Caminhando entre gigantes – Brasil, China e Estados Unidos em perspectiva comparada 

A segunda década do século XXI reconfigurou a ordem internacional. O choque financeiro de 2008, a pandemia de Covid-19 e as recentes guerras Rússia/Ucrânia e EUA/Irã aceleraram tendências que vinham se desenhando desde os anos 1990. 

Testemunhamos a ascensão da China como potência econômica de primeira ordem, o relativo declínio da hegemonia norte-americana e a crescente competição sistêmica entre as duas potências em esferas que vão do comércio à tecnologia, passando pelas narrativas sobre governança global. 

Para os países de renda média do Sul Global, esse processo é um constrangimento objetivo que influencia as opções de política externa. Sair do status de rule taker para o de rule maker é o desafio maior desses países, pois isso lhes permitiria participar do redesenho da cartografia dos regimes internacionais, hoje essencialmente arquitetado e levado a cabo por Washington e Pequim (3).    

Nesse tabuleiro, o Brasil ocupa uma posição privilegiada. Décima maior economia do planeta, membro fundador dos Brics, parceiro histórico dos Estados Unidos e maior destino de investimentos chineses na América do Sul, o país vive a tensão de navegar entre dois pólos de gravidade que, cada vez mais, se definem em oposição. 

A política externa do governo Lula III tem tentado operacionalizar o que teoricamente é definido como autonomia pela diversificação: multiplicar parceiros, ampliar margens de manobra e recusar o alinhamento automático (4). Neste contexto, as relações com a China se aprofundam de forma acelerada.

Este artigo analisa essa tensão a partir de dados longitudinais do banco de dados Quality of Government (QoG). Combinando indicadores político-institucionais e econômicos para Brasil, China e Estados Unidos, busca-se oferecer uma leitura comparada que sustente a análise de conjuntura: o Brasil se aproxima economicamente da China enquanto permanece, em termos de regime político e de governança, mais próximo do modelo ocidental representado pelos Estados Unidos. Essa oposição é o núcleo da tensão que o artigo procura iluminar.

As relações do Brasil com as duas potências em questão têm histórias assimétricas. A vinculação com os Estados Unidos é antiga: o Brasil foi o único país latino-americano a enviar tropas à Segunda Guerra Mundial ao lado dos Aliados, estabeleceu relações privilegiadas com Washington no imediato pós-guerra e integrou-se, ainda que com tensões periódicas, à ordem econômica liberal sob hegemonia norte-americana. As instituições de Bretton Woods moldaram, em grande medida, as opções de desenvolvimento brasileiro.

Por sua vez, a aproximação com a China é, relativamente, mais recente, principalmente na dimensão econômica. O estabelecimento de relações diplomáticas data de 1974, durante o pragmatismo responsável do governo Geisel — opção que contrariava pressões de aliados ocidentais. Todavia, por décadas, a parceria permaneceu restrita. 

Foi a adesão da China à OMC em 2001 e, sobretudo, o superciclo de commodities dos anos 2000 que transformou a natureza do vínculo. Em 2009, a China ultrapassou os Estados Unidos como principal parceiro comercial do Brasil. De lá para cá, essa tendência não se reverteu. Ao contrário, possivelmente a postura agressiva e imprevisível do governo Trump passou a alimentar  a desconfiança do Itamaraty e reforçado a importância de parcerias alternativas. 

O crescimento chinês transformou a inserção internacional do Brasil de forma ambivalente. Por um lado, a demanda chinesa por soja, minério de ferro, petróleo e proteína animal sustentou um ciclo de acumulação de reservas que o país não experimentava desde os anos 1970. Por outro, retomou um padrão de especialização exportadora em produtos primários que não deixa de evocar as críticas estruturalistas da Cepal. 

Celso Furtado diria que enquanto o Brasil exporta commodities, a China exporta manufaturados e o déficit tecnológico e industrial se alarga. A lógica de verticalização das cadeias produtivas, via substituição de importações, e a aspiração de ancorar a economia nos setores industrial e de serviços, com suas capacidades de agregar maiores valores e, por conseguinte, aumentar a riqueza, permanece, assim, em xeque. 

