Democracia em declínio – Executivo fraco, Legislativo forte, Judiciário politizado

A chave populista: Executivo forte, crise econômica e instabilidade política 

A história demonstra que muitas democracias na América Latina fracassam quando o governante estabelece canal de comunicação direto com as massas – a chave do populismo. Esse modelo fragiliza as instituições representativas e desfaz o equilíbrio entre os Três Poderes. Prevalece, então, um Executivo onipotente legitimado pelo voto popular, um Legislativo a ele submisso e um Judiciário politizado. 

O Brasil já seguiu essa trajetória. Mas hoje está vivendo um processo diferente – e até oposto – de desgaste da democracia. 

No nosso caso, um Executivo fraco abre caminho para um Congresso poderoso – via controle do orçamento – que subjuga a Corte Suprema com ameaça de impeachment de alguns de seus membros. Essa nova modalidade de desgaste da democracia cria um Legislativo disfuncional – no sentido de impedir políticas públicas efetivas. 

Quando prevalece a chave populista – hipertrofia do Executivo – a tendência a médio prazo é caos econômico, instabilidade política e aquilo que Tocqueville chamou de tirania da maioria. Na nossa história política, essa tirania se estabelecia por meio da força e, no final da linha, surgia uma democracia tutelada pelos militares, mas com diferentes roupagens.

Saída para as crises – Democracia tutelada pelos militares.

Uma primeira roupagem foi o golpe militar que sepultou a monarquia, proclamou a República (1889), e o povo assistiu “bestializado”, na conhecida expressão de Aristides Lobo. Foi seguido por diversas intervenções militares: a República da Espada (1889-1894); o Movimento Tenentista de 1922; a Revolução de 30 – o ponto de inflexão necessário “para que a presença do povo se fizesse sentir”, nas palavras do mestre José Murilo de Carvalho. 

Outros episódios de nossa história deram continuidade a essa democracia tutelada pelos militares. No total podem ser contabilizados, na República dez Golpes Militares, incluindo tentativas: o golpe do Estado Novo de 1937, o ultimatum dos militares a Vargas em 1945; o suicídio de Getúlio –  adiou por dez anos um golpe militar latente, que só surgiria em 1964; o Golpe Preventivo do Marechal Lott, que garantiu a posse de Juscelino Kubitschek, em 1956, e a derrota de duas revoltas da Aeronáutica (Jacareacanga e Aragarças); a instalação do regime parlamentarista, que assegurou a posse de João Goulart, tendo Tancredo Neves como Primeiro Ministro, em 1961; e o Golpe Militar de 1964, que inaugurou vinte e um anos de regime autoritário. 

Da transição civilizada (FHC-Lula) à transição polarizada (Bolsonaro). 

Depois de duas décadas de regime militar, surgiu a luz da redemocratização, embora acompanhada de sucessivas crises econômicas e instabilidade política, refletidas em dois impeachments de presidentes no curto espaço de vinte e quatro anos. O Plano Real de Fernando Henrique e as políticas sociais do primeiro mandato de Lula, respectivamente, colocaram economia e política nos trilhos, o que criou as condições necessárias para um embate político virtuoso entre PT e PSDB. 

Esse padrão configurou o presidencialismo de coalizão e teve seu ponto de inflexão no segundo governo Dilma. A presidente perdeu a capacidade de coordenar a coalizão, em consequência da recessão, da baixa popularidade e da conturbada relação com o Congresso, que culminou em seu impeachment. Temer consegue formar uma coalizão parlamentar, mas já dependente de apoio do Congresso. 

Dilma II marca, assim, o declínio da hegemonia PT x PSDB na política brasileira. Ambos os partidos, até então autodefinidos como expressões da social-democracia, começam a ter comportamento político distinto. O gasto público descontrolado e a política monetária leniente do governo Dilma acentuam sua vocação pelo nacional desenvolvimentismo estatizante. 

Com os distúrbios de 2013 e o impeachment da presidente em 2016, o jogo político caminha no sentido da polaridade. O PT se consolida como partido orgânico de esquerda e o PSDB vai na direção de um liberalismo  próximo da direita e perde relevância.  

A onda antissistema trouxe, no seu bojo, o ovo da serpente do bolsonarismo antidemocrático e sem quadros – preenchidos por mais de seis mil militares em função civil.  Bolsonaro tentou governar sem uma coalizão tradicional, mas se aproximou do Centrão, e o Congresso, ao controlar o orçamento, passou ter grande peso na política e na economia.

Congresso hegemônico e Corte Suprema politizada

Bolsonaro, sob ameaça de impeachment, transferiu grande parcela de poder ao Congresso. Lula vitorioso eleitoralmente, mas sem maioria, não foi capaz de contrarrestar aquela tendência. Se Bolsonaro foi submisso ao Congresso, Lula foi um refém inconformado.  

A derrota eleitoral de Bolsonaro deixou clara a existência de uma trama golpista destinada a romper a ordem institucional, e abriu espaço para o protagonismo político do Supremo Tribunal Federal (STF). A rebelião de 8 de janeiro de 2003 exigiu medidas fortes do STF, o que contribuiu para sua projeção política como baluarte da democracia. 

