Rumo a uma nova arquitetura de segurança europeia do pós-guerra

Desde a eleição de Donald Trump, a guerra na Ucrânia está aumentando em vez de terminar. Várias propostas não verificadas para negociações foram lançadas à imprensa pelos Estados Unidos, Rússia e Ucrânia, com pouca sobreposição entre elas. 

A desconfiança da Rússia é dominante e esperada, mas os temores de que os Estados Unidos fechem um acordo com a Rússia que seja desfavorável à Ucrânia são generalizados e contraproducentes. 

Parte do problema está na confusão doentia entre três etapas interconectadas, mas separadas, necessárias para acabar com a guerra: entrar em negociações, chegar a um acordo entre Ucrânia e Rússia e estabelecer uma arquitetura de segurança pós-guerra na Europa para manter o acordo em vigor.

Os Estados Unidos provavelmente pretendem iniciar negociações diretas com a Rússia após a posse de Trump. No entanto, não se pode esperar que isso resulte em um acordo com a Rússia sem a cooperação da Ucrânia e da Europa. Mesmo que as negociações comecem, a guerra ainda pode continuar e se intensificar se a Ucrânia e a Europa não se sentirem seguras em um ambiente pós-guerra. 

A preocupação com punição ou abandono pelos Estados Unidos em caso de não cooperação não pode ser ignorada, e a solução para evitar tal situação é um diálogo franco entre EUA e Europa e engajamento ativo.

Apesar da importância de questões territoriais, políticas e culturais a serem negociadas entre Ucrânia e Rússia, a principal preocupação tanto para Ucrânia quanto para Europa é a garantia de que a guerra não irá explodir novamente. Há um medo genuíno de que a Rússia use o armistício para reconstruir e atacar em alguns anos. 

A Rússia também pode ter as mesmas preocupações sobre a Ucrânia e o Ocidente. A arquitetura de segurança pós-guerra, então, é a chave para chegar a um acordo sustentável na Ucrânia. Antes de falar com a Rússia, o Ocidente deve concordar com medidas para deter e incentivar a sustentação de qualquer armistício. Apesar do apoio ocidental significativo à Ucrânia desde o início da guerra, uma arquitetura de segurança confiável para dissuasão pós-guerra não foi estabelecida.

Qualquer acordo sobre arquitetura pós-guerra deve refletir as preocupações de segurança e os interesses nacionais das partes a serem alcançados e respeitados. Mas e se as preocupações ocidentais e os perfis de risco em relação à Rússia forem diferentes?

No Ocidente, há uma incompatibilidade entre vulnerabilidades, tolerância ao risco de escalada e capacidades. As vulnerabilidades dos países da linha de frente (os países nórdicos, os países bálticos e a Polônia) são as mais altas devido à proximidade com a Rússia, enquanto suas capacidades são as mais fracas, respondendo por menos de 5% do gasto total de defesa da OTAN. O resto da Europa é menos vulnerável à Rússia, mas mais capaz, com gastos de defesa compreendendo 30% do total da OTAN.

O menos vulnerável à Rússia e o mais capaz são os Estados Unidos, que respondem por cerca de dois terços do gasto de defesa da OTAN. As vulnerabilidades moldam as preocupações e, consequentemente, a tolerância ao risco de escalada.

Ao longo dos últimos dois anos, os mais tolerantes ao risco de escalada são os mais vulneráveis ​​e menos capazes no caso de uma escala total maior OTAN-Rússia. Para navegar nessas contradições, os Estados Unidos e a Europa só podem concordar com uma divisão de responsabilidades pós-guerra se puderem combinar as preocupações com as capacidades e os perfis de tolerância ao risco de escalada.

Entre setembro e novembro de 2024, mais de 35 especialistas e autoridades dos Estados Unidos, UE, Europa Ocidental, Europa Central e países da linha de frente, incluindo a Ucrânia, deliberaram para identificar preocupações de segurança pós-guerra e descobrir semelhanças e diferenças.

