28 junho 2023

Fernanda Nanci Gonçalves: O agronegócio, o meio ambiente e a política externa brasileira na encruzilhada

Pensadas como um jogo entre a política doméstica e as relações exteriores, as negociações internacionais brasileiras enfrentam um dilema entre o crescimento do poder do agronegócio e a ampliação da agenda ambiental. Para professora, entraves no acordo entre o Mercosul e a União Europeia são exemplo do nó enfrentado pelo país e da complexidade de alcançar um equilíbrio cada vez mais difícil

Pensadas como um jogo entre a política doméstica e as relações exteriores, as negociações internacionais brasileiras enfrentam um dilema entre o crescimento do poder do agronegócio e a ampliação da agenda ambiental. Para professora, entraves no acordo entre o Mercosul e a União Europeia são exemplo do nó enfrentado pelo país e da complexidade de alcançar um equilíbrio cada vez mais difícil

O presidente Luiz Inácio Lula da Silva discursa sobre meio ambiente no evento Power Our Planet, em
Paris (Foto: Ricardo Stuckert/PR)

Por Fernanda Nanci Gonçalves*

Em 1988, Robert Putnam publicou o artigo Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of the Two-Level Games, em que defendeu a ideia de que a política doméstica e as relações internacionais estão sempre entrelaçadas. Buscando propor uma estrutura conceitual para entender como a diplomacia e a política doméstica interagem, Putnam desenvolveu a abordagem dos Jogos de Dois Níveis, que explica como as interações de fatores domésticos e internacionais ocorrem simultaneamente, afetando a formulação da política externa dos Estados. Para tanto, enfatiza o papel das preferências, coalizões e instituições domésticas, as estratégias, táticas e os interesses dos negociadores.

A ideia principal do autor é que as negociações internacionais podem ser concebidas como um jogo de dois níveis. No nível nacional, os grupos domésticos perseguem seus interesses, pressionando o governo a adotar políticas favoráveis a seus grupos, e os políticos buscam o poder constituindo coalizões com esses atores. No nível internacional, os governos buscam maximizar suas próprias habilidades de satisfazer as pressões domésticas, enquanto minimizam as consequências adversas das ações externas de outros governos. Nos Jogos de Dois Níveis a credibilidade de um compromisso oficial é essencial para garantir a reputação do país. Para tanto, o governo deve se mostrar capaz de garantir apoio doméstico e promover a aprovação de acordos internacionais no nível interno.

Apesar dessa abordagem teórica não ser uma novidade no campo das relações internacionais, em especial da subárea de Análise de Política Externa (APE), retomá-la para tratar do tema do agronegócio e do meio ambiente na agenda brasileira doméstica – e seus efeitos sobre a política exterior – é muito pertinente no atual cenário.

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Não restam dúvidas da importância do setor do agronegócio no país. De acordo com dados do Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada (CEPEA, 2021), entre 1996 e 2020, o PIB do agronegócio (somados insumos, agropecuária, indústria e serviços) variou entre 34,8% e 18,7% do PIB brasileiro, representando, em média, 25% do PIB nacional. No ano de 2020, mesmo com os impactos da pandemia de Covid-19, o agronegócio registrou 26,6% do PIB, valor correspondente a R$ 1,98 trilhão, sendo 18,5% ocupado pelo ramo agrícola e 8,1% pelo ramo pecuário.

No que tange ao comércio exterior, há uma forte contribuição do agronegócio para o desempenho da economia nacional e para a geração de superávits na Balança Comercial, uma vez que o resultado do comércio do agronegócio tem superado o déficit de outros setores da economia brasileira. Segundo dados da CNA (2021), o Brasil expandiu consideravelmente nas últimas duas décadas seus destinos e sua pauta exportadora, se tornando o maior exportador de açúcar, café, suco de laranja, soja em grãos, carne bovina e frango. Também é o terceiro maior exportador de milho e o quarto em carne suína.

‘O agronegócio é estratégico para o Brasil e, por conta disso, há uma intensa articulação entre Estado e empresariado na área agrícola, gerando decisões que possuem impacto sobre a sociedade brasileira e sobre a inserção internacional do país’

Os dados acima ressaltam como o setor é estratégico e, por conta disso, há uma intensa articulação entre Estado e empresariado na área agrícola, gerando decisões que possuem impacto sobre a sociedade brasileira e sobre a inserção internacional do país. Os empresários do agronegócio se fortaleceram nos últimos anos em diversas frentes, inclusive políticas. Como destaca Bava (2023), “associados ao bolsonarismo, nas eleições de 2022 conquistaram uma bancada no Congresso que cresceu 24% na Câmara dos Deputados, alcançando o número de trezentos deputados, num total de 513; no Senado cresceram 20%, totalizando 47 dos 81 senadores”.

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Assim, estes atores políticos ganharam bastante projeção no Estado brasileiro, seja por meio do fortalecimento dos seus setores econômicos, seja por meio de representação política, com lideranças importantes ocupando cargos políticos nos diferentes governos e com o fortalecimento da Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA), que compõe a Bancada Ruralista no Congresso Nacional.

