Joaquim Levy: As surpresas da economia em 2023 e as perspectivas à frente

A grande safra agrícola e a diminuição da inflação internacional se traduziram em um crescimento do PIB brasileiro dobrado em relação ao previsto no final de 2022, um mercado de trabalho estável e a aceleração da convergência da inflação para a meta estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional. Elas também deram tranquilidade aos mercados e fôlego ao governo em um ambiente político complexo

Por Joaquim Levy*

A economia brasileira trouxe boas surpresas em 2023, a partir da grande safra agrícola e da diminuição da inflação internacional. Combinadas, essas forças se traduziram em um crescimento do PIB brasileiro dobrado em relação ao previsto no final de 2022, um mercado de trabalho estável e a aceleração da convergência da inflação para a meta estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional. Elas também deram tranquilidade aos mercados e fôlego ao governo em um ambiente político complexo.

As exportações brasileiras cresceram substancialmente em 2023, impulsionando o PIB e contribuindo para a resiliência do real quando a política monetária americana se mostrou incerta. Nessas circunstâncias, os desafios fiscais do Brasil não criaram empecilhos maiores para o desempenho da economia, apesar de continuarem a merecer a atenção das autoridades econômicas e do mercado. Apesar da questão fiscal, projeta-se que a dinâmica econômica benigna criada ao longo de 2023 pode facilitar a expansão da atividade econômica em 2024, especialmente na medida em que o setor externo continuará robusto, e o relaxamento monetário permitido por ela e sinalizado pelo Banco Central do Brasil vá se desdobrando e seja traduzido pela expansão do crédito e pela manutenção do nível de emprego, com pouca inflação.

Este texto foi publicado na edição 64 da Revista Interesse Nacional. Clique aqui para ver a edição completa

A agricultura brasileira tem, há anos, dado provas de vitalidade e respondeu de forma vigorosa ao aumento da demanda externa e às condições meteorológicas favoráveis ocorridas em 2022-23. O salto de produção se deu para além da tendência que se observa há pelo menos duas décadas, a qual permitiu a produção de grãos no Brasil crescer de 150 milhões de toneladas em 2010 para 320 milhões em 2023, com uma área plantada que cresceu de 47 milhões de hectares para 78 milhões de hectares, com um ganho de produtividade de 30%. O ganho de produtividade da terra é provavelmente até maior, se medido pela área dedicada à agricultura, visto que parte do crescimento da agricultura se deu com o plantio de mais de uma safra na mesma terra. Assim, o Mapbiomas estima que a área dedicada à agricultura seria de apenas 61 milhões de hectares em 2022. A área estimada usando o levantamento LSPA do IBGE seria próxima a 70 milhões de hectares, já que, quando se descontam as áreas com segunda e terceira safra de grãos da área total plantada com grãos identificada pelo IBGE, chega-se a 60 milhões de hectares, aos quais se poderiam somar 10 milhões de hectares de cana e outras culturas. Além disso, perto da metade do crescimento da área dedicada à agricultura correspondeu à conversão de pastagens para a produção agrícola, refletindo a capacidade de investimento nessa conversão na esteira do lucro trazido pelos elevados preços das commodities e das limitações ao desmatamento.

Especificamente em 2023, a quantidade de grãos colhidos cresceu 18% em relação a 2022, representando um salto de 50 milhões de toneladas (Mt) e permitindo a exportação de 97Mt de soja e perto de 50Mt de milho, essas ultrapassando as exportações norte-americanas. A produção de cana de açúcar no centro sul, que corresponde a 2/3 do total da safra, cresceu mais de 12%, permitindo exportação recorde de açúcar, que correspondeu a 50% do comércio mundial do adoçante.

O aumento da produção agrícola brasileira em 2023 foi concomitante com a manifestação dos primeiros efeitos do aperto monetário mundial iniciado no começo de 2022. O aperto da política americana, que levou os juros curtos nos EUA de zero para mais de 4,5% a.a. nos 12 meses até março de 2023, facilitou a queda dos preços de matérias-primas no atacado e a moderação da inflação ao consumidor americano (e mundial) ao longo de 2023. O preço das commodities agrícolas em dólares calculado pela FAO, por exemplo, caiu 23% entre o pico em 2022 e junho de 2023, apesar da persistência da guerra na Ucrânia. Os preços agrícolas em dólares continuaram caindo no terceiro trimestre de 2023, acumulando perda de 10% nos 12 meses até outubro corrente, também segundo a FAO.

