Uma nova agenda Brasil-África 

Após esfriamento das relações sob Temer e Bolsonaro, volta de Lula ao poder indica uma nova agenda de política externa para a África em construção. Para professora, governo tem desafio de inovar diplomaticamente e institucionalizar a agenda no Estado brasileiro, garantindo marcos mais permanentes para um diálogo duradouro entre o Brasil e o continente africano nas próximas décadas

Por Laura Trajber Waisbich* 

“A volta do Brasil ao continente africano não deveria ser uma volta, porque nós nunca deveríamos ter saído do continente africano.” Assim ponderou o presidente Luiz Inácio Lula da Silva diante de uma plateia de políticos e empresários em Luanda, em agosto passado. Em fevereiro deste ano, Lula cruzou novamente o Atlântico Sul para uma nova rodada de reuniões bilaterais e multilaterais no continente africano. Depois de visitar Angola, São Tomé e Príncipe e África do Sul, e participar da Conferência da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) e da Cúpula do Brics, em 2024, Lula visitou o Egito e a Etiópia, onde também participou da Cúpula da União Africana.

É sabido que as relações Brasil-África ganharam peso na política externa dos governos petistas anteriores, como parte de uma estratégia de diversificação de parcerias e fortalecimento das relações Sul-Sul do país (SARAIVA, 2002; VIGEVANI; CEPALUNI, 2007; ALENCASTRO; SEABRA, 2021). Comércio, investimento, cooperação técnica e militar, e articulação política cresceram no período. Foi um período de franca expansão, apesar dos desafios, promessas vazias e até mesmo algumas controvérsias (CHICHAVA; ALDEN, 2017; CEZNE, 2019; DYE; ALENCASTRO, 2020; GARCIA; PEREIRA; LOPES, 2023). 

No entanto, fruto de uma progressiva marginalização do continente africano na agenda diplomática do país, primeiro com Michel Temer e sobretudo durante o mandato de Jair Bolsonaro (ABDENUR, 2018; WAISBICH, 2022), as relações esfriaram na segunda metade dos anos 2010. Postos diplomáticos foram desativados, a cooperação técnica perdeu impulso (ainda que não tenha desaparecido por completo), e o Estado brasileiro diminuiu seu apoio à internacionalização de empresas e serviços no continente. 

A África não sumiu completamente do radar (e durante o governo Bolsonaro houve inclusive reforço no apoio à internacionalização de igrejas evangélicas brasileiras no continente), mas a “Agenda África”, sobretudo aquela ligada à articulação política e à cooperação para o desenvolvimento Sul-Sul, perdeu vigor. 

Desde janeiro de 2023, ao tomarmos os discursos diplomáticos, tem-se a impressão de que há uma nova agenda de política externa para a África em construção. Os discursos proferidos pelo presidente e pela cúpula do Ministério das Relações Exteriores mostram esforços de retomada desta agenda, buscando restabelecer laços enfraquecidos, relançar iniciativas de interesse comum, e construir uma nova pauta de colaboração com base em um novo rol de desafios e prioridades. 

Uma nova visão para a cooperação Brasil-África? 

“A África não é mais a mesma. Seu dinamismo exige do Brasil que atualize sua política para o continente”, disse Lula a uma plateia de chefes de missão do Grupo Africano, em maio de 2023, na ocasião do Dia da África. Tal afirmação deixa claro que o governo brasileiro sabe que precisará retomar a relação com o continente africano mediante uma atualização de sua visão estratégica sobre o papel do “Brasil cooperante”, fonte de conhecimento técnico e político em diversas áreas do desenvolvimento. 

Aos poucos, os esforços em (re)construir um portfólio de ações de cooperação Sul-Sul junto a parceiros africanos parece ganhar corpo. Por um lado, a “nova” agenda tende a refletir a já consolidada visão petista de “desenvolvimento democrático e inclusivo”. 

Nas palavras de Lula, desta vez em Addis: “Já não vigoram as teses do Estado mínimo. Planejar o desenvolvimento agrícola e industrial voltou a ser parte das políticas públicas em todos os quadrantes. As transições energética e digital demandam o incentivo e a orientação dos governos. (…) Só um projeto social inclusivo nos permitirá erigir sociedades prósperas, livres, democráticas e soberanas. Não haverá estabilidade nem democracia com fome e desemprego.” 

Por outro, os discursos e anúncios oficiais feitos desde a posse, bem como a composição das delegações de alto-nível que viajaram à África desde 2023, permitem visualizar duas facetas desta nova agenda em construção. A primeira é o reforço de iniciativas de cooperação técnica Sul-Sul em áreas já consolidadas, como saúde, agricultura, segurança e defesa, ou por meio de cooperação educacional, com a ampliação de bolsas de estudos para africanos no Brasil. A segunda são as novas temáticas, como mudanças climáticas e igualdade racial. 

