luís, quando a série se interrompe com a Revolução de 1930 e o governo “provisório” (durou 4 anos, incluindo a revolução de São Paulo contrária a) de Getúlio Vargas. As mensagens foram retomadas em 1933, depois da curta guerra civil de 1932, e a primeira do “curto período de 15 anos” sob Vargas foi feita em 15 de novembro de 1933, quando da instalação da Assembleia Nacional Constituinte. 

A despeito da tradição instalada desde o início da República (que depois virou “velha” na historiografia) sempre houve uma tradição federalista – que foi o que levou o monarquista Rui Barbosa a virar republicano – e de governos representativos nos governos oligárquicos do Brasil, até 1937, quando se consuma o golpe do Estado Novo e se interrompe o federalismo e a própria representação parlamentar. A despeito de todo o ideário republicano propagandeado por Getúlio, seja no governo provisório, seja no constitucional, de 1934 a 1937, e muito menos depois, na ditadura quase fascista do Estado Novo, os grandes princípios federalistas das constituições de 1891 e de 1934 não foram observados meticulosamente nesses anos; é o mínimo que se poderia dizer sobre a década de 1930.

O “interesse nacional” era exatamente o que dizia o chefe do governo provisório até 1933, depois o presidente eleito pela Assembleia Constituinte em 1934 (para presidir eleições livres em 1938), finalmente o chefe absoluto do Estado, de 1937 a 1945, mais os seus auxiliares imediatos, entre eles os chefes militares que o mantiveram no poder nos primeiros anos e, depois, na ditadura personalista dos “anos de chumbo” (os primeiros, antes do AI-5 do regime militar de 1964). 

Havia, contudo, uma noção razoável do que seria o “interesse nacional”, num país que saía de uma agricultura atrasada para um esforço industrializador, num contexto de grandes desafios externos, evidenciados nos regimes fascistas militaristas e expansionistas daquela década (especialmente a Alemanha nazista e a Itália mussoliniana). Em algum momento, poderemos examinar o conceito e o conteúdo do “interesse nacional” nas quatro mensagens presidenciais que Vargas enviou ao parlamento entre 1933 e 1937.

Digamos que o Brasil tenha tido governos “normais” a partir da República de 1946, ainda que perturbados por várias crises políticas colocando em confronto o Congresso e o Executivo: em 1954 (que levou ao suicídio do Vargas “constitucional), em 1955 (quando da eleição contestada de JK), culminando com o impasse de 1961 (na renúncia de Jânio). 

Em todos esses governos tivemos mensagens presidenciais ao Congresso, de 1947 a 1964: quatro de Dutra (1947 a 1950), de Vargas (1951-54), uma de Café Filho (1955), cinco de Kubitscheck (1956-1960), uma de Jânio Quadros (1961) e três de João Goulart (1962-1964). Em todas elas, burocraticamente redigidas, a noção do “interesse nacional” perpassa, com grande sinceridade, todos os problemas e dificuldades que cada presidente apontava ao tomar posse ou ao iniciar um novo ano e um novo exercício orçamentário. Elas são altamente elucidativas sobre o “estado da nação” em cada um desses 17 anos de federação e de representação relativamente normais, ainda que sempre agitados por crises políticas (derivadas da oposição entre a maioria presidencial derivada do voto popular para o presidente e a representação proporcional consolidada num Congresso oligárquico). 

Compulsei um daqueles grossos volumes impressos nos anos da presidência Marco Maciel à frente da Câmara dos Deputados, as mensagens de 1947 a 1964, e saí com a impressão de que o “interesse nacional” estava razoavelmente bem expresso e explicado em cada uma delas, o que não quer dizer que ele tenha sido traduzido em programas de governo compatíveis com os diagnósticos feitos a cada ano, e com as intenções e desejos expressos pelos chefes do Executivo e declarados aos líderes parlamentares, numa República que contava com três grandes partidos majoritários – PSD, PTB e UDN –, mais uma miríade crescente de pequenos partidos trabalhistas, democratas cristãos e até um que era resíduo do “integralismo” da década de 1930. A instabilidade política era frequente, mas as mensagens deixavam transparecer um ambiente de calma e de perfeito entendimento entre os poderes.

Li com maior atenção a parte relativa aos “assuntos internacionais”, ou de “relações exteriores”, e seus principais problemas, tal como expostos didaticamente, burocraticamente, delicadamente, pelos “barões” da diplomacia profissional desses anos, com alguma intervenção circunstancial do chanceler em cada ocasião, que eram parlamentares (João Neves da Fontoura, por exemplo), magistrados (Vicente Rao), políticos consagrados (Macedo Soares, que já tinha sido ministro de Vargas em 1936, mas voltou para servir Kubitschek), ou líderes empresariais (como Horácio Lafer, já ministro da Fazenda, antes de ser chamado ao final do governo JK). Jânio teve um excelente político constitucionalista e “diplomata de nascença”, Afonso Arinos de Melo Franco, que infelizmente ficou seis meses em seu governo e depois mais dois num dos primeiros gabinetes parlamentaristas do governo Goulart. 

O conturbado governo Goulart também teve um brilhante chanceler, San Tiago Dantas, vetado pelo Congresso para ser chefe de governo, mas depois ministro da Fazenda no governo presidencialista de Jango. Morreu logo depois do golpe de 1964, com o que o Brasil perdeu uma das grandes personalidades políticas que o teriam ajudado a escapar da polarização que infernizou o Brasil desde os anos 1930: varguismo e os seus opositores, depois substituídos pelos adesistas e os contrários à ditadura militar, finalmente representados em polarizações ainda mais nefastas nas últimas décadas, e que perduram até hoje. 

Em todas as 17 mensagens presidenciais dos anos 1947-1964, o interesse nacional consistiu numa espécie de conciliação entre a maioria popular presidencial e a maioria oligárquica do Congresso, depois substituída pela vontade predominante nas Forças Armadas (em primeiro lugar o Exército), com sua orientação bismarckiana von Oben, ou pelo alto, de 1964 até 1985, quando se realiza a transição negociada a um governo civil. A partir de 1986, Sarney, e os demais presidentes, enviam mensagens ao Congresso, nas quais está expresso o chamado “interesse nacional”, sempre desejado, nem sempre realizado. 

Pretendo examinar, na continuidade desta série, os grandes elementos dos diversos “interesses nacionais” expressos nas mensagens presidenciais ao Congresso Nacional de 1947 a 1964, com especial atenção para os temas de relações internacionais, de política externa e de diplomacia do Brasil, que são os que me interessam mais particularmente. Existe, se ouso adiantar, uma não surpreendente similaridade entre os problemas detectados – déficit público, inflação, grandes planos de desenvolvimento, dificuldades externas de dívida, investimentos estrangeiros, dependência do grande líder hemisférico – e as grandes ambições na agenda internacional: o desejo de preservar a autonomia decisória na política externa, o de contribuir para um ambiente de paz e de segurança segundo os grandes princípios do direito internacional, a necessidade de cooperação bilateral, regional e multilateral em favor do desenvolvimento nacional e a imparcialidade em face dos conflitos interimperiais. 

Esses objetivos constituíam o nosso interesse nacional, e eles foram seguidos, pelo menos no papel, também a partir de 1985. Sua realização prática é o que parcialmente nos faltou, o que veremos com maior grau de detalhe no seguimento desta série. 

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