Vulnerabilidade e jogo de dois níveis – O que o tarifaço dos EUA ao Brasil ensina sobre diplomacia e poder

A imposição do chamado tarifaço pelo presidente estadunidense Donald Trump contra o Brasil – uma sobretaxa que chegou a 50% sobre parte das exportações brasileiras, combinando tarifa geral de 10% com adicional de 40% – expôs de forma contundente a intersecção entre economia e política na diplomacia contemporânea. Mais do que um episódio isolado de protecionismo, tratou-se de uma manobra típica da geoeconomia, na qual instrumentos comerciais passam a servir objetivos políticos e de segurança (Pereira, 2025).

Embora embalada por justificativas formais de “segurança nacional” amparadas na Seção 232 e no Ato de Poder Econômico de Emergência Internacional (IEEPA), a estratégia de Trump tinha um alvo político muito claro: pressionar o governo brasileiro em função de decisões internas, como o julgamento do STF envolvendo Bolsonaro e debates sobre regulação de Big Techs (Pereira, 2025). Não se tratava, portanto, de um desequilíbrio comercial, mas de uma instrumentalização explícita das tarifas para produzir custos políticos, um movimento raro, e em certa medida inédito, na relação bilateral.

O tarifaço gerou forte desconforto na diplomacia brasileira. O Itamaraty viu-se diante de uma realidade em que o comércio exterior se transformava em arma de disputa política. A medida representou, na prática, uma afronta à soberania nacional, na medida em que punições tarifárias eram vinculadas a posicionamentos institucionais domésticos, algo incomum nas relações com os EUA.

A reação brasileira, contudo, não foi unidimensional. Pelo contrário, ativou uma coalizão diversificada – Ministério da Fazenda, Itamaraty, setor privado, Vice-Presidência, Presidência, Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços – que acionou múltiplos canais para pressionar Washington, ao mesmo tempo em que buscou amortecer os efeitos internos do tarifaço com políticas públicas como o Plano Brasil Soberano (Brasil, 2025).

Essa dinâmica interna permite compreender o episódio à luz do jogo de dois níveis proposto por Robert Putnam (1988). De um lado, no Nível I, o governo brasileiro negociava com os EUA, buscando flexibilizar tarifas e recuperar o diálogo político. De outro, no Nível II, precisava construir apoio e coerência entre múltiplos atores domésticos, inclusive setores produtivos fortemente afetados. A capacidade de Lula em expandir seu win-set – isto é, o conjunto de acordos aceitáveis internamente – foi crucial para tornar possível a negociação com Trump e evitar que a crise escalasse.

Contrariando temores iniciais, o tarifaço não provocou uma crise profunda nas exportações brasileiras. O impacto estimado de 0,2 p.p. no PIB até o final de 2026 é modesto, ainda que com fortes efeitos setoriais (Reuters, 2025). Houve queda expressiva de 25% nas exportações para os EUA em três meses, mas o comércio total brasileiro cresceu graças ao “desvio de comércio” para a China e outros parceiros, interessados em ampliar compras de carne bovina e outros produtos (CNN Brasil, 2025a).

O episódio evidenciou, porém, um problema estrutural: a dependência brasileira de nichos específicos, como carne e café. Ao mesmo tempo, reforçou a necessidade de diversificar mercados e a estrutura produtiva.

Não é coincidência que a resposta de Lula tenha revisitado a lógica da “autonomia pela diversificação” (Vigevani; Cepaluni, 2005), marca de seus governos anteriores. Desde 2023, o governo buscou reduzir vulnerabilidades e abrir alternativas comerciais por meio de missões empresariais e aproximação com México, Índia, China e outros parceiros. Trata-se, novamente, de uma estratégia típica do jogo de dois níveis: ampliar opções externas para fortalecer a posição interna do governo diante de pressões domésticas.

E funcionou. Após meses de negociações – formais e informais –, Trump assinou, em novembro, uma ordem executiva removendo a sobretaxa de 40% sobre parte significativa das exportações agrícolas brasileiras. Publicamente, justificou a decisão pela necessidade de conter a inflação de alimentos nos EUA (CNN Brasil, 2025b). Politicamente, reconheceu o custo estratégico de manter o Brasil sob pressão.