A primeira observação é que a abordagem de Trump em relação ao mundo não é uma anomalia, mas sim um reflexo das prioridades genuínas dos EUA, que nem sempre se alinham com as da Europa e da Ucrânia.

Os especialistas dos EUA priorizaram as seguintes questões como preocupações no ambiente pós-guerra: prevenir uma guerra nuclear com a Rússia a médio e longo prazo, reduzir o apoio russo e as relações com seus adversários (como Coreia do Norte, Irã e China) e limitar ataques híbridos à infraestrutura dos EUA interna e internacionalmente. 

Essas preocupações não parecem radicalmente diferentes daquelas que o governo Biden articulou ou do que a vice-presidente Kamala Harris poderia ter priorizado se tivesse sido eleita. A preocupação com a escalada nuclear também explica a baixa tolerância à tomada de riscos demonstrada repetidamente — e frustrantemente para os europeus — pelo governo Biden.

A segunda observação é que as três principais preocupações dos EUA em relação à Rússia no pós-guerra não incluíam nenhuma ameaça na Europa. Isso é significativo e moldará a forma e a escala de qualquer futuro envolvimento americano na segurança pós-guerra na Europa. 

Os europeus podem ficar ainda mais perturbados ao saber que os especialistas dos EUA não estavam excessivamente preocupados em perder credibilidade aos olhos da China se Washington deixasse Bruxelas e Kiev na mão. 

De acordo com esses especialistas, a dinâmica entre China e Taiwan é complexa, e a China tem mais probabilidade de tirar lições dos custosos fracassos da Rússia na Ucrânia do que das especificidades das respostas dos EUA. 

Para os aliados dos EUA, o apoio à Ucrânia até agora demonstrou o que os Estados Unidos estão dispostos a fazer por um não aliado sob ataque, sinalizando uma linha de base para seus compromissos futuros com aliados formais.

A terceira observação é que a Europa do pós-guerra provavelmente permanecerá focada em provocações russas de pequena escala destinadas a testar a credibilidade da OTAN. Tanto os especialistas americanos quanto os europeus não previram uma invasão russa em grande escala do território da OTAN, pois tal ação seria custosa e arriscada para a Rússia, que deve ser cautelosa em repetir os fracassos experimentados na Ucrânia. 

No entanto, os países da frente são considerados mais vulneráveis ​​a provocações, como a Rússia potencialmente reunindo uma pequena força para tomar uma área limitada do Báltico. 

Embora tal evento tenha sido considerado improvável no curto prazo, não foi descartado como totalmente implausível no médio a longo prazo. Enquanto isso, os grupos da Europa Ocidental e Central expressaram preocupações sobre a potencial fadiga de guerra minando compromissos de longo prazo com dissuasão confiável e apoio sustentado à Ucrânia no período pós-guerra.

Uma síntese da estratégia de dissuasão pós-guerra, a única preocupação sobreposta em relação à Rússia no Ocidente era a continuação de ataques híbridos. Dependendo se a guerra termina com um armistício ou um cessar-fogo de fato, ataques híbridos, como sabotagem e guerra cibernética, podem continuar sendo uma preocupação para os Estados Unidos e a Europa. Apesar dessa semelhança, a natureza e a intensidade desses ataques provavelmente variam entre americanos e europeus.

A menor prioridade atribuída à Europa na política externa dos EUA não significa um colapso do relacionamento e da cooperação. 

Os Estados Unidos e a Europa podem encontrar um ponto em comum em questões-chave, como prevenir o colapso da Ucrânia, proteger os países da linha de frente da OTAN de futuras agressões, mitigar atividades de desestabilização híbrida e restringir o apoio russo ao Irã e à Coreia do Norte. 