O efeito do aperto monetário global também foi sentido no preço da energia e dos metais. Afora por setembro, o barril de Brent ficou perto US$ 80 em 2023, e os preços dos metais caíram 10% ao longo do ano, com reflexo nos preços dos bens manufaturados. A queda nos preços internacionais foi reproduzida nos preços no atacado de alimentos e bens manufaturados e da energia no Brasil. Essa queda em reais permitiu, por exemplo, ao preço dos alimentos ao consumidor brasileiro manter-se estável no primeiro semestre e cair 3% no terceiro trimestre, aliviando a pressão sobre o IPCA e contribuindo para a desaceleração até dos preços dos serviços e dos salários, o que criou um ambiente confortável para o Banco Central.

Choque de oferta na agricultura + menor inflação externa

O choque de oferta positivo na agricultura combinado com a menor inflação externa teve três efeitos favoráveis sobre a economia brasileira. O primeiro foi reforçar a expectativa de alguma flexibilização da política monetária, dado que manutenção da Selic em 13,75% passou a significar juros reais perto de 8% quando a inflação apontou para 5% já no princípio do ano. Essa flexibilização só veio a ocorrer em agosto, quando a sequência de altas dos juros foi interrompida e o banco central americano indicou que novas altas passariam a depender de informações que apontassem risco maior de retomada da inflação nos EUA. O segundo foi estabilizar o câmbio, contribuindo para baixar as expectativas de inflação e dar maior espaço para o relaxamento monetário. Por fim, apesar da renda gerada pela agricultura ser relativamente concentrada e ter um multiplicador moderado, a queda do preço dos alimentos em reais somou-se à persistente desinflação dos bens industriais no atacado, fazendo sobrar um pouco de dinheiro no bolso das famílias, estimulando o consumo privado, apesar da atonia do crédito pessoal desde meados de 2022. Em suma, a expectativa de um crescimento pífio do PIB em 2023 foi se desfazendo a partir abril, mas como a mudança foi devido a um choque favorável de oferta, e não por estímulos à demanda, ela trouxe tranquilidade ao governo e aos mercados e permitiu ao Banco Central iniciar um cauteloso relaxamento dos juros, sem reflexo negativo no câmbio, em contraste com o ocorrido, por exemplo, no Chile.

Em paralelo às boas notícias do setor externo houve o compromisso do governo de lidar com as consequências fiscais de decisões tomadas na esteira da Covid-19, que geraram um forte aumento de despesas obrigatórias e redução das receitas tributárias, criando um hiato difícil de ser acomodado com o corte de despesas discricionárias apenas.

A maior parte de 2023 foi usada pelo Ministério da Fazenda para encontrar caminhos para lidar, por exemplo, com o aumento da despesa com transferências para as famílias, decorrente de mensagem do Executivo enviada ao Congresso em agosto de 2022, acompanhando a proposta para o orçamento anual (PLOA 2023), que prevê tornar permanente o valor do benefício do programa Auxílio Brasil em valor três vezes maior daquele do antigo Bolsa Família. O aumento do benefício básico para R$600 do principal programa de transferência para as famílias implicou adicionar despesas equivalentes a um ponto percentual do PIB, sem novas fontes de receita identificadas e com impacto direto no resultado primário da União. Também ficou clara a necessidade de a União compensar os entes subnacionais de forma recorrente pelo gasto devido ao piso da enfermagem estabelecido pela Emenda Constitucional nº124 de agosto de 2022 e aperfeiçoado pela Emenda nº127, com custo de 0,2% do PIB para o governo federal. O Legislativo e a Justiça também indicaram a obrigação de a União compensar as esferas subnacionais pelas perdas em 2022, devido à redução do ICMS sobre combustíveis e energia elétrica determinada pelas Leis Complementares nº 192 e 194 de 2022, com custo de 0,2% do PIB. A gestão fiscal também se deparou com a obrigação de executar emendas parlamentares, inclusive as obrigatórias, em volume próximo a 0,4% do PIB. Além disso, o governo entendeu que seria necessário recuperar parte do espaço para os investimentos públicos, especialmente na infraestrutura, e atualizar o valor de certas despesas de custeio, como bolsas para estudantes, merenda escolar e farmácia popular que não haviam sido reajustadas desde bem antes do surto inflacionário da Covid-19.

O conjunto de novas despesas, somado ao fim da exuberância das receitas associadas à alta do preço do petróleo, apontou para um déficit primário em 2022 perto de 1,5% do PIB e, rapidamente, tornou clara a necessidade de reverter o corte de tributos relacionados aos combustíveis, efetuado quando o preço do petróleo superou US$ 100 por barril em 2022, o que foi sendo feito nos meses seguintes, apesar do impacto inflacionário associado. Além disso, o tamanho do déficit e a dificuldade de reduzir diversas das despesas obrigatórias acumuladas motivou o governo a investir em pautas legislativas e no Judiciário para tentar reverter a erosão da arrecadação atribuída a certas decisões de anos recentes, assim como antecipar a tributação de alguns ganhos de capital, não obstante os riscos potencialmente trazidos por essas medidas ao investimento privado.