Mas a parceria sino-brasileira não se restringe somente ao comércio. O investimento direto chinês no Brasil, que é  marginal antes de 2010, cresce de forma significativa na segunda metade da década — concentrado em energia, infraestrutura e, mais recentemente, no agronegócio e no setor de telecomunicações (incluindo a controvérsia sobre o 5G e a Huawei). Todavia, em 2019–2020, o governo Bolsonaro adota uma retórica de confronto com a China, até então incomum na história diplomática brasileira. A tentativa é, contudo, progressivamente abandonada à medida que os constrangimentos econômicos se tornam evidentes.

A peleja entre os gigantes chinês e norte-americano ganha novos contornos a partir de 2018, com a guerra tarifária iniciada pelo governo Trump e aprofundada, em outros domínios, pelo governo Biden. O foco desloca-se do comércio para tecnologia, semicondutores, infraestrutura digital e cadeias estratégicas de suprimentos. O Chips and Science Act (2022), a pressão sobre aliados para excluir equipamentos chineses de redes 5G e as restrições à exportação de tecnologia de ponta para a China constituem um esforço de decoupling parcial que tem implicações diretas para países como o Brasil (5).

Nesse contexto, o Sul Global enfrenta uma escolha que tende a ser apresentada como inevitável, mas que potências médias como Brasil, Índia e Indonésia resistem em fazer de forma categórica (6). O não alinhamento, outrora uma postura do período da Guerra Fria com contornos ideológicos precisos, ressurge como hedge pragmático em manter relações econômicas profundas com a China, preservar vínculos políticos e de segurança com os Estados Unidos e buscar autonomia nos fóruns multilaterais. 

Nesse cenário de turbulência, agravado recentemente pelo conflito Estados Unidos/Israel – Irã que estrangulou o estreito de Ormuz, o Itamaraty procura ampliar parcerias sem comprometer as relações já existentes. 

A presidência brasileira do G20 em 2024 e a presidência do Brics em 2025 foram instrumentos importantes dessa estratégia. Ao mesmo tempo, a entrada em vigor do acordo UE-Mercosul e o diálogo com os Estados Unidos sobre transição energética revelam que Brasília não abandona o eixo ocidental.

A tensão, contudo, é real e crescente. As tarifas impostas pelo governo Trump II às exportações globais e a pressão por posicionamentos mais explícitos sobre Taiwan, Mar do Sul da China e conflito ucraniano colocam o Brasil diante de dilemas que os dados, por si sós, não explicam, mas, talvez, possam iluminar.  Vejamos, então, como variou a capacidade estatal entre esses três gigantes, conforme ilustra o Gráfico 1. 

A medida de capacidade estatal foi tomada emprestada de Hanson e Sigman (7) que mensuram o conceito a partir de três dimensões: extrativa, coercitiva e administrativa (8). A partir de uma análise Bayesiana para variáveis latentes, os autores estimam a capacidade de 170 países entre 1960 e 2015. 

Começando pelos Estados Unidos, observa-se que o país apresenta, durante todo o período, o nível mais elevado de capacidade estatal entre os casos analisados. A distância é grande. A série norte-americana parte de um patamar já alto, em torno de 1,0 nos anos 1960, cresce de forma consistente nas décadas seguintes e atinge valores próximos de 2,0 entre os anos 1990 e o início dos anos 2000. Apesar de pequenas oscilações posteriores, os EUA permanecem claramente acima de Brasil e China, indicando uma trajetória de alta capacidade estatal consolidada.

O Brasil aparece em posição intermediária. A série brasileira começa em níveis baixos, mas positivos, nos anos 1960, com crescimento gradual até o início dos anos 1980. A partir de meados dessa década, há uma elevação mais acentuada, aproximando o país da China e, em alguns momentos, colocando o Brasil acima dela. 

O pico brasileiro ocorreu entre os anos 1990 e meados dos anos 2000, quando a capacidade estatal se aproxima ou supera o valor de 1,0. Depois disso, a trajetória passa a apresentar queda moderada, encerrando o período em patamar inferior ao seu auge, mas ainda muito acima do nível observado no início da série.

Por sua vez, a China inicia sua caminhada com os menores valores entre os três países, em torno de -0,4 a -0,5, indicando baixa capacidade estatal relativa. No final da década de 1970 e início dos anos 1980, há uma mudança expressiva de trajetória, com crescimento rápido do indicador. A partir dos anos 1990, a China se estabiliza em torno de valores próximos a 0,6 e 0,7, reduzindo significativamente a distância em relação ao Brasil, embora permaneça muito abaixo dos Estados Unidos.