A conversa telefônica entre Lula e Trump em 2 de dezembro marcou um gesto concreto de reaproximação. Lula aproveitou para solicitar a suspensão das sanções contra autoridades brasileiras e pedir revisão das tarifas remanescentes. Foi além: propôs cooperação bilateral no combate ao crime organizado, abrangendo redes transnacionais que atuam nos dois países (Capelli, 2025).

Esse movimento é revelador. Ao articular segurança e comércio, Lula tenta reconfigurar o tabuleiro do jogo, oferecendo aos EUA algo politicamente relevante no contexto de tensões no Caribe, especialmente diante da postura mais dura de Trump frente à Venezuela e ao narcotráfico. Ao ampliar o escopo da agenda bilateral, o governo brasileiro não apenas cria áreas de cooperação, como também constrói amortecedores contra futuros episódios de unilateralismo norte-americano.

O que o episódio revela, então? O tarifaço é mais do que um caso de política tarifária. Ele ilumina: o uso da geoeconomia como linguagem dominante na ação internacional; a crescente permeabilidade entre política doméstica e política externa, evidenciada no jogo de dois níveis que estruturou a resposta brasileira; a importância da diversificação geoeconômica, não por ideologia, mas por necessidade estratégica; a resiliência da diplomacia brasileira, capaz de transitar entre firmeza e negociação em um cenário de assimetria de poder.

No fim das contas, o episódio mostrou que a vulnerabilidade existe, mas que ela pode ser administrada, reduzida e até convertida em oportunidade. O sucesso parcial das negociações com Trump não se deveu a improviso, mas à combinação entre coordenação interna, diversificação externa e leitura competente das pressões políticas no tabuleiro internacional.

Em tempos de geoeconomia e imprevisibilidade, o Brasil deu uma demonstração de que, mesmo diante de potências maiores, saber jogar nos dois níveis é uma das habilidades mais valiosas na política externa.

Referências: 

BRASIL. Plano Brasil Soberano para proteger exportadores e trabalhadores de sobretaxas dos EUA. Brasília: Presidência da República, 2025. Disponível em: https://www.gov.br/planalto/pt-br/acompanhe-o-planalto/noticias/2025/08/governo-lanca-plano-brasil-soberano-para-proteger-exportadores-e-trabalhadores-de-sobretaxas-dos-eua/apresentacao_brasil_soberano.pdf. Acesso em: 08 dez. 2025.

CAPPELLI, Paulo. O que Lula e Trump conversaram durante ligação. Metrópoles, 03 dez. 2025. Disponível em: https://www.metropoles.com/colunas/paulo-cappelli. Acesso em: 08 dez. 2025. 

CNN Brasil. Tarifaço de Trump reduz exportações aos EUA em 25%; China absorve parte. CNN Brasil, 09 nov. 2025a. Disponível em: https://www.cnnbrasil.com.br/economia/macroeconomia/tarifaco-de-trump-reduz-exportacoes-aos-eua-em-25-china-absorve-parte. Acesso em: 08 dez. 2025.

CNN Brasil. Entenda decisão que coloca fim ao tarifaço dos EUA a produtos brasileiros. CNN Brasil, 21 nov. 2025b. https://www.cnnbrasil.com.br/economia/macroeconomia/entenda-decisao-que-coloca-fim-ao-tarifaco-dos-eua-a-produtos-brasileiros. Acesso em: 08 dez. 2025.

PEREIRA, Lia Valls Baker. Efeito Trump no comércio mundial e o caso do Brasil. Revista Conjuntura Econômica, FGV, nov. 2025. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/rce/article/view/94783. Acesso em: 12 dez. 2025.

PUTNAM, Robert. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games. International Organization, v. 43, n 3, 1988, p. 427–460.

REUTERS. Fazenda vê impacto negativo “modesto” de 0,2 p.p. no PIB até 2026 com tarifaço dos EUA. 11 set. 2025. Disponível em:  https://www.reuters.com/world/TCMJKHVON5JNTOC2ECUGKMYOZY-2025-09-11/. Acesso em: 08 dez. 2025.

VIGEVANI, Tullo; CEPALUNI, Gabriel. A política externa de Lula da Silva: a estratégia da autonomia pela diversificação. Revista Brasileira de Política Internacional, v. 48, n. 2, p. 24–59, 2005.

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