STF na Nova República: árbitro sui generis

Nenhuma outra instituição ampliou tanto sua centralidade na vida republicana brasileira, ao longo das últimas duas décadas, quanto o Supremo Tribunal Federal. Embora concebido, pelo texto constitucional de 1988, como instância jurisdicional de cúpula e como guardião último da ordem constitucional, a marcha histórica do processo jurídico-político-institucional do Brasil da Nova República levou o Tribunal a ocupar posição muito mais ampla – leia-se, muito mais central – na dinâmica política e institucional do país, convertendo-se em ator incontornável dos principais episódios da história brasileira recente.

Essa parcial reconformação do papel e da envergadura institucionais do STF – veja-se bem – não parece decorrer de um só fator. Parece resultante, antes, da convergência entre características próprias do desenho constitucional brasileiro, de um lado, e, de outro, sucessão de fricções e crises políticas e institucionais que marcaram o país nas últimas décadas. A progressiva judicialização dos conflitos políticos, a ampliação do protagonismo jurisdicional em temas sensíveis, o deslocamento de conflitos centrais da República para a arena judicial etc. acabaram por redefinir, de maneira profunda, o lugar do Tribunal – e o peso gravitacional por ele exercido – na vida nacional contemporânea.

Nesta marcha, que já é História – porque a experiência político-institucional acumulada, por órgão de cúpula de um dos Poderes constituídos, em intervalo de algumas décadas, já constitui História apta à análise e à dissecação crítica, visto que de fatos ou dados episódios já não se trata –, o julgamento da Ação Penal 470 (“Mensalão”) plausivelmente desponta, nesse sentido, como momento particularmente emblemático. Mais do que um episódio criminal de elevada repercussão, o Mensalão parece ter inaugurado uma nova etapa na posição simbólica e funcional do STF perante a sociedade brasileira e a vida nacional. A partir dali, e de forma progressivamente mais intensa, crises políticas, disputas institucionais e impasses centrais à realidade brasileira passaram a gravitar, em larga medida, ao redor da Corte. De modo que, de forma paulatina, o Tribunal consolidou-se como instância de arbitragem e estabilização institucional próxima de um Poder Moderador de facto do regime constitucional vigente.

A constituição de 1988 e o STF potencialmente expansivo

Lição clássica da Teoria do Poder Constituinte, ângulo específico do Direito Constitucional, reza que toda Constituição – ao inaugurar uma nova ordem jurídico-político-institucional – simultaneamente equaciona resposta a um certo passado e assenta projeto de um certo futuro. Logicamente, assim também se deu com a Constituição brasileira de 1988. Elaborada sob o impacto ainda recente do regime civil-militar, iniciado em 1964, ela buscou erguer ampla arquitetura de proteção de direitos fundamentais e de contenção do arbítrio estatal, especialmente em relação ao Poder Executivo.

Nesse contexto, a Constituição de 1988, notoriamente voltada para o fortalecimento de instituições de salvaguarda da democracia e da cidadania – bem como pródiga na enumeração de direitos e garantias (individuais, coletivos etc.) –, preconcebeu o Poder Judiciário como instância de garantia da juridicidade democrática e de contenção de eventuais rupturas autoritárias, em suma, como bastião último do Estado de Direito. Expandiram-se mecanismos de controle jurisdicional, ampliou-se a centralidade da jurisdição constitucional e atribuiu-se ao STF um conjunto particularmente vasto de competências, tanto no âmbito do controle abstrato de constitucionalidade quanto em matéria criminal, federativa e político-institucional.

Não se tratava, naturalmente, de anomalia isolada do constitucionalismo brasileiro. Afinal, o fortalecimento da jurisdição constitucional constituiu fenômeno em boa medida amplo nas democracias ocidentais do pós-Segunda Guerra Mundial, sobretudo após a consolidação dos modelos europeus de controle concentrado de constitucionalidade e da constitucionalização progressiva da vida política contemporânea. No Brasil, contudo, esse movimento encontrou terreno particularmente fértil em razão do perfil analítico e abrangente da Constituição de 1988, cuja extensão material acabou por deslocar para o plano constitucional uma parcela significativa dos conflitos políticos e institucionais da República.

Essa arquitetura mostrou-se, ao longo do tempo, apta a delinear a conjuntura de um Tribunal dotado de extraordinária – leia-se, singular – capacidade de intervenção na vida pública nacional. A amplitude das competências originárias do STF, a progressiva judicialização de temas sensíveis, a expansão dos instrumentos de controle concentrado e o próprio enfraquecimento das instâncias tradicionais de mediação política contribuíram para consolidar o ambiente institucional, em que conflitos centrais da vida republicana passaram, de maneira crescente, a buscar solução na arena judicial.