Em síntese, o gráfico sugere três trajetórias distintas: os Estados Unidos mantêm liderança estável e elevada em capacidade estatal; o Brasil apresenta crescimento importante, seguido de oscilações e queda recente; e a China registra a maior transformação relativa, saindo de um patamar negativo para níveis intermediários de capacidade estatal. Mesmo assim, ao final da série, a distância entre os EUA e os outros dois países continua bastante expressiva.

Chama a atenção também o fato de que, de acordo com este indicador, Brasil e China são países com níveis muito similares de capacidade estatal. A diferença é que a tendência de Pequim é positiva, enquanto Brasília caminha no sentido contrário. Ou seja, é bem provável que, nos dias atuais, a similaridade de níveis tenha sido alterada, aproximando a China do patamar norte-americano.

O Gráfico 2 considera outra dimensão importante para se pensar a relação entre Estados Unidos, China e Brasil: a economia. 

Novamente os Estados Unidos exibem uma diferença de nível significativa. Comparativamente, o país apresenta os níveis mais elevados de globalização econômica durante todo o período analisado (1970-2020). 

A série norte-americana parte de um patamar próximo de 39 pontos nos anos 1970, e cresce de forma quase contínua ao longo das décadas seguintes. O avanço se intensifica entre os anos 1980 e 2000, quando o indicador ultrapassa 60 pontos. A partir dos anos 2000, os Estados Unidos permanecem em um patamar elevado, com pequenas oscilações, estabilizando-se em torno de 65 a 68 pontos no período mais recente. 

A China apresenta a trajetória de crescimento mais acelerada entre os três países. O indicador chinês começa em nível baixo, próximo de 18 pontos nos anos 1970, mantendo-se praticamente estável até o final dessa década. A partir dos anos 1980, a China passa por uma forte elevação da globalização econômica, especialmente entre o final dos anos 1980 e os anos 2000. Nesse período, o país se aproxima e depois ultrapassa o Brasil. O ponto mais alto da série ocorreu em meados dos anos 2000, quando a China superou 50 pontos. Depois disso, há uma queda, seguida de relativa estabilização em torno de 45 pontos no final da série.

O Brasil ocupa uma posição intermediária no início do período, acima da China, mas abaixo dos Estados Unidos. A série brasileira começa em torno de 25 pontos nos anos 1970 e cresce moderadamente até meados dos anos 1980, quando atinge pouco mais de 30 pontos. Em seguida, há oscilações e uma queda relativa no final dos anos 1980 e início dos anos 1990. 

A partir da segunda metade dos anos 1990, o Brasil apresenta novo crescimento, alcançando valores acima de 40 pontos nos anos 2000. No entanto, diferentemente da China, sua trajetória é mais irregular, com avanços e recuos. Após atingir patamar próximo de 45 pontos, o indicador brasileiro cai em meados da década de 2010 e depois se recupera parcialmente, encerrando a série em torno de 42 pontos.

Em um parágrafo: os Estados Unidos mantêm liderança evidente e estável em globalização econômica; a China apresenta a transformação mais intensa, saindo de níveis baixos para ultrapassar o Brasil; e o Brasil registra crescimento importante, mas com trajetória mais instável e com perda relativa de posição frente à China a partir dos anos 1990.

Por fim, realizamos um exercício analítico de comparar as trajetórias política e econômica dos três gigantes com o objetivo de identificar o nível de similaridade entre as séries temporais. Para isso, utilizamos a correlação cruzada, técnica que permite avaliar tanto a associação entre duas séries quanto se essa associação é mais forte no mesmo período ou com alguma defasagem temporal. 

A Tabela 1 apresenta a correlação cruzada (cross-correlation) entre as séries de dados de capacidade estatal e globalização econômica para Brasil, China e Estados Unidos em perspectiva comparada. 

Tabela 1

Fonte: elaboração dos autores

Institucionalmente, considerando a métrica de capacidade estatal, os coeficientes de correlação cruzada indicam forte similaridade entre as trajetórias dos três países. A relação mais intensa aparece entre EUA e Brasil, com correlação de 0,937, seguida por China e Brasil, com 0,926, e EUA e China, com 0,921. 