Em última análise, os Estados Unidos e a Europa compartilham objetivos comuns de segurança e prosperidade. No entanto, eles devem encontrar maneiras de colaborar efetivamente em um momento em que as lacunas em valores e abordagens institucionais estão aumentando.

Mesmo que as negociações comecem, tanto os Estados Unidos quanto a Europa estariam interessados ​​em evitar um colapso militar ucraniano. A Europa poderia propor planos para apoiar as defesas da Ucrânia aumentando urgentemente os suprimentos dos estoques europeus. 

Embora isso acarrete riscos políticos, é menos custoso do que a catástrofe financeira e política de um colapso ucraniano e o êxodo em massa de 6 milhões de ucranianos para a Europa e outros países no exterior. Independentemente da forma dos acordos pós-guerra, a Europa arcará com uma parcela maior do fardo. Para mostrar seriedade e construir confiança, um esquema de compartilhamento de fardos mais equilibrado poderia ser proposto. 

Por exemplo, aumentar os gastos com defesa europeus para 2,5-3% do PIB poderia demonstrar comprometimento. A colaboração com produtores militares dos EUA na reposição de estoques e no estabelecimento de programas conjuntos de produção e transferência de conhecimento fortaleceria a base industrial da Europa e alinharia os interesses dos EUA com a segurança europeia de longo prazo.

Dado o nível atual de desconfiança, nenhum acordo com a Rússia, independentemente dos detalhes, garantirá a Europa se sua dissuasão pós-guerra não for confiável. Para permitir que as negociações Ucrânia-Rússia iniciem e facilitem um acordo, a Europa e os Estados Unidos devem trabalhar em direção a uma estratégia dupla: uma postura de defesa de porco-espinho (por exemplo, defesa aérea, contramobilidade) para a Ucrânia dissuadir e defender contra quaisquer futuras violações russas de um armistício, e uma estrutura aumentada de dissuasão por negação na Europa para aumentar o custo de qualquer futura agressão russa contra a OTAN.

Essa abordagem corresponde às diferentes preocupações, níveis de comprometimento e perfis de tolerância a riscos dos Estados Unidos e dos países europeus. Também é improvável que impeça os acordos ucranianos com a Rússia. 

Os europeus não pretendem provocar a Rússia, e o planejamento de dissuasão pós-guerra ainda está se desenrolando. Mais importante, as especificidades dos sistemas implantados dependerão das ameaças específicas do pós-guerra, dos termos de qualquer acordo entre a Ucrânia e a Rússia e da capacidade da Europa de produzir e implantar tais sistemas.

Medidas de redução de risco e potenciais acordos de controle de armas com a Rússia podem ajudar a estabilizar a situação e comunicar intenções claramente. Essa estrutura de segurança pós-guerra provavelmente progredirá enquanto a Rússia permanecer não cooperativa. 

No entanto, se a Rússia se envolver em discussões de boa-fé com o Ocidente, isso poderá moldar a futura estrutura de segurança. Quanto mais tempo a Rússia permanecer desligada, mais difícil será explicar seus interesses nas medidas e arranjos pós-guerra da Europa.

Gerenciando expectativas

Apesar dessas possibilidades de envolvimento com os Estados Unidos, a Europa não deve se surpreender se Washington perseguir sua própria agenda com Moscou. Isso exigirá tanto o gerenciamento de expectativas quanto a preparação para momentos em que os interesses dos EUA divergem dos da Europa. 

O desafio para a Europa é compartimentar as questões e estabelecer novas regras para o relacionamento para minimizar os danos. O inevitável será que a Europa cuide de seus próprios negócios e se torne mais independente. Mas Washington aceitará isso? Esta continua sendo uma questão em aberto.

*Abdulla Ibrahim é pesquisador sênior no Centro de Desenvolvimento de Conflito e Construção da Paz (CCDP) no Instituto de Pós-Graduação de Genebra.

Este artigo foi publicado originalmente em inglês na National Interest e traduzido por autorização do autor –

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