No primeiro grupo, foram prometidas ações de combate à desertificação e insegurança alimentar dela decorrente, recuperação de áreas degradadas, monitoramento do desmatamento, cooperação em bioenergia e cooperação técnica e política entre países nas duas maiores florestas tropicais do mundo, na Bacia Amazônica e na Bacia do Congo.

Já no caso da igualdade racial, o Brasil busca, nas palavras do chanceler Mauro Vieira durante o seminário Relações Internacionais, Política Externa e Igualdade Racial (realizado em novembro de 2023), ampliar suas ações junto a parceiros no continente africano para fortalecer a “atuação construtiva do Brasil nos debates internacionais sobre igualdade racial, e direitos humanos de forma geral, depois dos lamentáveis retrocessos vividos no governo anterior”. Meses antes, em seu discurso na 78ª Assembleia-Geral da ONU, Lula havia defendido a igualdade racial como um objetivo adicional para a Agenda de Desenvolvimento Sustentável da ONU: um “18º Objetivo de Desenvolvimento Sustentável”. 

Neste sentido, em 2024, o governo federal lançou Programa de Intercâmbios Sul-Sul “Caminhos Amefricanos” para estudantes e profissionais brasileiros da educação básica autodeclarados/as pretos/as, pardos e/ou quilombolas em países como Moçambique, Cabo Verde e Colômbia. Trata-se de uma verdadeira inovação dado que o tema de igualdade racial foi pouco explorado na pauta oficial de cooperação Sul-Sul Brasil-África até o momento (WAISBICH, 2021) 

Para além da cooperação técnica e educacional, a reaproximação com a África parece ter um valor estratégico econômico-comercial e geopolítico. Nas últimas décadas, sobretudo sob os governos petistas, o fluxo comercial e de investimentos cresceu, bem como os créditos à exportação (via BNDES) e os empréstimos (concessionais ou não) do governo brasileiro a países e fundos de desenvolvimento africanos. No entanto, a tendência de crescimento estagnou em muitos destes indicadores desde a segunda metade dos anos 2010. 

Em 2022, o fluxo comercial com a África era de apenas 3,5% do comércio exterior do Brasil, com uma redução do comércio de um terço com relação a 2013, quando era de quase US$ 30 bilhões. Com estes números na manga, em sua visita a Angola, um dos maiores destinos dos investimentos brasileiros no continente, Lula disse: “E agora, nós voltamos à África para dizer aos empresários brasileiros e aos angolanos que nós voltamos pra valer. Vamos voltar a fazer financiamento para os países africanos.”

No que tange ao aspecto geopolítico, a reaproximação com o continente africano figura novamente no discurso oficial como fundamental para um objetivo de política externa mais amplo de fortalecimento do Sul Global na governança global, sobretudo como elemento de articulação e pressão para reformas ainda pendentes que beneficiem os países em desenvolvimento. Isso explica o apoio do Brasil à inclusão de mais vozes africanas em espaços como o Brics e o G20. A colaboração com a África é essencial para a concretização de um projeto de política externa autônoma no século XXI, ou de “não-alinhamento ativo”, bem como de projeção do Brasil como uma das lideranças do mundo em desenvolvimento (SPEKTOR, 2022; LOPES, 2023).

Até o momento, a tônica parece ser a de conjugar “solidariedade e interesse” (MILANI, 2018). Nas palavras de Lula, em Addis: “O Brasil quer crescer junto com a África, mas sem ditar caminhos a ninguém.” Tal formulação reforça a ideia de um Brasil que respeita a autonomia e o diálogo com as contrapartes africanas para decidir o que querem da parceria com o Brasil e como. 

Ao salientar o “crescimento mútuo”, Lula busca também convencer interlocutores no Brasil de que as relações com a África não são “devaneios diplomáticos” ou “desperdício de recursos públicos com problemas alheios”. Responde, assim, não apenas a uma opinião pública, ou publicada, crítica a uma “Agenda África” que enfatize a dimensão do “Brasil cooperante”, mas também a tensões enfrentadas na Esplanada no passado para mobilizar agências nacionais para participar dos esforços de diálogo Sul-Sul. Esse é o caso, por exemplo, da cooperação agrícola encabeçada pela Embrapa nos anos 2000 (CESARINO, 2015; FARIAS, 2019; WAISBICH, 2020). 

A resposta de Lula a esses desafios do passado fica ainda mais clara em seu discurso em Luanda, no qual afirma: “Teve ministros que diziam que não ia ter transferência de tecnologia para a África. Quem quisesse transferir essa tecnologia teria que pagar. Assim, a gente não faz política internacional. Assim, a gente não consegue traçar a relação que nós precisamos traçar para que o país possa crescer.” Longe de pacificado, o tema da construção de consensos nacionais sobre por que, com quem e como cooperar segue um importante desafio do atual governo nessa agenda. 

Velhos gargalos institucionais 

Para além da criação de consensos, e para que as propostas anunciadas sejam mais do que boas “conversas” (BURGES, 2024), permanece o desafio de aprimorar as capacidades estatais brasileiras para cooperar e cooperar com a África. 