Nesse contexto, a polaridade Lula x Bolsonaro ganhou novo ator, ao incorporar uma Corte Suprema próxima de Lula e distante tanto de Bolsonaro, como da maioria do Congresso (Centrão). O excessivo envolvimento do Supremo no jogo político e a prática de ilícitos por parte de dois ministros fragilizaram a credibilidade da instituição, que poderá ter alguns de seus membros objeto de impeachment pelo Senado.

A volta de Lula em 2023 não materializou a sonhada união nacional entre um petismo estatizante e um liberalismo democrático com responsabilidade fiscal. Os liberais, importantes na eleição, foram marginalizados.  Lula se afastou de seu virtuoso primeiro mandato, se aproximou do vicioso modelo Dilma, tanto no jogo político (exclusão dos liberais), como na gestão da economia (salto no endividamento público e aumento de dez pontos na relação dívida/PIB, atualmente superior a 80%).

Hoje o sistema político – com aparente regularidade no funcionamento das instituições – vive profunda disfuncionalidade no Legislativo. Esse padrão fica agravado pelo poder assumido pelo Congresso – por meio de distorções no orçamento, de emendas parlamentares e do fundo partidário. Isso fragilizou o Executivo, que buscou – e encontrou – respaldo numa Corte Suprema politizada e potencialmente refém de impeachment por parte do Congresso. 

O diagnóstico de um Legislativo hegemônico está ancorado em indicadores a seguir citados. 

No plano político, o Centrão – bastião do modelo Executivo fraco com Congresso forte – detém 46% das cadeiras, e declarou recentemente neutralidade na disputa eleitoral. Ou seja, não importa o próximo presidente, o que vale mesmo é a hegemonia no Legislativo. E essa deverá manter-se, segundo alguns indicadores. Nas eleições para prefeito e vereador de 2024, 81% dos incumbentes foram reeleitos. No próximo pleito de outubro de 2026, os candidatos à reeleição como deputado federal representam 87% do total.

Na esfera econômica, o Congresso, que em 2015 controlava apenas 2% das despesas discricionárias do orçamento federal, hoje controla 25% – um aumento de mais de dez vezes.  Numa comparação internacional, as emendas parlamentares em países desenvolvidos – EUA, França, Itália, Espanha – representam apenas 1% das despesas discricionárias, enquanto no Brasil são 25 vezes maiores, além de indexadas ao crescimento da receita. 

Conclusão

O país está muito distante do equilíbrio entre os Três Poderes vigente em outros momentos de nossa história, como na sequência FHC-Lula do primeiro mandato. Ao contrário, prevalece hoje um Legislativo forte, disfuncional – dominado pelo Centrão – que dita os rumos da política, independente do presidente de turno. O Executivo, fragilizado por um orçamento diminuído em consequência de emendas parlamentares gigantes, busca apoio do Supremo, que atua mais como tribunal penal e agente político do que como Corte Constitucional.

Como poderá evoluir esse quadro de conflitos institucionais?

Eventual superação desses conflitos teria que começar no Congresso. Mas suas mudanças demoram muito, podendo ocorrer apenas entre oito e dezesseis anos, segundo Fernando Henrique, conforme citado por Sergio Abranches em recente entrevista.  É mais fácil mudar um presidente da república do que 513 deputados e 81 senadores.

Alguma possibilidade de transformação poderá vir do Executivo. O próprio Sérgio Abranches argumenta que estamos frente ao fim do ciclo do lulismo – será sua última disputa eleitoral; e também do bolsonarismo – os filhos não têm a força do pai. 

Essa visão se baseia na síndrome do cansaço, na fadiga da população em relação a Lula, o que reflete também a semântica rígida da esquerda e a longa exposição política do líder. No campo oposicionista, Flávio Bolsonaro, destituído de iniciativa e perfil próprio, tem a debilidade inerente à condição de não ser mais que uma projeção do pai. Esse duplo fim de ciclo desafia Lula, que não tem sucessor até agora, e mais ainda o bolsonarismo, pela dificuldade óbvia de se encontrar um conservador democrata. 

Outra fonte de mudança são os escândalos. Esses certamente afetarão o pleito presidencial, como já vem ocorrendo. Flávio, pelo vídeo em que pede dinheiro ao “irmão” Vorcaro. Lula, pelo envolvimento do filho Lulinha e do Chefe de Gabinete Marcola, em corrupção no INSS.

A sucessão de escândalos é também uma poderosa fonte de pressão sobre o Legislativo, agravada pela politização da Corte Suprema. Essa se transformou em atuante personagem político, visível nas iniciativas de autopreservação, por parte de ministros do Supremo ameaçados de impeachment. De qualquer forma, a histórica resiliência do Congresso parece superior às denúncias, às revelações e até mesmo às condenações.  

Finalmente, eventual mudança no quadro atual de desequilíbrio entre os Três Poderes poderá advir da economia. É dominante entre economistas e analistas políticos a percepção de que o próximo governo – independente da coloração ideológica – precisará fazer fortes ajustes na economia. Seria preferível que o governo se antecipasse e promovesse reformas antes de consumada uma grave crise econômica, como a que levou ao impeachment de Dilma. Entretanto, nem Lula nem Flávio Bolsonaro parecem capazes de honrar compromisso com as reformas necessárias. O primeiro, pela visão de que o gasto público é o grande motor da economia. O segundo, pela falta de quadros competentes e pela convicção de que basta privatizar para crescer. Assim, o risco de crise econômica não é desprezível, com graves consequências sobre o funcionamento dos Três Poderes.

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