PEC 18 e a visão sistêmica de segurança pública – As oportunidades para o estabelecimento de uma Política Nacional de Segurança

No dia 2 de setembro, a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado aprovou o voto do relator acerca da Proposta de Emenda à Constituição nº 18, conhecida como PEC da segurança. O texto aprovado pelo Senado é basicamente aquele já aprovado pela Câmara dos Deputados – a exceção da supressão de um dispositivo referente a bets.

Em sua versão final, sob relatoria do Deputado Mendonça Filho, o texto da PEC aprovado na Câmara é substancialmente maior do que aquele enviado pela Presidência da República. Em termos concretos, houve uma ampliação de mais de 200% da versão elaborada pelo Executivo. 

Não obstante a existência de certos pontos polêmicos, no geral, houve diversos avanços relevantes, os quais podem, inclusive, abrir espaço para uma visão mais sistêmica da segurança do Estado da sociedade brasileiros. De forma objetiva, o ponto mais claro dessa visão sistêmica foi a incorporação substantiva do Sistema Único de Segurança pública (SUSP). Diferentemente da versão enviada pelo Poder Executivo, que apenas mencionava o Sistema, o texto redigido na Câmara trouxe diversas políticas e diretrizes que deverão nortear o sistema. 

Dito isso, o espírito sistêmico da PEC não está restrito apenas ao SUSP. Na verdade, pode-se até inferir que o SUSP é uma decorrência de um princípio norteador maior trazido pela PEC: o da atuação em regime de cooperação federativa, inserido na nova redação do art. 144. O referido regime tende a ser a liga necessária para uma nova proposta acerca da segurança pública, a qual deverá ser, ao mesmo tempo, conduzida de modo descentralizado e integrado pelos órgãos públicos de todos os entes federativos – termos igualmente inseridos no novel art. 144. 

Não obstante o regime de cooperação federativa ser maior do que o SUSP, as diretrizes estabelecidas na PEC 18 para guiar o SUSP servem de arcabouço para interpretar o que tal regime significa: a) um regime pautado, em boa medida, em atuações por forças-tarefas intergovernamentais ou interinstitucionais (art. 144-A, I), b) que garanta o estabelecimento de um sistema interoperável entre os órgãos de segurança pública dos diferentes entes federativos (art. 144-A, II), c) que esse sistema garanta o compartilhamento de informações entre os referidos órgãos (art. 144-A, III) e d) que atuação articulada dos órgãos envolva também a produção e intercâmbio de provas (art. 144-A, IV). 

Uma leitura estrutural do regime nos leva a inferir que as mencionadas diretrizes do SUSPS traduzem uma necessidade clara da sociedade e do Estado brasileiro de se pensar questões que envolvem segurança pública de um modo verdadeiramente sistêmico: em um contexto de articulação mais abrangente entre, sobretudo, as políticas públicas de segurança pública, inteligência de Estado e defesa nacional.

Esse espírito sistêmico e interagências é materializado em uma preocupação vital da sociedade e dos órgãos estatais quando se fala de segurança pública hoje no Brasil: o enfrentamento do crime organizado. De fato, o enfrentamento dessas organizações criminosas demonstra ser um claro elemento de coesão para o novo sistema de segurança pública previstos pela PEC 18. 

Nesse sentido, a variedade de dispositivos constitucionais introduzidos ou alargados não deixam dúvidas sobre esse direcionamento: a PEC altera o art. 5º para prever tratamento mais rigoroso para líderes e membros de facções criminosas (art. 5º, XLVI-A, PEC 18), transcreve esse enfrentamento para exemplificar a atuação da Polícia Federal (art. 144, § 1º da PEC 18), prevê regime especial de proteção a agentes públicos que estejam “envolvidos no enfrentamento a organizações criminosas” (art. 144-A, § 2º, “c”, PEC 18) e, sobretudo, estabelece como um dever de todos os órgãos de segurança pública “prevenir e reprimir as infrações praticadas por organizações criminosas de qualquer natureza, milícias privadas”.

A previsibilidade de maior integração entre os órgãos desse setor, sobretudo para lidar com organizações criminosas, é uma necessidade premente e incontornável no cenário atual que o Brasil se encontra. É impraticável se ter políticas públicas eficientes para equacionar esse desavio sem essa estruturação articulada entre os vários órgãos dos diversos níveis federativos que podem contribuir para o enfrentamento da questão. Nesse sentido, Emenda proposta demonstra uma maturidade necessária e bem-vinda.