Para além desta esfera, o agronegócio se organiza há décadas em fortes associações e confederações, que desde 2011 criaram o Instituto Pensar Agropecuária (IPA) com o objetivo de defender os interesses da agricultura e prestar assessoria à FPA, garantindo interlocução com Legislativo, Judiciário e Executivo (IPA, 2023).

‘Apesar dos legítimos interesses dos setores agrários, não se pode perder de vista que a atuação política destes grupos visa defender uma agenda específica de interesses’

Apesar dos legítimos interesses dos setores agrários e pecuários para promoção do desenvolvimento econômico brasileiro e da geração de empregos, não se pode perder de vista que a atuação política destes grupos visa defender uma agenda específica de interesses, que – em diversos aspectos – tensiona com outras agendas, como de meio ambiente, saúde e direitos humanos. Como lembra Bava (2023), faz parte das demandas destes setores trabalhar em prol do uso de agrotóxicos proibidos, “manter o desmatamento, o assédio aos territórios indígenas, a retomada do controle dos órgãos de gestão das políticas públicas, e criminalizar as ocupações realizadas pelos sem-terra em defesa da reforma agrária”. 

Em 1º de junho, a votação da Medida Provisória (MP) da Esplanada gerou controvérsias e intensa disputa política no Congresso brasileiro, resultando em perda de atribuições aos Ministérios do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA) e dos Povos Indígenas (MPI).  Apesar da resistência da Ministra do Meio Ambiente, Marina Silva, e de seus pronunciamentos sobre como as mudanças propostas pela MP conflitavam diretamente com a proposta do novo governo de estabelecer uma “legislação ambiental robusta”, prevaleceram os interesses dos grupos políticos – dentre eles do agronegócio –para esvaziar responsabilidades e atribuições que o governo Lula III havia proposto para o MMA e o MPI.

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Em pronunciamento, a ministra afirmou que apesar do esforço do presidente Lula para fortalecer a política ambiental brasileira e recompor “a governança ambiental à altura dos desafios que o Brasil precisa para dar conta do recado”, a decisão do Congresso Nacional promoveu “um retrocesso e uma reversão dessa sua decisão” (CORREIO BRAZILIENSE, 2023). A controvérsia em torno da MP da Esplanada só deixou mais evidente as disputas de poder que existem no cenário político brasileiro, em que após a eleição de Lula em 2022 e as mudanças implementadas ao assumir o cargo, diferentes atores políticos – como os do agronegócio – vêm buscando retomar o controle de órgãos públicos.

Se insere neste cenário de disputa, as mudanças organizacionais promovidas com a MP. Por meio dela, a Agência Nacional das Águas e Saneamento Básico (ANA) passou, por decisão do Congresso, do MMA para o Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional. O Cadastro Ambiental Rural (CAR) – instrumento que garante segurança jurídica aos proprietários de imóveis rurais – também foi retirado do MMA, com pressão do setor agropecuário, para integrar o Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos. E, concluindo o enfraquecimento da proposta de estrutura das pastas do governo Lula, a atribuição da demarcação de terras indígenas passou da Fundação Nacional dos Povos Indígenas (Funai) – órgão do MPI – para o Ministério da Justiça, como estava ocorrendo anteriormente, durante a gestão de Jair Bolsonaro.

Mas, como as tensões e disputas entre essas facções políticas têm relação com a política externa brasileira? Em primeiro lugar, é importante lembrar que mesmo antes de assumir a presidência, Lula participou com Marina Silva da COP27 no Egito para discutir meio ambiente e mudanças climáticas, sinalizando para o mundo que haveria uma mudança na condução da política ambiental brasileira, visto as inúmeras críticas direcionadas ao país devido à péssima governança ambiental adotada no governo Bolsonaro (onde o lema era “passar a boiada”, como afirmado pelo ex-Ministro do Meio Ambiente, Ricardo Salles).

‘Lula fez questão de sublinhar que o objetivo de seu governo era promover o desmatamento zero e tornar o país uma “grande potência ambiental a partir da criatividade da bioeconomia e dos empreendimentos da sociobiodiversidade”’

Ademais, ao assumir a presidência, em seu discurso de posse no Congresso, Lula fez questão de sublinhar que o objetivo de seu governo era promover o desmatamento zero e tornar o país uma “grande potência ambiental a partir da criatividade da bioeconomia e dos empreendimentos da sociobiodiversidade”. Na ocasião, ainda complementou que seu mandato buscaria “iniciar a transição energética e ecológica para uma agropecuária e uma mineração sustentáveis” (SILVA, 2023).

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Para além do plano retórico, o presidente – que vem adotando uma diplomacia presidencial ativa nos seus primeiros meses de mandato – tornou o tema do meio ambiente central na sua agenda de política externa.