Isto é, o constituinte de 1988 parecia imaginar, sobretudo, os riscos clássicos de concentração de poder associados ao Poder Executivo (ancorado, como dito, nas prévias experiências autoritárias de nossa institucionalidade). Assim, menor atenção acabou por ser dedicada à hipótese de progressiva centralização institucional em torno do próprio órgão incumbido de guardar a Constituição. Noutros termos, parece não ter ocorrido ao Constituinte de 1988 – em boa medida condicionado por um afã estruturante de antítese institucional do regime civil-militar anterior – que a outorga de amplíssimo conjunto de competências ao Poder Judiciário, em geral, e ao STF, em particular, em conjunção com certo déficit de checks and balances quanto a este Poder (em cotejo com o Executivo e o Legislativo), poderia vir a resultar exatamente em quadro de progressiva hipertrofia institucional do órgão concebido como garantidor último da juridicidade e da contenção do arbítrio estatal.

Assim, a experiência histórica subsequente demonstraria que a expansão das funções exercidas pelo STF se colocaria não apenas como desdobramento de eventuais pretensões internas de protagonismo jurisdicional, mas também como consectário orgânico de uma arquitetura institucional potencialmente expansora do papel e do peso gravitacional do Tribunal. O que, ante contextos sucessivos de progressiva incapacidade do sistema político de absorver e processar (em suas instâncias tradicionais) conflitos estruturais da vida nacional, findaria por erigir o Tribunal ao patamar de instância central de equacionamento dos grandes impasses jurídico-político-institucionais da Nova República.

Mensalão, judicialização da política e progressiva centralização do STF

Em retrospecto, neste já quase meio século de Nova República, a ampliação progressiva da centralidade institucional do STF comporta a interpretação de que, embora resultante de fatores estruturais mais profundos – como visto, alicerçados quando da própria conformação do pacto jurídico-político-institucional de 1988 –, encontrou momento particularmente emblemático no julgamento da Ação Penal 470 (“Mensalão”), iniciado em meados de 2012 e concluído em fins de 2013.

Embora, àquela altura, a transmissão das sessões de julgamento do Tribunal pela TV Justiça contasse já uma década – aliás, também este um fator de galvanização, mesmo que de forma colateral, tanto da hipertrofia da projeção pública quanto da centralidade decisória do Tribunal –, parece subjazer ao julgamento do Caso Mensalão a conotação de ponto de inflexão, quanto à inserção da Corte no centro do debate político nacional. Dali em diante, o Tribunal deixa de ser percebido – pela sociedade civil tanto quanto pela opinião pública (ou, mais propriamente, como diria Churchill, pela opinião publicada) – apenas como órgão técnico de cúpula do Poder Judiciário para converter-se em protagonista recorrente da vida republicana.

Mais do que episódio isolado, o Mensalão parece, em retrospecto, ter inaugurado ciclo histórico marcado pela progressiva judicialização dos conflitos centrais da República. O que, simultaneamente, pode deitar raízes em uma crescente erosão das instâncias tradicionais de mediação política da Nova República; na também gradual fragmentação do sistema representativo; e, não menos, na ampliação das expectativas sociais dirigidas ao Tribunal como instância de estabilização dos grandes impasses nacionais.

Naquele caso, que consubstanciou a primeira grande judicialização penal do establishment político brasileiro, sob a Nova República – inclusive porque o Caso Collor, também apreciado pelo STF, anos antes, com a Ação Penal 470 não rivalizara, em envergadura e em sensibilidade institucional –, opera-se a conversão da linguagem judicial em linguagem política nacional; acentua-se a personalização de Ministros; aprofunda-se uma certa espetacularização da atividade jurisdicional, já pautada pelo previamente instaurado aparato midiático da TV Justiça. Tais aspectos, no seu conjunto – e aliados a uma insuficiência da mediação política tradicional (já que o Mensalão, simbolicamente, assinala crise inequívoca do presidencialismo de coalizão) –, favorecem o ímpeto protagônico do Tribunal como arena moral do Estado brasileiro, passando a encarnar expectativa pública de saneamento institucional, de punição e de contenção da corrupção.

Não menos parece defensável, em retrospecto, que a Ação Penal 470 assinalou, como ponto de inflexão, a formação do paradigma de que grandes crises nacionais necessariamente terminam no STF, ao qual finda por caber – legitimamente ou não – o desfecho jurisdicional respectivo. O que, dentre outros desdobramentos, doravante situa o Tribunal no espectro do imaginário emocional do país: Ministros passam a ser idolatrados, demonizados etc. e os votos e decisões monocráticas de suas lavras passam a organizar afetos políticos nacionais – o que transforma, de modo dramático, o papel presumivelmente esperado do Tribunal, como órgão de cúpula do Poder Judiciário.