Dito isso, para lidar com desafios de segurança pública, no geral, e com o combate ao crime organizado, em particular, a articulação vislumbrada não pode se restringir apenas aos órgãos de segurança pública per se. Precisa ir além, já que boa parte dos problemas envolvendo são interrelacionados e multifacetados. Questões como proteção integrada de fronteiras, prevenção e enfrentamento à lavagem de dinheiro e à corrupção, fortalecimento do sistema penal, valorização da atividade de inteligência e protocolos claros e seguros para a troca de dados e informações são passos necessários nessa direção. 

Por causa disso, na esteira da nova Emenda – que encontra-se em vias de ser aprovada – é essencial também se pensar em uma estruturação política, de nível macro, que consiga orientar a integração não só dos órgãos de segurança pública, mas também dos demais setores do Estado correlatos e fundamentais para lidar com os vários riscos e ameaças enfrentados pelo Brasil. Em outras palavras, para além de um Sistema Único é preciso, na esteira da PEC 18 – e para uma efetivação ótima dos seus dispositivos – não apenas aprimorar a Política Nacional de Segurança Pública, mas também se pensar em uma Política Nacional de Segurança.

Segundo o Geneva Centre for Security Sector Governance (DCAF), “políticas nacionais de segurança são documentos de alto nível (high-level) que estabelecem uma ampla gama de prioridades e valores que orientam a prestação, gestão e supervisão da segurança pelo Estado”. Trata-se, portanto, de uma política guarda-chuva que busca articular as diversas políticas públicas que importam para a segurança, seja ela interna ou externa, de um Estado e de sua população.

No Brasil, observa-se ainda uma série de dificuldades no que se refere à articulação de iniciativas e de prioridades entre as diversas políticas públicas voltadas para segurança e defesa nacionais, como a Política Nacional de Defesa (PND), a Política Nacional de Inteligência (PNI), a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS), a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), entre outras. Quando se olha especificamente para a visão sistêmica promovida pela PEC para o enfrentamento ao crime organizado, a articulação entre tais políticas se torna fundamental e uma Política Nacional de Segurança seria o guarda-chuva normativo fundamental para esse intento.

Mais do que isso, para além da criminalidade organizada, o estabelecimento de uma Política Nacional de Segurança seria essencial para desenvolver uma ação articulada em diversas outras áreas: espionagem, ataques cibernéticos, sabotagem, epidemias, crises humanitárias, grandes desastres, crises militares, entre outros exemplos, demandam cada vez mais respostas coordenadas e interagências entre defesa nacional, inteligência, segurança pública, defesa civil, meio ambiente etc.

Nas últimas décadas, diversos países elaboraram ou atualizaram esse tipo de política pública: EUA, Reino Unido, França, Espanha, Alemanha, Finlândia, Japão, Nigéria, Nova Zelândia, Suécia e Suíça estão entre os principais. Sinteticamente, esse documento estabelece um entendimento nacional sobre as ameaças, riscos e vulnerabilidades no contexto de segurança, bem como prioridades, valores e princípios que orientam a provisão, gestão e supervisão da segurança da sociedade e do Estado. 

A não existência de uma Política Nacional de Segurança no Brasil tem implicações diretas no enfrentamento do crime organizado e outras políticas que dependem da atuação de órgãos de segurança interna e externa. Isso porque as políticas públicas voltadas para defesa nacional, inteligência de Estado e segurança pública são formuladas, implementadas, monitoradas e avaliadas em diferentes níveis de governo, com distintos trâmites burocráticos e recebendo priorizações orçamentárias variadas ao longo do tempo, sem interlocuções com outros setores, órgãos e entidades correlatos (ex. crimes ambientais e crimes tributários), o que dificulta substancialmente a otimização e eficiência no uso dos recursos públicos. 

Importa mencionar que o estabelecimento de uma Política Nacional de Segurança, por si só, não solucionaria um problema público tão complexo como o crime organizado transnacional do nosso país e do nosso entorno geográfico. Dito isso, tal política guarda-chuva, se efetivamente estruturada, seria um passo importante em direção uma melhor coordenação e otimização dos recursos públicos, processo essencial para esse enfrentamento.

Nesse sentido, como toda articulação pública começa com os primeiros passos, a ação inicial que se deve ter agora é trazer para o debate nacional a relevância de se estabelecer tal política, por meio de um diálogo amplo e democrático com setores dos diversos Poderes, dos órgãos de segurança e defesa, bem como da academia. A promoção desse debate é essencial não só para que se tenha clareza da necessidade de tal política, como também para que se busque a superação de estigmas associado ao termo “segurança nacional”, herdado de regimes anteriores. O Brasil necessita que olhemos para frente, sob pena de ficarmos para trás.

As ideias, pontos de vista e opiniões deste texto são de natureza exclusivamente acadêmica e expressam o pensamento de seus autores, não representando necessariamente posições oficiais de qualquer órgão ou entidade do governo brasileiro.

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