Parte deste esforço começa pelo próprio corpo diplomático, no sentido de aumentar a diversidade étnico-racial do Itamaraty. O serviço exterior brasileiro começou a funcionar em 1823, mas a primeira pessoa negra a ingressar por concurso foi Mônica de Menezes, em 1978. O Itamaraty foi pioneiro na Esplanada, em 2002, com um programa próprio de ação afirmativa para apoiar o ingresso de brasileiros pretos e pardos na carreira, antes mesmo da publicação da Lei No. 12.990/2014 estabelecendo a reserva de 20% das vagas nos concursos públicos para candidatos pretos ou pardos. 

Duas décadas depois, estas e outras medidas têm dado resultado. Ainda que o órgão seja majoritariamente composto por homens brancos, hoje o corpo diplomático é racialmente mais diverso, sobretudo nas classes iniciais das carreiras (ESTRE, 2024). Não há dúvidas que uma maior presença e visibilidade da diáspora africana no corpo diplomático brasileiro ajudará nas relações com o continente africano. 

Outro gargalo é o baixo grau de institucionalização da cooperação internacional para o desenvolvimento como política pública no Brasil. Trata-se de um diagnóstico antigo e já bastante explorado na literatura especializada (ver, por exemplo, MILANI, 2017), mas que merece atenção por parte do atual governo a fim de desatar alguns nós, incluindo a aprovação de uma lei e política nacionais ou então a criação de um corpo mais permanente de servidores especializados. 

Neste sentido, é bem-vinda a proposta de criar um posto avançado de cooperação junto à União Africana em Adis Abeba, com adidos em cooperação (funcionários de órgãos como a Agência Brasileira de Cooperação, Embrapa, Fiocruz, ou o Senai). A aposta em aumentar a presença em Addis responde a uma visão atualizada da presença brasileira na África, apostando não apenas na revalorização, mas na diversificação das parcerias no continente africano (MARCONDES, 2023). 

Tal esforço, foi descrito por Lula como “ir além do que fizemos e ampliar nossa presença na África de forma duradoura”. Longe de um ato generoso ou solidário da parte do governo brasileiro, a presença mais permanente, inclusive por meio de novos escritórios da Apex ou do BNDES, servirá também para “apoiar a internacionalização de empresas brasileiras, de forma a responder ao chamado africano por investimentos e gerar conhecimento, emprego e renda”, nas palavras de Lula. 

O atual governo tem diante de si um duplo desafio: inovar diplomaticamente e institucionalizar a agenda no Estado brasileiro, garantindo marcos mais permanentes para um diálogo duradouro entre o Brasil e o continente africano nas próximas décadas. Um diálogo que possa não apenas sobreviver, mas prosperar independente de quem ocupar a presidência. 

Para isso, o atual governo deveria investir em processos internos e externos de reflexão sobre a agenda Brasil-África da década passada e seus limites, a fim de auxiliar na priorização de temáticas estratégicas em que o país quer e pode atuar. Se lograr (re)construir uma agenda de longo prazo para as relações Brasil-África, desenhando mecanismos para garantir a continuidade política e financeira de iniciativas oficiais e canais de diálogo mais permanentes com setores da sociedade interessados nesta agenda, o atual governo terá deixado um importante legado. 

*Laura Trajber Waisbich é cientista política, diretora do Programa de Estudos Brasileiros e professora de estudos latino-americanos na Universidade de Oxford.

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Artigos e comentários de autores convidados não refletem, necessariamente, a opinião da revista Interesse Nacional

Discursos e pronunciamentos:

Discurso do presidente da República em razão do Dia da África (25/05/2023)

Discurso do presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, durante o Fórum Empresarial do BRICS, em Joanesburgo, na África do Sul (22/08/2023)

Discurso do presidente Luiz Inácio Lula da Silva durante o Diálogo de Amigos do BRICS, na África do Sul (24/08/2023)

Pronunciamento do presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, no encerramento do Fórum Econômico em Angola (25/08/2023)

Discurso do presidente Luiz Inácio Lula da Silva na abertura da 78ª Assembleia da ONU (19/09/2023)

Discurso do Ministro Mauro Vieira no seminário “Relações Internacionais, Política Externa e Igualdade Racial”, proferido pela Secretária-Geral do MRE (09/11/2023)

Discurso do presidente Lula durante abertura da 37ª Cúpula da União Africana (17/02/2024)

Referências:

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BURGES, S. Sem ir além da conversa, política externa do novo governo Lula fica aquém do seu potencial. Interesse Nacional, 22 jan. 2024. Disponível em: <https://interessenacional.com.br/edicoes-posts/sean-burges-sem-ir-alem-da-conversa-politica-externa-do-novo-governo-lula-fica-aquem-do-seu-potencial/>

CESARINO, L. Brazil as an Emerging Donor in Africa’s Agricultural Sector: Comparing Two Projects. Agrarian South: Journal of Political Economy, v. 4, n. 3, p. 371–393, 2015. 

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