A forma de indicar que o salto nas despesas obrigatórias e a descompressão de certas despesas discricionárias não significaria aceitar uma dinâmica de rápido crescimento da dívida pública foi a promessa de se estabelecer um arcabouço fiscal que substituísse o teto de gastos instituído pela Emenda Constitucional nº 95 de 2017. Esse teto havia sido sucessivamente modificado nos anos recentes, inclusive mediante as EC nº 113 e nº 114 do final de 2021, que permitiram limitar e postergar o pagamento de precatórios da União de 2022 em diante.

O novo arcabouço, penhor do compromisso fiscal do governo, prevê em linhas muito simplificadas que a despesa não cresça mais do que uma fração (70%) do aumento das receitas recorrentes, respeitado um piso de despesa geral e, por exemplo, para o investimento público. Esses pisos visam dar alguma previsibilidade ao gasto, evitando cortes repentinos ou a concentração de ajustes em um grupo reduzido de despesas não obrigatórias, muitas essenciais ao funcionamento do estado. O arcabouço mantém a sistemática de metas de resultado primário e estabelece que o não cumprimento dessas metas implica crescimento da despesa em apenas 50% do crescimento da receita em anos seguintes.

Grande desafio será a implementação do arcabouço fiscal

O anúncio do arcabouço fiscal a tempo da apresentação da proposta da Lei de Diretrizes Orçamentária, em abril, e as notícias da inflação em queda aumentaram a confiança do mercado em relação à política econômica, com a queda dos juros longos marcando uma mudança de expectativas. Sua aprovação logo antes do envio da PLOA 2024, ao final de agosto, reforçou esses sentimentos e ajudou a estabilizar a economia no segundo semestre. O arcabouço não é draconiano, nem tampouco inócuo, e o grande desafio à frente será garantir sua implementação, mesmo quando isso forçar cortes de gastos mais severos.

O arcabouço fiscal tem também um papel didático, pois deixa claro que a relação dívida/PIB só irá cair se a soma da taxa de crescimento do PIB e do resultado primário como proporção do PIB superar a taxa de juros real incidente sobre a dívida pública. Dado que os juros reais normalmente não cairão abaixo de 3% a.a. e há dificuldade para realizar um superávit primário maior do que 1% do PIB nos próximos anos, a taxa de crescimento tendencial da economia mínima para garantir a estabilização da relação dívida/PIB será de 2,5% ao ano. O arcabouço indica a importância, portanto, de o governo promover o crescimento do PIB sem artifícios fiscais ou grande dependência dos bancos públicos.

O segredo para o crescimento não inflacionário do PIB é o aumento de produtividade, geralmente associado ao investimento bem planejado e executado, assim como a reformas que dão previsibilidade a esse investimento e diminuem os custos de produzir. Pode-se chamar a agenda do planejamento e da produtividade como o segundo eixo da política econômica atual. Sua importância pode ser avaliada pelo fato de que os grandes setores associados ao fortalecimento da balança comercial brasileira hoje e nos próximos anos têm-se beneficiado, cada um a seu modo, de políticas estáveis que se traduziram por mais produtividade. Agropecuária, minérios, incluindo de ferro, e, de forma crescente, petróleo vão permitir que o Brasil continue acumulando saldos comerciais acima de US$70 bilhões nessa década, mesmo que os preços das commodities se acomodem mais. Essa perspectiva começa a ser entendida pelo mercado, com reflexo positivo nos preços dos ativos brasileiros. 

Garantir a previsibilidade e maior eficiência para as empresas brasileiras na questão tributária, por exemplo, é uma transformação com grande alcance econômico e fundamental para o sucesso do arcabouço fiscal, dada a centralidade dessa questão nas decisões de investimento, especialmente em um mundo que não é imune a riscos, inclusive os geopolíticos e envolvendo economias avançadas. Esse entendimento colocou a reforma dos tributos sobre o consumo, que respondem por grande parte dos custos pecuniários e operacionais das empresas, como prioridade econômica do governo em 2023.

Estímulo às cadeias de produção mais longas e complexas

A reforma dos impostos sobre o consumo a partir das PEC 45 e 110 que o governo espera ver aprovada até o final de 2023, após décadas de impasse, melhora tributos federais e subnacionais, ancorada na tributação sobre o valor agregado (IVA). A nível federal, o ganho da nova contribuição sobre bens e serviços (CBS) virá da melhor distribuição da carga tributária entre setores e etapas de produção, estimulando cadeias de produção mais longas e complexas, e de simplificar a arrecadação, tanto pela ampliação da gama de insumos geradores de crédito tributário e redução de litígios tributários, como pela possibilidade da cobrança digital dos tributos no momento do pagamento das compras entre empresas e sua conciliação com a contabilidade empresarial de forma quase automática.