Essa nova tônica de conformação institucional se corroborará, ao longo dos anos subsequentes, à medida que sucessivas controvérsias jurídico-político-institucionais de natureza estruturante para o Estado brasileiro forem, em sequência, submetidas ao Tribunal (novamente, em boa medida por força do seu rol de competências amplíssimo).

Com efeito, uma ampla gama de grandes impasses nacionais veio a encontrar no Supremo, desde então, o locus de arranjo da sua composição. Assim se daria, v.g., com: o processo de impedimento da Presidente Dilma Rousseff; a centralidade adquirida pela Operação Lava Jato no debate público nacional; as sucessivas inflexões jurisprudenciais da Corte quanto à possibilidade de início da execução da pena antes do trânsito em julgado de sentenças condenatórias; as tensões federativas instauradas no contexto da pandemia de Covid-19; supostas omissões do Poder Legislativo quanto à normatização de questões relevantes para a vida nacional; e, mais recentemente, controvérsias em tese relacionadas à preservação da estabilidade democrática.

Todas as controvérsias acabariam por ter o seu eixo decisório deslocado para o crivo da atividade jurisdicional do Tribunal. E isso – veja-se bem – pari passu com a também progressiva escalada de tensão e de questionamentos em torno da legitimidade da Corte para tanto. De modo que, na verdade – considerando a natureza concomitante e de retroalimentação contínua dessas espirais –, a progressiva hipertrofia do STF, de que aqui se trata, parece não se dar apesar dos questionamentos em torno da sua legitimidade constitucional para arbitrar o Poder no Brasil da Nova República; parece dar-se, exatamente, no contexto e, em boa medida, em face de tais questionamentos.

Supremo como poder moderador de facto da Nova República

Essa progressiva centralização institucional do Supremo produziu uma consequência particularmente relevante para a experiência constitucional brasileira contemporânea: a mutação da natureza parcial das competências exercidas pela Corte no interior da dinâmica republicana. Evidentemente, não se cogita aqui de um Poder Moderador em sentido formal ou constitucionalmente positivado, nos moldes da Constituição do Império de 1824 e da nossa correlata tradição constitucional oitocentista: o fenômeno parece mais sutil e, talvez por isso mesmo, precisamente, mais significativo.

O número crescente de conflitos estruturantes da vida nacional submetidos ao juízo de conformação do STF, nestas últimas décadas, deslocou para a Corte, em última análise, parcela substancial da responsabilidade prática quanto à gestão do pacto jurídico-político-institucional da República, sob o texto constitucional de 1988.

Essa transformação produziu efeitos inevitavelmente ambivalentes. Por um lado, parece difícil ignorar o papel desempenhado pelo Supremo Tribunal Federal na contenção de tensões institucionais potencialmente disruptivas, sobretudo em momentos de elevada fragmentação política e de deterioração das capacidades tradicionais de coordenação do sistema representativo. Por outro lado, não menos importante, a expansão progressiva do protagonismo jurisdicional expôs o Tribunal às tensões próprias da arena política estrita, intensificando questionamentos acerca dos limites materiais de sua atuação, da extensão prática de suas competências e da própria compatibilidade porventura existente – ou possível – entre centralidade institucional excessiva e equilíbrio republicano entre os Poderes constituídos.

Nesse sentido, portanto, a questão talvez não resida em fórmulas simplificadoras acerca de propalado ativismo judicial da Corte, mas em fenômeno historicamente mais profundo e estrutural: a progressiva transferência, para a arena jurisdicional, da arbitragem dos grandes impasses nacionais. A experiência acumulada da Nova República parece ter produzido, nesse sentido, um arranjo institucional singular: mais do que a expansão institucional do STF, a sua gradual conversão em eixo permanente de busca de estabilização do pacto jurídico-político de 1988, bem como – de forma tão simultânea quanto paradoxal – de produção de tensões dessa mesma natureza.

A trajetória institucional brasileira das últimas décadas parece indicar, assim, que a progressiva centralização do Supremo Tribunal Federal não constitui fenômeno episódico ou meramente conjuntural, mas traço dos mais marcantes da experiência constitucional da Nova República – além de caso peculiar, seguramente, em termos de Direito Comparado. Questão em aberto, porém – inclusive porque, como dito no início, trata-se de História, isto é, processo sempre em marcha, o quanto ora se analisa –, consiste em verificar que adventos institucionais futuros lograrão êxito em dotar de maior equilíbrio os eixos de articulação entre os Poderes constituídos, sob o texto constitucional de 1988.