O assunto fez parte de seu encontro com o presidente estadunidense Joe Biden em fevereiro, que prometeu investimentos na ordem de bilhões de dólares para o Fundo Amazônia, além de ter sido alvo de negociações com os chineses na visita realizada em abril ao presidente Xi Jinping. Na ocasião, houve a criação da subcomissão sobre clima e meio ambiente na Comissão Sino-Brasileira de Alto Nível de Concertação e Cooperação (Cosban) e a decisão de iniciar uma nova etapa no desenvolvimento do satélite CBERS-6, que contribui para o monitoramento do desmatamento das florestas brasileiras. Destaca-se, ademais, a oficialização da candidatura da cidade de Belém (PA), no Brasil, para sediar a COP-30, em 2025.

‘Se internamente, no jogo político doméstico, o governo caminha para retrocessos na agenda de meio ambiente, como esses sinais serão interpretados no tabuleiro internacional?’

Retomando a obra de Putnam apresentada no início deste texto, surgem algumas indagações. Se internamente, no jogo político doméstico, o governo caminha para retrocessos na agenda de meio ambiente, como esses sinais serão interpretados no tabuleiro internacional? Que mensagem o governo Lula III está passando para a comunidade internacional? Qual o seu grau real de comprometimento com a agenda de meio ambiente e mudança climática? O quanto o atual governo terá de credibilidade em negociações internacionais que envolvem a agenda ambiental, seja de forma integral, seja de modo transversal?

Por fim, saliento que há uma dificuldade evidente em concluir o acordo Mercosul-União Europeia que deixa em evidência a tensão entre a agenda ambiental e do agronegócio no governo brasileiro. Tal acordo – para além de questões comerciais e de interesses de retirar entraves ao comércio do agronegócio brasileiro – tem envolvido cada vez mais a temática ambiental. Basta lembrar que há uma divergência entre os brasileiros e os europeus no que diz respeito à lei aprovada pelo Conselho Europeu, em maio deste ano, que proíbe a importação de produtos na União Europeia de áreas desmatadas do Brasil, sujeitando estes produtos à aplicação de multas. Esse exemplo – tratado na mídia recentemente – ilustra a encruzilhada que a política externa brasileira encontra nesta e em diferentes situações em que as agendas do agronegócio e do meio ambiente se encontram, tornando o jogo de dois níveis complexo e um equilíbrio cada vez mais difícil de ser alcançado.


*Fernanda Nanci Gonçalves é colunista da Interesse Nacional. É professora e coordenadora do curso de relações internacionais do Unilasalle-RJ, pesquisadora do NEAAPE (Iesp-Uerj) e colaboradora do OPSA (Iesp-Uerj).


Artigos e comentários de autores convidados não refletem, necessariamente, a opinião da revista Interesse Nacional


Referências:

BAVA, Silvio Caccia. O jogo pesado dos ruralistas. Le Monde Diplomatique Brasil, ano 15, ed. 191, 2023. Disponível em: https://diplomatique.org.br/o-jogo-pesado-dos-ruralistas/. Acesso em: 17 jun. 2023

CEPEA – Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada. PIB do Agronegócio Brasileiro, 2021. Disponível em: < https://www.cepea.esalq.usp.br/br/pib-do-agronegocio-brasileiro.aspx>. Acesso em: 22 nov. 2022.

CNA – Confederação Nacional da Agricultura e Pecuária do Brasil. Panorama do Agro, 2021. Disponível em: https://www.cnabrasil.org.br/cna/panorama-do-agro. Acesso em: 22 nov. 2022.

CORREIO BRAZILIENSE. Marina critica Congresso por esvaziar Meio Ambiente: “Não posso concordar”. Disponível em: <https://www.correiobraziliense.com.br/politica/2023/06/5099713-marina-critica-congresso-por-esvaziar-meio-ambiente-nao-posso-concordar.html>. Acesso em: 17 jun. 2023

IPA. História do IPA. Disponível em: https://www.pensaragro.org.br/historia-do-ipa/. Acesso em: 17 jun. 2023.

PUTNAM, Robert. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games. International Organization, v. 43, n 3, 1998, p. 427–460.

SILVA, Lula da. Veja a íntegra do discurso de posse de Lula. Disponível em: https://congressoemfoco.uol.com.br/area/governo/veja-a-integra-do-discurso-de-posse-de-lula/. Acesso em: 17 jun. 2023.


Daniel Buarque é editor-executivo do portal Interesse Nacional. Pesquisador no pós-doutorado do Instituto de Relações Internacionais da USP (IRI/USP), doutor em relações internacionais pelo programa de PhD conjunto do King’s College London (KCL) e do IRI/USP. Jornalista, tem mestrado em Brazil in Global Perspective pelo KCL e é autor de livros como "Brazil’s international status and recognition as an emerging power: inconsistencies and complexities" (Palgrave Macmillan), "Brazil, um país do presente" (Alameda Editorial), "O Brazil é um país sério?" (Pioneira) e "o Brasil voltou?" (Pioneira)

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