A nível subnacional, a reforma tributária dará mais segurança aos municípios e substituirá as 27 legislações estaduais do ICMS, hoje um pesadelo para as empresas, pelo imposto sobre bens e serviços (IBS), de ampla base, regras únicas para todos os estados e arrecadação em favor daquele onde ocorre o consumo final, além das vantagens da CBS.

Ainda que com implementação dilatada e exceções negociadas para permitir sua aprovação pelo Congresso, a reforma poderá acrescentar 0,5% à taxa de crescimento anual do PIB por talvez uma década, simplificando a operação das empresas, o que atrairá mais investimento direto estrangeiro, e melhorando a alocação do investimento entre setores e geografias.

Em paralelo à reforma tributária, o governo tem impulsionado outras ações visando ao aumento de produtividade, como a chamada agenda microeconômica do crédito e o apoio aos mercados de capital, que foram resilientes em 2023 e cuja melhoria de desempenho mais recente prenuncia um 2024 favorável, inclusive na bolsa. Nessa agenda, destaca-se a aprovação do marco das garantias ao crédito, iniciativa herdada do governo anterior – análoga à reforma do financiamento imobiliário (e.g., patrimônio de afetação) dos anos 2000 e a aperfeiçoamentos na alienação fiduciária, feitos nos anos seguintes. A reforma de alguns outros setores-chave teve, por outro lado, um avanço menos linear, não obstante o reconhecimento, no próprio PAC, de que o setor privado será responsável pela maior parte do investimento total e em especial na infraestrutura. Pouco se esclareceu sobre os rumos da mobilidade no país e a integração do biocombustível com a tração elétrica de automóveis ou opções para a carga pesada; o setor de saneamento mostrou-se refém da alta de juros; e a regulação da energia ainda não encontrou a clareza necessária para responder de maneira abrangente e eficaz aos desafios e oportunidades do crescimento econômico e da transição energética, apesar do interesse do setor privado nelas.

A tentativa de resposta aos desafios do clima pode ser considerada como o terceiro eixo da política econômica em 2023, complementando o esforço fiscal e as reformas para o melhor planejamento e maior produtividade.  Ela é chave para alavancar as inúmeras vantagens que o Brasil tem na economia de baixo carbono e vai além da energia, conforme a denominação de Transição Ecológica escolhida pelo governo para o plano coordenado pelo Ministério da Fazenda, anunciado em suas linhas gerais na COP 28 em Dubai.

As oportunidade das soluções verdes para o país

A criação de um real arcabouço que estimule a transição eficiente para a economia de baixo carbono ainda está em estado inicial, até por envolver a conciliação de grande número de interesses. Mas, esse arcabouço será essencial para orientar as parcerias internacionais e o investimento no país nos próximos cinco anos. O posicionamento do Brasil como provedor de soluções “verdes” na energia renovável e com biocombustíveis, nos minerais estratégicos e na siderurgia, na agricultura e na captura de carbono poderá abrir grandes oportunidades para o crescimento econômico justo e eficiente. Esse caminho poderá estimular a pesquisa e aproveitar a evolução da qualificação da nossa mão de obra, refletida no crescimento tendencial da proporção de trabalhadores com segundo grau ou nível superior completo. No âmbito internacional, o governo brasileiro já explora a cooperação com sua contraparte americana no caso do processamento de minerais estratégicos e provavelmente terá que negociar espaços para o aço verde e combustíveis sustentáveis de aviação com parceiros europeus, além da criação de um mercado voluntário global para os créditos de carbono originados na floresta ou na agricultura de baixo carbono, inclusive através do uso de biochar.

A presidência do G-20 em 2024 e a preparação da COP30 a ser sediada em Belém do Pará são janelas extraordinárias para se mostrar o progresso nos eixos fiscal e do planejamento/produtividade e dar os próximos passos no terceiro eixo da política econômica, tanto domesticamente quanto na relação com nossos parceiros internacionais, inclusive na Ásia. A implementação de ações em linha com uma estratégia de baixo carbono – em um ambiente de boas perspectivas para o setor externo brasileiro, crescente confiança do consumidor e gradual melhora da confiança dos empresários, na medida em que o fortalecimento fiscal avança e os juros caem – é um desafio bom para o governo e o conjunto dos brasileiros nos próximos 24 meses.  

*Joaquim Levy é diretor do Banco Safra, doutor em Economia pela Universidade de Chicago e mestre pela FGV, e graduado em Engenharia Naval pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Foi ministro da Fazenda, secretário do Tesouro Nacional, vice-presidente do BID, diretor do Banco Mundial e presidente do BNDES

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