Como todos os coeficientes ocorrem no lag 0, isso significa que a maior associação entre as séries ocorre no mesmo ano, sem evidência de defasagem temporal entre elas (9). Em outras palavras, as trajetórias de capacidade estatal dos três países se movem de forma bastante parecida ao longo do tempo, com diferenças pequenas entre os pares. E, na comparação específica, podemos dizer que Estados Unidos e Brasil caminharam mais alinhados ao longo dos anos. 

No caso da globalização econômica, os coeficientes também são positivos e elevados, mas há maior diferenciação entre os pares. 

A maior similaridade ocorre entre EUA e China, com correlação de 0,972, sugerindo trajetórias econômicas fortemente associadas. Em seguida aparece a relação entre China e Brasil, com 0,910. Já a relação entre EUA e Brasil, embora ainda elevada, apresenta o menor coeficiente, 0,847, indicando uma trajetória relativamente menos próxima quando comparada aos demais pares. Observe, então, que a série do Brasil varia de forma mais associada com a variação da série da China. 

Para concluir, a posição brasileira entre Estados Unidos e China talvez seja mais bem compreendida como uma condição estrutural da política externa de uma potência média  em uma ordem internacional em transição. 

Em 1974, ao reconhecer diplomaticamente a República Popular da China, o Brasil já sinalizava que sua inserção internacional não poderia ser reduzida ao eixo tradicional com Washington. Décadas depois, em 2009, quando a China ultrapassa os Estados Unidos como principal parceiro comercial brasileiro, essa intuição diplomática ganha materialidade econômica. 

Os dados analisados neste artigo reforçam a ideia de  ambivalência: o Brasil se move em um espaço econômico cada vez mais conectado à dinâmica chinesa, mas permanece institucional e politicamente mais próximo do repertório ocidental. 

Caminhar entre gigantes, portanto, faz parte da própria condição estratégica do Brasil contemporâneo. O desafio nacional será transformar essa posição intermediária em autonomia efetiva, evitando tanto a dependência econômica excessiva de Pequim quanto o alinhamento automático a Washington. Cenas dos próximos capítulos. 

Notas:

• (1)   Cf. Henry Kissinger, Sobre a China. Rio de Janeiro, RJ: Objetiva, 2011, p.14.
• (2)Francisco Azeredo da Silveira, chanceler durante o governo Geisel, foi o arquiteto do reconhecimento diplomático oficial do Brasil à República Popular da China em 15 de agosto de 1974. Folha de São Paulo (16/08/1974): http://almanaque.folha.uol.com.br/brasil_16ago1974.htm (Acesso em 23/06/2026).
• (3) Stephen D. Krasner, ed., International Regimes.Ithaca, NY: Cornell University Press, 1983.
• (4)Vigevani, T., & Cepaluni, G. A política externa brasileira: a busca da autonomia, de Sarney a Lula. São Paulo: Editora UNESP, 2016.
• (5)O decoupling nas relações internacionais refere-se ao processo pelo qual dois países — ou blocos — reduzem deliberadamente sua interdependência econômica, tecnológica e financeira após um longo período de integração.
• (6) Potências médias são Estados que não possuem os recursos materiais, militares ou econômicos das grandes potências, mas que dispõem de capacidade suficiente para influenciar a política internacional em determinadas áreas, regiões ou instituições.
• (7) Jonathan K. Hanson e Rachel Sigman, “Leviathan’s Latent Dimensions: Measuring State Capacity for Comparative Political Research”, The Journal of Politics 83, n. 4 (2021): 1495–1510, https://doi.org/10.1086/715066 .
• (8)Mais informações sobre a base de dados utilizada podem ser encontradas aqui: <https://www.qogdata.pol.gu.se/data/codebook_std_jan26.pdf>.
• (9) O lag (ou defasagem temporal) em análise de correlação cruzada indica o intervalo de tempo — em número de períodos — pelo qual uma série temporal deve ser deslocada para produzir a maior correlação com outra série. Um lag 0 significa que a associação máxima entre as séries ocorre no mesmo ponto do tempo, sem que uma variável anteceda ou siga a outra. Valores positivos ou negativos de lag indicariam, respectivamente, que uma série lidera ou segue a outra ao longo do tempo, o que permitiria inferências sobre precedência temporal entre as trajetórias analisadas. 
  

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